i vincoli a Roma: vademecum per viandanti

Roma è una città complessa: lo dice la sua storia. Strato su strato, era su era, il tempo e l'uomo ci hanno consegnato un gioiello d'arte e di complessità. La burocrazia, poi, stende sul tutto un velo impietoso, stratificando vincoli e cavilli la cui complessità forse solo in parte è giustificata dalla indispensabile necessità di tutelare un patrimonio dell'umanità tanto bello quanto sensibile e delicato. In questo post vorrei cercare di trattare un tema assai complesso e insidioso: quello dei vincoli sull'attività edilizia che si possono incontrare a Roma in particolare (ma il discorso per certi versi è estendibile anche ad altre realtà).

questo post è stato quasi completamente riscritto ad aprile 2020 ed è aggiornato a tale data

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Un vincolo non necessariamente è un impedimento al poter fare un qualcosa: molto spesso è semplicemente un passaggio in più che occorre compiere per ottenere il permesso che si desidera. Più che di vincoli infatti io preferisco parlare di livelli di sorveglianza. Analizziamo le macro categorie dei vincoli che possiamo incontrare:

1. vincoli architettonici o beni culturali propriamente detti: sono i beni tutelati ai sensi della parte II del Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 42/2004) e possono essere singoli edifici, piccoli gruppi di edifici, oppure ville storiche, o anche altro. sono beni tutelati perché la loro storia, o le loro forme, o ancora i loro materiali, sono testimonianza della cultura, della storia o dell'arte del nostro paese e, quindi, occorre vigilare affinché non vengano distrutti o modificati in modo tale che non si possa più leggere in quei monumenti la preziosità che rappresentano;
2. vincoli paesaggistici e dei beni d'insieme: il suolo può essere privato, ma il paesaggio è di tutti. un bel paesaggio rende l'umanità migliore, ed è giusto evitare che venga deturpato. Questo vincolo in realtà è quello che produce più incongruenze: spesso sovrasta aree di città che tutto sembrano tranne che bei paesaggi da tutelare. sono vincoli istituiti e tutelati ai sensi della parte III del Codice dei Beni Culturali, e molto spesso riguardano vaste, anche vastissime, porzioni di territorio ma può capitare di imbattersi in vincoli paesaggistici che individuano un solo fabbricato ed il suo piccolo appezzamento di terreno circostante;
3. a corollario dei primi due punti, che sono vincoli tutelati dalla norma nazionale, possono esistere delle forme vincolistiche "minori", istituite dai singoli piani regolatori, che introducono dei livelli di sorveglianza anche per immobili non necessariamente tutelati ai sensi del Codice;
4. vincoli posti a tutela della pubblica incolumità: questo è un settore molto ampio dei vincoli e riguarda il fatto che occorre impedire fisicamente che possano essere compromesse delle risorse naturali fondamentali per la sopravvivenza umana (come le falde acquifere) o per garantire l'incolumità delle comunità (come il vincolo di inedificabilità in aree con dissesto idrogeologico o in prossimità di vulcani attivi);
5. vincoli derivanti dalla necessità di garantire un ordinato sviluppo del territorio e per garantire livelli minimi di salvaguardia igienica: sono generalmente i vincoli imposti per garantire il corretto funzionamento e sicurezza delle infrastrutture create dall'uomo: sono per esempio le fasce di rispetto per aeroporti, autostrade, ferrovie, etc, ma sono anche i vincoli per esempio alle altezze massime, alle distanze minime tra costruzioni, alle caratteristiche dimensionali che devono avere gli ambienti residenziali per garantire un soggiorno salubre.

Vi rendete conto da soli che l'argomento è vastissimo: ho quindi deciso di affrontare in questo post i soli punti 1, 2 e 3, con particolare accento per la città di Roma.

Anzitutto, quand'è che dobbiamo porci il problema di capire se il nostro immobile possa essere soggetto a qualche forma di vincolo? beh la risposta è semplice: sempre. Possiamo però fare una ricerca differenziata in base a se le opere che dobbiamo eseguire sono esclusivamente interne oppure se riguardano in qualche modo anche gli esterni.

