carta per la qualità: istruzioni per l'uso

La carta per la qualità è uno degli strumenti gestionali del Piano Regolatore Generale di Roma Capitale, in vigore dal 2008. Pur non essendo ricompreso tra gli strumenti prescrittivi, indica quegli immobili o quelle aree di città che sono sottoposti ad uno speciale regime di tutela, che potremmo chiamare parallelo e per certi versi autonomo rispetto agli altri vincoli che possono trovarsi nella città, come i vincoli monumentali, architettonici o paesaggistici.

testo aggiornato a maggio 2023 

*** successivamente alla pubblicazione di questo post, ne ho pubblicato un altro strettamente inerente il medesimo tema a cui vi rimando per completezza di informazioni

La carta per la qualità è uno strumento di validità esclusivamente comunale: non ha nulla a che fare con i vincoli statali o regionali (quelli monumentali o paesaggistici, appunto), sebbene nello stesso immobile non sia raro che convergano sia vincoli della carta per la qualità sia vincoli di ordine superiore.

Se un immobile si trova individuato in questo strumento, prima di effettuare determinate opere occorrerà chiedere il parere preventivo alla Sovrintendenza Capitolina, che è un ufficio comunale, e non va confusa assolutamente con la Soprintendenza Statale: in questo post cercherò di sintetizzare quando e come richiedere il nulla osta preventivo alla Capitolina.

La sovrintendenza si esprime entro 60 giorni dalla richiesta, trascorsi i quali, alla luce della sentenza del Consiglio di Stato n°5346/2021, il parere non può considerarsi tacitamente acquisito: occorre dunque attendere il rilascio del parere, eventualmente sollecitando l'ufficio se del caso. In estrema sintesi, il giudice del riesame indica non solo che le NTA del PRG non prevedono espressamente la maturazione di un silenzio-assenso (differentemente da come avviene per il parere COQUE), ma che la stessa L. 241/90 non prevede che il silenzio si formi tacitamente quando il procedimento è volto alla gestione di interessi "sensibili" quali la tutela dei contesti storici o comunque di pregio architettonico.

Prima di addentrarmi nel discorso tecnico, è utile, se siete proprio digiuni dell'argomento, reindirizzarvi a questo mio post generale sui vincoli a Roma nonché a quest'altro ulteriore post su come leggere il piano regolatore di Roma: in entrambi questi post ho parlato della carta per la qualità descrivendone le caratteristiche e le modalità di lettura: vi rimando pertanto a questi ulteriori articoli per non appesantire eccessivamente questo presente.

La carta per la qualità individua tre tipologie generali di vincolo, raggruppati in altrettante categorie, chiamate banalmente a, b e c, a cui anteporrete il nome delle tavole che distinguono la carta per la qualità, cioè G1. Dunque avremo G1a, G1b, G1c. Attenzione al fatto che la gerarchizzazione è presente solo nelle tavole cartacee scaricabili dal sito ufficiale di Roma Capitale, mentre nella "nuova infrastruttura cartografica" (link in basso) troverete un unico livello del webgis che racchiude tutti gli elementi insieme siano essi di categoria a, b o c. Per convenzione, però, si ritiene ancora utile chiamare i vincoli in funzione delle tavole G1a, G1b e G1c anche per chiara identificazione della famiglia a cui appartiene la tipologia di immobile: in G1a avremo le morfologie degli impianti urbani, in G1b gli immobili di rilevante interesse, in G1c le indagini archeologiche.

I vincoli individuati nella tipologia G1a sono dei vincoli di tipo areale, che riguardano cioè porzioni di città o viali e non singoli edifici, chiamati anche "morfologie degli impianti urbani". Si potrebbe paragonare sotto certi aspetti ai vincoli statali areali o paesaggistici. All'interno di questa tipologia di vincolo, le opere esclusivamente interne non sono soggette a parere preventivo: la cosa è stata sancita da una importante circolare della stessa sovrintendenza. Per completezza d'informazione, va citata anche una seconda circolare, del febbraio 2019, più specifica nel fornire le linee-guida di riferimento per interventi molto ricorrenti.