Anzitutto, vediamo gli strumenti attraverso i quali si può analizzare la presenza di vincoli:

1. Per i vincoli del punto 1 dell'elenco sopra, attualmente l'unico strumento che ha un certo livello di affidabilità, nella città di Roma, è il portale Vincoli in Rete gestito dal Ministeri dei Beni Culturali (ne ho parlato anche qui): per esperienza personale, non è affidabile al 100% ma può dare un primo orientamento. Altre città ed altre regioni sono obiettivamente organizzate meglio (tipo la Toscana, che ha un webgis con individuazione puntuale sia dei beni di cui alla parte II, sia di quelli della parte III): a Roma, come altrove, per avere la certezza della presenza, o della non presenza, di un vincolo, occorre chiedere la relativa certificazione direttamente alla Soprintendenza;
2. per i vincoli del punto 2 dell'elenco sopra, i vincoli paesaggistici, la ricerca è relativamente più facile ma non è esente da particolari livelli di attenzione. Attualmente, si può consultare il Piano Territoriale Paesistico Regionale che è fatto molto bene ed è consultabile in modo interattivo on-line. la tavola che dovete consultare è la B. Potete anche consultare il SITAP, dal sito ufficiale del ministero dei beni culturali, valevole per gli elementi tutelati direttamente dal 42/04. Qui un mio più recente post su come indirizzarsi nella lettura di questo strumento. Tuttavia, attenzione agli sviluppi recenti.
3. Roma si è dotata degli strumenti evocati al punto 3 dell'elenco sopra: la Carta per la Qualità. Le tavole si possono scaricare a questo link ma è preferibile consultare, oggi, la Nuova Infrastruttura Cartografica. per meglio leggere questo documento fate riferimento a quest'altro mio post e, in maniera ancora più specifica, in quest'altro post. La carta per la qualità dovrebbe recepire i vincoli imposti ai sensi del Codice dunque spesso il vincolo può sovrapporsi;
4. Se il vostro immobile non è rappresentato nella carta per la qualità è possibile che sia comunque vincolato e, in tal caso come accennato sopra, dovrete andare a fare la visura diretta, che si può fare presso la sede della sovrintendenza ai beni architettonici che sta ovviamente a Roma in via di San Michele n°17 (vicino a porta portese).

Fin qui abbiamo analizzato i vincoli imposti da enti che sono al di sopra del comune, come il ministero per i beni culturali, che impone i vincoli archettonici e archeologici, o la regione, che impone quelli geologici ed infrastrutturali. Ma anche il comune impone i suoi vincoli: in questo caso parliamo più che altro di vincoli di PRG, ma sempre di vincoli si tratta. è infatti importante considerare che tutto ciò che il PRG individua come città storica (attenzione: non è affatto solo quella contenuta all'interno delle mura aureliane, anche se vi sono differenze vincolistiche sostanziali tra ciò che è all'interno e ciò che è all'esterno) è comunque soggetta a livelli di sorveglianza diversi rispetto alla città non storica.

Dunque, cerchiamo di capire cosa fare nei diversi scenari possibili:

• immobile individuato da decreto di vincolo minsteriale, ai sensi dell'art. 20 del Codice dei Beni Culturali. Se siamo in questo caso, allora indpendentemente dal tessuto di PRG in cui ci troviamo dobbiamo chiedere, per qualunque tipo di intervento - o comunque in base al tipo di vincolo che grava sull'immobile, ed anche la sola manutenzione ordinaria è sottoposta alla procedura - il nulla osta alla sovrintendenza per i beni architettonici. Chiedere il nulla osta sostanzialmente significa depositare presso la sovrintendenza: una relazione tecnica illustrativa sia dell'immobile, che descriva anche il tipo di vincolo in base al decreto che l'ha istituito (il tipo di vincolo si può vedere sempre lì in sovrintendenza, a via di san michele), e degli elaborati grafici che descrivono le opere che si vogliono realizzare. Se si tratta di interventi sugli esterni, occorrerà anche individuare in modo univoco i colori e le finiture che si intendono utilizzare per il ripristino (alla sovrintendenza utilizzano un vecchio piano per il colore che purtroppo non si trova in rete), oppure se si devono modificare gli infissi si devono rappresentare nel modo più preciso possibile, anche per esempio le dimensioni del profilo in scala adeguata (alle perse anche 1:10). Comunque vi diranno direttamente i tecnici della sovrintendenza cosa descrivere ed in che modo.
• Immobili senza vincolo puntuale ministeriale ma inseriti nella carta per la qualità. Per gli immobili individuati nella carta per la qualità ma non vincolati da decreti di vincolo ministeriale e comunque per quelli esterni alle mura aureliane occorre rivolgersi alla sovrintendenza di roma capitale. Qui possiamo avere due tipologie diverse di vincolo: un vincolo aerale, ovvero delle "morfologie degli impianti urbani" oppure vincoli puntuali per immobili "notevoli" dal punto di vista architettonico o urbano: di recente è stata emanata una circolare di armonizzazione con cui è stata esclusa la necessità di chiedere il parere per opere esclusivamente interne in morfologie degli impianti urbani. La sovrintendenza capitolina risponde entro 60 giorni, altrimenti il parere si intende automaticamente accolto. Attenzione: il fatto che la sovrintendenza vada in silenzio-assenso non sta in pratica scritto da nessuna parte, ma è implicito nella legge sul procedimento amministrativo 241/90. Il vincolo della carta per la qualità non è statale ma è, diciamo, comunale: ovvero è come se fosse una procedura interna al comune. L'unica volta in cui Roma Capitale ha stabilito ufficialmente che la sovrintendenza va in silenzio-assenso (di 50 giorni e non 60) è quando si presenta richiesta di parere preventivo per l'applicazione del Piano Casa su immobili in carta per la qualità: la delibera è la n°9/2012 dell'Assemblea Capitolina: pag. 15, secondo capoverso. Quando ci si trova all'interno della carta per la qualità, qualunque sia il tipo di vincolo, il parere della sovrintendenza è sempre necessario per qualunque opera esterna, ad eccezione di quelle di mera sostituzione di infissi con altri identici per coloritura e partizione; tutte le altre opere esterne, a cominciare da quella anche di semplice manutenzione condominiale (rifacimento frontalini, sottobalconi, sostituzione discendenti, gronde, etc), sono sempre soggette a parere preventivo.
• immobile non individuato nella carta per la qualità ma di proprietà statale o comunale con più di 70 anni di età. quando un immobile è di proprietà dello stato o di una qualunque amministrazione statale ed ha più di 70 anni di età allora deve essere necessariamente sottoposto ad una procedura di verifica dell'interesse culturale. Se tale processo non è stato avviato, o è avviato ma non si è ancora concluso, bisogna comunque chiedere il parere alla sovrintendenza statale perché il bene va considerato come se fosse vincolato con decreto puntuale (si chiama infatti di vincolo ope legis). Se il processo si è concluso con esito negativo, cioè il bene non è stato ritenuto di interesse culturale, allora decade lo stesso vincolo.
• immobile non individuato nella carta per la qualità ma inserito in un tessuto storico all'interno delle mura aureliane. se l'immobile non è nella carta per la qualità ma è dentro le mura aureliane (che coincide con il perimetro della città storica patrimonio dell'unesco e, fino a poco tempo fa coincideva anche con i confini del I municipio) allora ha delle soglie di sorveglianza differenziate in base al tipo di intervento che dobbiamo fare. In questa parte di città la sovrintendenza è ancora responsabile della tutela degli edifici (art. 24 comma 19 NTA), ma in questo caso ci si "ferma" agli esterni degli edifici. Dunque le manutenzioni straordinarie interne non sono soggette ad alcuna autorizzazione e, per espressa volontà della sovrintendenza stessa, non lo è generalmente qualunque tipo di opera interna, anche invasiva come la ristrutturazione edilizia finalizzata al frazionamento, cambio di destinazione d'uso o alla fusione delle unità immobiliari (sempre se previste dal PRG). Mentre invece gli interventi esterni, di qualunque tipo ed a qualunque tessuto appartenga l'edificio sono comunque vincolati, e pertanto occorre la procedura di cui al primo punto di questo elenco, anche se la natura del vincolo è diversa (perché in verità non si tratta di un vincolo, ma di una imposizione di PRG non molto dissimile dalla carta per la qualità, solo che gestita dalla Soprintendenza statale): difatti la differenza sostanziale è che quando si chiede il parere per opere esterne su immobili non puntualmente vincolati, il parere della sovrintendenza SSABAP deve considerarsi acquisito trascorsi 60 giorni dalla richiesta: questa, come le altre procedure descritte prima, sono dettagliate nel protocollo d'intesa tra Comune e Sovrintendenza. Per le opere di manutenzione ordinaria sugli esterni occorre comunque depositare una SCIA perché le facciate esterne in questo caso sono comunque vincolate, dopo aver acquisito il nulla osta. Per ulteriori dettagli su cosa poter fare in questo tipo di