I vincoli del tipo G1b invece riguardano principalmente l'edificio o al massimo un gruppo ristretto di edifici accomunati da caratteristiche molto similari (per esempio è tipico nelle lottizzazioni delle case popolari degli anni '20 e '30). Generalmente è considerato un vincolo "più stringente" al G1a, più che altro perché riguarda edifici di un certo pregio. Potremmo paragonarlo, in senso lato, al vincolo puntuale della soprintendenza statale.

il G1c invece riguarda le emergenze archeologiche, le quali però sono praticamente sempre di competenza della sovrintendenza archeologica nazionale alla quale va indirizzata la richiesta per qualunque intervento che preveda escavazioni (su tutto il territorio comunale). Stando alle ultime indicazioni desumibili dalla pagina vigente della sovrintendenza, se il vincolo riguarda i "depositi archeologici e naturali nel sottosuolo" (art. 16 comma 1 lettera f) delle NTA del PRG vigente) non occorre presentare richiesta di parere consultivo (attenzione: se in futuro dovessero essere modificate le informazioni della pagina della Sovrintendenza, si specifica che faccio riferimento alla pagina pubblicata al 30 aprile 2021 di cui ho raccolto un PDF al solo fine di mantenere memoria e riferimento di quanto si indica). dunque se il nostro edificio è interessato dal "pallino blu" di cui alle immagini che seguono, si può operare come se non si fosse all'interno della carta per la qualità, salva la necessaria ed indispensabile attenzione specifica nel solo caso in cui si effettuano lavorazioni sotto terra o sugli elementi archeologici eventualmente emergenti o "a vista".

Al fine di chiarire meglio come leggere questo documento, potete fare riferimento all'immagine che segue, che è un estratto della Nuova Infrastruttura Cartografica, ovvero la trasfusione in webgis del piano regolatore romano:

facendo riferimento alle lettere dell'art. 16 comma 1 delle NTA del PRG vigente, le tipologie di vincolo a cui bisogna fare attenzione nel caso si intervenga su immobili esistenti, sono i seguenti (attenzione, quelle che io riporto sono delle indicazioni generiche senza pretesa di precisione o esaustività: fate sempre riferimento esclusivamente alla documentazione ufficiale e sempre a vostro esclusivo rischio e pericolo):

• lettera a) - campitura a quadrati gialla (come da esempio sopra) a quadrati rossa oppure a linee oblique rosse, sempre racchiuse entro un perimetro di colore analogo - morfologie degli impianti urbani - qui occorre acquisire il parere della sovrintendenza esclusivamente nel caso in cui si effettuino interventi sugli esterni degli edifici (ivi comprese le facciate delle chiostrine interne, anche non visibili da suolo pubblico) e solo all'esterno dell'area vincolo UNESCO;
• lettera b) - elementi degli spazi aperti - possono essere viali aventi particolare valenza urbanistica o anche parchi. nell'immagine di cui sopra sono rappresentati dalle strade con campitura grigio scuro e/o con pallini verdi.
• lettera c) - singoli edifici di colore rosso, blu o verde acqua, ma anche campiture verdi - edifici con tipologia edilizia speciale - occorre chiedere il parere per opere sia interne che esterne, sia dentro sia fuori il vincolo UNESCO;
• lettera d) - singoli edifici di colore viola scuro o perimetro viola scuro con campitura a linee verticali viola scuro - edifici e complessi edilizi moderni, considerati di rilevante interesse - occorre chiedere il parere per opere sia interne che esterne, sia dentro sia fuori il vincolo UNESCO;
• lettera e) - simbolo grafico color arancione, a forma di "mirino" - preesistenze archeologico monumentali - occorre comportarsi come i beni della lettera d) anche solo se il simbolo grafico ricade all'interno dell'area occupata dall'edificio o se ci si trova all'interno della fascia di rispetto di 50 metri, in assenza del "progetto di sistemazione" (rif. comma 5 art. 16 lett. a));
• lettera f) - pallino blu - deposito archeologico e naturale nel sottosuolo - stando alle indicazioni fornite nella pagina della Sovrintendenza (vedi link sopra), in presenza di questa tipologia di bene non si è obbligati a presentare richiesta di parere consultivo.

Laddove si operi all'interno dell'area patrimonio UNESCO, vige parallelamente il protocollo d'intesa Comune-SSABAP stipulato nel 2009, dunque le due procedure vanno seguite in parallelo fra loro.

Incrociando le direttive della Sovrintendenza Capitolina pubblicate sulla pagina informativa (link sopra) con quelle del protocollo d'Intesa del 2009, ho sviluppato lo schemino che segue (da leggere sempre a vostro rischio e pericolo):

lo schema qui sopra individua le varie casistiche in cui si può incappare, partendo dal presupposto che il vostro fabbricato sia individuato in uno qualsiasi dei vincoli a), c), d), e) della carta per la qualità: non vale, quindi, se il vostro immobile non è individuato, o se è interessato solo da un elemento grafico di tipo f) (in quest'ultimo caso attenzione comunque ad opere di escavazione o che possono riguardare direttamente i beni interessati).

Laddove ho riportato "nessun parere", significa che non è richiesto né parere della Sovrintendenza Capitolina, né quello consultivo della SSABAP (fatti salvi ovviamente altri tipi di vincolo); dove ho scritto "sovr.cap." significa che bisogna chiedere il parere consultivo della Sovrintendenza Capitolina, senza dover richiedere altri pareri (sempre fatti salvi altri vincoli); dove ho scritto "SSABAP" significa che bisogna chiedere SOLO il parere consultivo della Soprintendenza Statale; laddove, quindi, ho scritto "sovr.cap.+SSABAP" è la casistica in cui occorre richiedere entrambi i pareri ad entrambi gli uffici.

Attenzione: il grafico di cui sopra fa riferimento a quanto pubblicato sul sito della Sovrintendenza Capitolina, ma a ben leggere il protocollo d'intesa del 2009, anche in caso di morfologie degli impianti urbani in patrimonio unesco occorrerebbe il doppio parere, perché nell'intesa la casistica non è espressamente esclusa.

Per opere esterne possono ritenersi comprese anche le sostituzioni di finestre ed infissi.

Laddove i beni individuati in carta per la qualità ricadano in uno qualsiasi dei vincoli del Codice dei Beni Culturali, quest'ultimo vincolo prevale e quindi decade tutto il discorso fatto fin qui: questa indicazione si trova nel comma 9 dell'art. 16 NTA PRG. Attenzione a non confondere il parere consultivo SSABAP, dovuto ai sensi del protocollo d'intesa 2009, con il Nulla Osta o Autorizzazione ai sensi dell'art. 21 del Codice dei Beni Culturali: sono due cose radicalmente diverse. Attenzione al fatto che il PRG non fa esplicito riferimento al Codice dei Beni Culturali, ma parla genericamente di immobili "tutelati per legge".

nel caso in cui si abbia un edificio che prospetta direttamente verso uno degli "elementi degli spazi aperti" la prassi è che il parere consultivo alla Sovrintendenza Capitolina vada richiesto solo allorquando l'intervento riguarda delle modifiche da operare ai piani terra, sui fronti rivolti verso la strada individuata in carta per la qualità. per il resto della facciata, anche per opere di integrale restauro di prospetto, non occorre il parere (a meno che, naturalmente, non si rientri in una delle altre categorie di vincolo).