vincolo vi rimando a quest'altro mio post. è opportuno sottolineare che il vincolo del patrimonio UNESCO di Roma Capitale non è nei fatti un vero e proprio vincolo: non deriva nè da un decreto emanato ai sensi dell'art. 20 del Codice dei Beni Culturali, né è un vincolo paesaggistico, sebbene individuato così nel PTPR, perché le norme tecniche del piano medesimo lo escludono espressamente dalla tutela. l'unico vincolo quindi è quello imposto dall'art. 24 delle NTA del PRG e, dunque, non si può parlare di vero e proprio vincolo, anche se è gestito, mediante l'accordo di cui sopra, dalla SSABAP. Non si confondano mai i due livelli di tutela: eseguire opere senza nulla osta su un bene vincolato è un reato penale ed atto gravissimo (come se qualcuno imbrattasse di vernice indelebile il Colosseo); eseguire opere senza parere consultivo della SSABAP laddove richiesto è a mio parere paragonabile ad una violazione amministrativa.
• immobile non individuato nella carta per la qualità ma inserito in un tessuto storico esterno alle mura aureliane. All'esterno delle mura aureliane usciamo dalla sfera di competenza della sovrintendenza, ma abbiamo comunque il vincolo di PRG che tende a tutelare le modifiche più invasive che possano essere fatte in questi tessuti. In base all'art. 24 comma 12 NTA se dobbiamo realizzare opere di RE, DR, AMP, NE prima del deposito della pratica edilizia relativa (che in questi casi può essere una SCIA, una DIA o un PdC) occorre ottenere il parere consultivo del Co.Q.U.E.. Questo è un ufficio di cui il comune di Roma si è dotato da dopo l'entrata in vigore del PRG: attualmente è ospitato all'interno dei locali del Dipartimento PAU anche se è una struttura del tutto autonoma. Per ottenere il parere di questo ufficio è necessario depositare direttamente al protocollo la domanda compilata nell'apposito modulo. Al modulo va allegata necessariamente una relazione tecnica (redatta in carta intestata senza uno specifico modulo predisposto ed in triplice copia originale) che illustra il progetto delle opere che si intendono realizzare e gli elaborati grafici (sempre in triplice copia: è bene che siano gli stessi, o quantomeno molto simili a quelli che poi allegherete alla SCIA) sempre in triplice copia (due copie della relazione e dei grafici vi verranno restituiti assieme al parere). Se le opere sono esclusivamente interne si possono omettere le fotografie dello stato dei luoghi. Per ora non sono previsti diritti di segreteria per l'ottenimento del parere. Dunque questa procedura si può omettere per opere di manutenzione ordinaria e straordinaria. Il Co.Q.U.E. risponde entro 45 giorni oppure si va in silenzio-assenso. Generalmente rispondono in una trentina di giorni. il Comitato decade assieme alla Giunta Comunale, dunque ad ogni nuovo sindaco deve essere nominato di nuovo e, quindi, possono esserci delle parentesi temporali (talvolta anche lunghe, l'ultima è durata dal 2015 circa fino a tutto il 2017) in cui non è istituito. Il Comitato attualmente operativo (aprile 2020) ha emanato una utile guida operativa per gli interventi soggetti da leggere con grande attenzione ogni volta che si deve presentare un progetto.
• immobile individuato nella tavola G1-b della carta per la qualità e all'interno delle mura aureliane. Parliamo di immobili che il piano regolatore ha ritenuto essere rilevanti e meritevoli di tutela: in molti casi, si tratta di immobili già vincolati da decreto ministeriale (perché la carta per la qualità nasce anche con questo scopo) e quindi la prima operazione da fare qualora ci si trovi a che fare con un immobile di questo tipo è andare a verificare la presenza del vincolo puntuale. Qualora esista il vincolo puntuale, allora la domanda di nulla osta, anche per banali opere di manutenzione ordinaria, va indirizzata alla SSABAP di via di San Michele e non può essere richiesto anche quello della Capitolina in quanto così chiaramente individuato nel protocollo d'intesa del 2009, punto A (stesso link già riportato sopra); qualora invece non esista il vincolo puntuale ai sensi del Codice, allora sarà necessario chiedere il parere alla capitolina, sempre per opere anche banali ma interne (le opere esterne, ricorderete, vanno comunque autorizzate dalla SSABAP). Solo se l'immobile è individuato in carta per la qualità nelle "morfologie degli impianti urbani" e solo se all'interno sempre delle mura aureliane, in caso di opere esclusivamente interne, come già detto, non serve alcun parere di nessuna delle due sovrintendenze. Nel caso limite in cui dovrete prevedere opere sia interne che esterne in un immobile in tavola G1-b ma privo di vincolo puntuale dovrete chiedere due pareri: alla SSABAP per le opere esterne ed alla capitolina per quelle interne.
• immobile individuato all'interno di una perimetrazione di vincolo paesaggistico, anche all'esterno della città storica. in questo caso, vigono le regole dei vincoli paesaggistici, e dunque occorre seguire le relative regole: il COQUE difatti espressamente si disapplica in presenza di vincoli imposti da norme di rango superiore, e così pure la sovrintendenza capitolina in quanto si fa sempre riferimento al protocollo d'intesa di cui sopra (anche i vincoli paesaggistici sono genericamente vincoli imposti ai sensi del d.lgs. 42/04). il Comune di Roma è subdelegato per la gestione delle autorizzazioni paesaggistiche semplificate e di alcune tipologie di quelle ordinarie, e, da febbraio 2020, se ne occupa anche se in sanatoria. In caso si intervenga in città storica fuori dal patrimonio UNESCO, il COQUE, in caso di interventi che ne richiederebbero l'espressione, dovrebbe ritenersi implicitamente disapplicato, ma si verifichi caso per caso. in caso di copresenza di carta per la qualità, sempre esternamente alla zona UNESCO, generalmente sono dovute entrambe le indicazioni, sia del paesaggistico che della capitolina. L'incrocio di competenze purtroppo non è mai stato ben definito e, in caso di dubbio, conviene chiedere un parere in più anche se comporta una maggiore perdita di tempo.