Per operare negli edifici individuati nelle tavole G1a, G1b e G1c, ai sensi dell'art. 16 comma 10, occorre chiedere preventivamente un parere alla sovrintendenza capitolina. In questi giorni di prima sperimentazione del SUET abbiamo intanto compreso che le domande alla sovrintendenza capitolina se riguardano interventi che vanno in cila - unica procedura per ora accettata dal sistema telematico - non devono più essere oggetto di una richiesta con separato deposito della documentazione alla sovrintendenza, ma è integrato nella CILA che andrete a depositare telematicamente. Se invece dovete operare in SCIA o per interventi in attività edilizia libera, ancora occorre depositare la richiesta cartacea  in piazza Lovatelli (ad oggi - aprile 2021 - esclusivamente via PEC). Nella procedura telematica, la sovrintendenza risponderà direttamente al municipio, e voi vedrete la risposta nel sito. Alcuni municipi negli ultimi tempi accoglievano le CILA anche solo con la richiesta depositata e quindi senza attendere il nulla-osta della capitolina; con la nuova procedura telematica per ora questa possibilità sembra tramontata. In ogni caso, per le opere esclusivamente interne e solo nelle "morfologie degli impianti urbani" più di recente è stata emanata una circolare che annulla l'obbligo che invece è stato in vigore per molto tempo. In tutti gli altri tessuti e per tutti gli altri tipi di vincolo è sempre obbligatorio il parere preventivo, da acquisire prima dell'inizio dei lavori. Le risultanze di questa circolare sono recepite nello schemino sopra riportato.

occorre peraltro evidenziare che la carta per la qualità non impone solo il generico passaggio preventivo per la Sovrintendenza Capitolina, ma introduce anche delle specifiche restrizioni agli interventi che possono essere eseguiti sugli immobili individuati all'interno del dispositivo. in taluni casi, le restrizioni sono molto forti, lasciando di fatto la sola operatività delle trasformazioni di base di Manutenzione Ordinaria, Straordinaria e Risanamento Conservativo. La disciplina delle singole componenti va letta incrociando le prescrizioni dell'art. 16 NTA PRG e di quelle ulteriori contenute nell'elaborato "G.2 guida alla qualità per gli interventi", il quale è espressamente prescrittivo perché citato nei commi dell'art. 16 e non è quindi "solo" un generico riferimento operativo. Mi sono preso la briga di graficizzare le prescrizioni in una scheda come appresso (presto caricherò un file più leggibile sul mio spazio web, per ora posso caricare solo l'immagine), sempre con espresso declino di responsabilità circa la veridicità del contenuto.

cliccando sull'immagine dovreste poterla vedere a risoluzione piena. Nell'immagine, per quanto attiene alle morfologie degli impianti urbani, i nomi di quelle evidenziate in grigio sono quelle dei tessuti medioevali; quelle in azzurro dei tessuti ottocenteschi; quelle in violetto dei tessuti moderni. In rosso: l'intervento non è fattibile; in giallo, fattibile con prescrizioni importanti; in verde chiaro, fattibile ma previa verifica o con condizioni generali; in verde scuro, fattibile senza prescrizioni.

Rimanendo nel tema del titolo edilizio da richiedere per i vari interventi, occorre specificare che nel PRG troverete, all'art. 24 comma 21 (parliamo quindi dell'ambito specifico della città storica), le opere di Manutenzione Ordinaria che interessano le parti comuni con rilevanza esterna (p.e. le facciate), sono soggette a DIA. Ora, va detto che la DIA non esiste più [ad oggi gennaio 2018] perché ormai superata da nuovi titoli e nuove definizioni. Dunque nel caso in cui ci si trovi ad operare con manutenzioni ordinarie (quindi per esempio rifacimento di tinteggiature con colori identici agli originali; opere di restauro conservativo localizzato, sostituzione di pavimenti di balconi, ma anche installazione di condizionatori con potenza inferiore ai 12kw, etc) in carta per la qualità che cosa bisogna fare per rispettare il PRG? nessuno di fatto finora ce lo ha mai detto: nel dubbio, io ritengo vada comunque depositata una SCIA ordinaria (come peraltro indicato nella circolare esplicativa del Dipartimento PAU prot.19137/2012 punto 3.7), essendo il titolo edilizio che tutto sommato ha raccolto l'ombra della DIA (e che a differenza della CILA è un vero "titolo edilizio" come era la DIA, mentre la CILA è una semplice comunicazione), ma potrebbe ricadere anche in una CILA in quanto questa è la procedura edilizia che assorbe, per "clausola residuale", tutto quello che non è SCIA o PdC (come stabilito dal decreto SCIA 2, allegato A). Fino ad un chiarimento specifico sul tema o fino ad un aggiornamento del PRG, purtroppo dovremo regolarci di testa nostra: nel dubbio, come dico spesso, meglio un pezzo di carta in più che uno in meno. Quanto detto, giusto per ribadire, non si applica al di fuori della città storica: dunque negli altri tessuti, in caso di immobile individuato in carta per la qualità, qualora si effettuino opere di manutenzione ordinaria (p.e. tinteggiature facciate o anche installazione di una pergotenda), occorre comunque chiedere il parere della sovrintendenza capitolina prima di effettuare i lavori, ma non occorre presentare un titolo edilizio (posto che nel caso è comunque consigliabile inviare una comunicazione facoltativa di attività edilizia libera).

Lo schema di cui sopra riguarda i tessuti della città storica, ma la carta per la qualità può interessare edifici anche appartenenti agli altri tessuti, come ad esempio quelli della città consolidata (in cui ricade la stragrande maggioranza dei quartieri realizzati tra gli anni cinquanta e novanta secondo le prescrizioni dei piani regolatori, ovvero volgarmente la periferia pianificata; quella non pianificata, cioè spontanea, generalmente appartiene ad altri tessuti). Nelle norme del PRG è presente una probabile incongruenza (una delle tante) tra città storica e città consolidata, in quanto in quest'ultima l'art. 45 comma 3 lettera a) prescrive che tutti gli edifici che si trovano in carta per la qualità e che contemporaneamente ricadono nei tessuti della città consolidata non devono essere oggetto di interventi di categoria RE2, RE3, DR, AMP, che sono le prescrizioni che, invece per la città storica, valgono solo per alcune tipologie di immobili indicati in carta per la qualità, e non tutti (per esempio, in città storica ai sensi dell'art. 16 gli immobili individuati in morfologie degli impianti urbani seguono le regole di tessuto per quanto riguarda gli interventi ammessi e, dunque, in molti casi sono consentiti interventi anche di RE2, RE3, DR, AMP, etc, lasciando così sottintendere che le morfologie degli impianti urbani rappresentano una indicazione di attenzione più blanda). Questa distinzione appare quindi una incongruenza ma ne va tenuto debito conto.

La richiesta di parere, come già descritto sullo stesso sito dell'ufficio, deve essere accompagnata da una relazione illustrativa degli interventi - da approfindire tanto più è particolare e meritevole il bene oggetto d'intervento -, un adeguato bagaglio di immagini (almeno tre o quattro, tra esterni ed interni), e, ovviamente, gli elaborati grafici, che dovranno essere gli stessi che poi si depositeranno al municipio/dipartimento per l'autorizzazione urbanistsica.

Possono esserci dei casi particolari abbastanza frequenti che è bene discutere in dettaglio.

Se si è all'interno delle mura aureliane, dove vige il vincolo paesaggistico imposto dal PTPR Lazio - vincolo gestito dalla Sovrintendenza ai beni architettonici per Roma (SBAP Roma) - e si deve operare esclusivamente all'interno in un immobile inserito nei vincoli G1a allora non serve chiedere nè il parere della capitolina, nè il parere della sovrintendenza statale: ciò, che può apparire in effetti un paradosso, è dato dal fatto che il Comune di Roma e la SBAP hanno siglato un protocollo d'intesa nel quale è sancito che le opere esclusivamente interne devono essere considerate come non rilevanti ai fini della tutela (a meno che ovviamente l'immobile non sia specificatamente vincolato).

Se invece operiamo sempre dentro le mura aureliane ma in G1b, allora stando al protocollo d'intesa sopra linkato siamo sottoposti ai pareri di entrambe le sovrintendenze, solo che quella statale non si esprimerà se le opere sono esclusivamente interne, mentre la capitolina per ogni tipo di intervento. Se invece il bene è puntualmente vincolato (è facile che in centro storico i vincoli di G1b e statali convivano) il parere va chiesto solo alla SBAP, per qualunque tipo di opera sia interna che esterna.

Sia in G1a, G1b e G1c, il parere è opportuno anche per semplici opere di manutenzione ordinaria, soprattutto in G1b e c, a meno che non siano opere esclusivamente interne in G1a.