Vorrei far notare una sorta di controsenso che forse si deduce già dalla lettura attenta dei precedenti punti: nelle opere di categoria RE in città storica, quando queste sono esclusivamente interne (per esempio per un frazionamento) in particolare si delineano due scenari distinti:

1. se siamo all'interno delle mura aureliane la competenza, come abbiamo visto, per la tutela è in carico alla Soprintendenza comunale. Tuttavia la stessa sovrintendenza dice che se le opere sono esclusivamente interne e ovviamente se l'edificio non è specificatamente vincolato e/o inserito all'interno della carta per la qualità allora non vi è comunque necessità del parere.
2. se siamo invece in un qualunque tessuto storico esterno alle mura aureliane (quindi qualunque municipio diverso dal primo) la competenza per la tutela spetta al Co.Q.U.E. il quale non si è dotato di uno strumento che esclude le opere esclusivamente interne dagli obblighi del parere, e quindi di fatto in caso di ristrutturazion edilizie interne agli appartamenti è necessario chiedere il parere al coque anche se nelle stesse linee guida del 2018 è ritenuto un intervento sempre privo di criticità (a parte casi davvero specifici, tipo i cambi d'uso di immobili ai piani terra).

si delinea quindi uno scenario ambiguo che secondo me è un vero e proprio controsenso: laddove si necessiterebbe maggiore attenzione agli interventi (tessuti dentro le mura aureliane) vi è la possibilità di dichiarare che le opere, nel caso in cui siano esclusivamente interne, non necessitano del parere della sovrintendenza e quindi depositare la DIA priva di alcun atto di assenso di altri enti. In altri tessuti, magari comunque notevoli dal punto di vista qualitativo ma decisamente meno pregiati (pur senza voler togliere nulla al pregio di zone come piazza bologna, prati, piazza re di roma è indubbio che il centro storico all'interno delle mura aureliane sia più bisognoso di tutela della città che ne è all'esterno) invece si è tenuti alla richiesta di parere coque che comunque - va detto - è una procedura abbastanza snella (prevede il silenzio-assenso). Occorre comunque notare che dopo il decreto sblocca-italia le opere di ristrutturazione edilizia che riguardano gli interni degli immobili sono praticamente scomparsi.