Per edifici posti in carta per la qualità, per opere esterne sulle facciate di edifici che possono classificarsi di semplice manutenzione ordinaria (rifacimento frontalini, ripresa intonaci ammalorati anche senza modifica del colore, etc, ed ovviamente anche per opere più invasive) bisogna sempre chiedere il parere preventivo alla sovrintendenza. Questo vale anche per interventi effettuati dal singolo condòmino ma di rilevanza esterna, come per esempio sostituzione di tapparelle, persiane o infissi con altre aventi caratteristiche diverse da quelle originarie o tinteggiatura delle porzioni di facciata in corrispondenza per esempio del proprio balcone. Ovviamente ed a maggior ragione, va chiesto il parere anche per la modifica  dei vani finestra, anche se le facciate interessate sono interne e non prospicienti il suolo pubblico. L'art. 24 comma 21 delle NTA del PRG impone che per opere anche di manutenzione ordinaria su facciate di rilevanza esterna, per edifici posti in carta per la qualità o genericamente in tessuti T1, T2, T3, T10 ed altri, sono comunque soggetti a DIA (dal 2010 SCIA: ricordate che il PRG è del 2008, e secondo me ad oggi - ago 2017 - dovrebbero poter andare in CILA in quanto interventi residuali non specificatamente classificati dal decreto SCIA 2; in assenza di comunicazioni in tal senso, mi orienterei comunque su una SCIA o comunque in base a quello che ritengono corretto al municipio di appartenenza), fatto salvo comunque quanto già commentato sopra riguardo a questo aspetto.

Sono da considerarsi vincolate anche le facciate degli edifici che prospettano sui viali tutelati ed individuati nelle tavole G1a, solo che in questo caso se l'edificio in sè non ha altri vincoli, deve considerarsi sottoposta a tutela solo la facciata prospettante il viale e dunque non anche gli spazi interni nè le facciate interne. Sono comprese nella tutela in questo caso tutte le cose che sono visibili disegnando il prospetto su quella strada, quindi pure eventuali elementi non direttamente visibili come facciate arretrate dell'ultimo piano o falde del tetto orientate verso la strada. riguardo tuttavia a quanto poc'anzi detto, occorre specificare che, per prassi, l'approccio della Sovrintendenza è quello di considerare effettivamente oggetto di parere solo le opere che intervengono sugli spazi al piano terra in diretto rapporto con lo spazio esterno, dunque vetrine dei negozi, portoni di accesso ai fabbricati e, in via consequenziale, anche i mutamenti di destinazione d'uso che possono alterare il rapporto tra spazio esterno e spazi interni.

In generale sulla ammissibilità degli interventi, al di là del tipo di "vincolo" su cui si sta intervenendo, vengono ritenuti troppo invasivi, e quindi non ammessi, modifiche di prospetto o installazione di elementi di rilevanza esterna (condizionatori, fori di ventilazione, etc) effettuate sui prospetti verso il suolo pubblico o sulle facciate interne di cortili o corti anche se condominiali. Sono invece generalmente ammessi nelle chiostrine interne non classificabili come cortili negli immobili vincolati in G1a l'installazione di condizionatori o fori di ventilazione o aerazione, perché sono assimilate in un certo senso ai locali tecnici. Attenzione perché la sovrintendenza capitolina, almeno per ora, non ha recepito le semplificazioni introdotte con il DPR 31/17 (che prevede che i condizionatori possono essere installati liberamente anche in zone con vincolo paesaggistico, salvo casi particolari).

Se state intervenendo su un immobile oggetto di domanda di condono edilizio non ancora perfezionata (vi ricordo che se le domande di condono non vengono sollecitate, non vengono di fatto lavorate dall'ufficio: dunque non è affatto raro avere domande in giacenza anche da oltre trent'anni), la sovrintendenza capitolina si rifiuterà di concedervi il parere preventivo specialmente se siamo nell'ambito di tutela più specifico (G1b) e in particolare per interventi con rilevanza esterna. In tal caso la sovrintendenza vi invierà un documento che potrà essere utilizzato per il sollecito della definizione della domanda di condono.