lunedì 12 luglio 2021

la regola transitoria per derogare i rapporti aeroilluminanti

Una delle novità introdotte dal decreto semplificazioni 76/2020 è quella contenuta nell'art. 10 comma 2, la quale prevede che le disposizioni del Decreto Sanità del 1975 sono da intendersi inapplicabili agli edifici costruiti prima della pubblicazione del medesimo decreto.

immagine da Pixabay

Questo post è in buona parte estratto da quest'altro, più generico e descrittivo di tutte le novità introdotte dal DL 76/2020 successivamente convertito in Legge.

il DM sanità del 5 luglio 1975 è un decreto importante, che fissa i parametri minimi che devono avere gli ambienti abitabili per garantire l'igiene e la salute di chi vive in quegli spazi. Ricordo ai lettori che le norme urbanistiche nascono principalmente allo scopo di dare una regola all'attività edilizia la quale, se lasciata libera di prosperare in modo indiscriminato, produce facilmente spazi abitabili angusti ed insalubri (al fine di massimizzare il profitto) che, nel passato non troppo lontano del nostro paese, hanno prodotto gravi emergenze sanitarie. Il Decreto Sanità del 1975 nasce con lo scopo di fornire una indicazione inderogabile circa le dimensioni degli ambienti abitabili e delle rispettive aperture finestrate, fissando sia una dimensione minima degli ambienti, sia le altezze, sia il rapporto tra dimensione dell'ambiente e dimensione delle finestre.

Il Decreto, in quanto emanazione di una norma statale, è stato considerato dalla giurisprudenza un atto avente valore di legge nazionale, non "declassabile" ad atto regolamentare e, quindi, sostanzialmente non derogabile da quelle norme, come ad esempio quella sul condono edilizio, che consente il rilascio di autorizzazioni anche in deroga ad atti regolamentari. Il tema è ampio, per ora su questa affermazione mi fermo qui.

In quanto norma primaria, è vincolante per le amministrazioni, e, quindi, eventuali regolamenti edilizi ed igienico-sanitari che sono in contrasto con i requisiti minimi di questo decreto sono da considerarsi implicitamente inefficaci.

Alcune città italiane hanno adeguato i propri regolamenti edilizi all'indomani della pubblicazione di questo decreto, allineando le proprie disposizioni con quelle intervenute: è ad esempio il caso di Roma, il cui regolamento edilizio fu modificato nel 1978 proprio per allinearsi alle disposizioni del decreto sanità.

Le disposizioni principali del Decreto Sanità di cui stiamo parlando, relativamente agli immobili ad uso residenziale, sono le seguenti:

  • altezza minima degli ambienti abitabili mt 2,70, riducibili a 2,40 solo per bagni, corridoi, ripostigli;
  • le camere da letto devono avere dimensione minima di 9mq se per una persona e di 14 mq se per due persone. la misura si intende netta calpestabile, al netto quindi delle porte e delle finestre. a mio parere, invece, rientra nel calcolo lo spazio interessato dall'imbotte della finestra, se questa è arretrata rispetto al filo interno del muro;
  • ogni alloggio deve avere un soggiorno di almeno 14mq. nel soggiorno può essere presente l'angolo cottura, eliminando così l'obbligo di avere una cucina separata. a mio parere, però, se il soggiorno contiene anche l'angolo cottura, sarebbe opportuno considerare una superficie minima superiore a 14mq, almeno sottraendovi lo spazio occupato dai mobili della cucina. tuttavia, il decreto non specifica nulla nel merito;
  • cucine, camere da letto e soggiorno devono avere una finestra apribile, avente un fattore medio di luce diurna non inferiore al 2% e, comunque, la dimensione apribile non deve essere inferiore ad 1/8 della superficie dell'ambiente servito, calcolato sempre come superficie netta calpestabile per quanto riguarda i locali, e superficie effettiva apribile dell'infisso (cioè spazio effettivo che si ha a disposizione per il passaggio dell'aria quando si aprono tutte le ante);
  • almeno un bagno di ciascun alloggio deve essere dotato di tutti i sanitari: vasca o doccia; lavabo; vaso; bidet. il bagno può anche non avere finestra, ma, nel caso, deve essere dotato di ventilazione meccanica;
  • l'alloggio monostanza (monolocale) non deve avere superficie utile calpestabile inferiore a 28 mq;
i regolamenti edilizi possono imporre delle norme più stringenti rispetto a queste qui sopra richiamate, ma non possono invece fare il contrario. Ad esempio Roma ha specificato che le cucine devono avere una cubatura non inferiore a 15mc netti, e la finestra della cucina non deve avere superficie apribile inferiore a 1,5 mq.

Tutto quanto brevemente riassunto qui sopra, come detto, vale a partire dal 1975. tuttavia, non sono stati rari i casi in cui i comuni hanno ritenuto che le norme dovessero applicarsi in senso retroattivo, perché inderogabili. In effetti, né il decreto, né la norma che lo ha generato, hanno mai fornito indicazioni chiare circa l'applicabilità del testo normativo agli edifici precedentemente realizzati e legittimi. Si sono così venute a creare delle situazioni imbarazzanti, in quanto edifici costruiti in epoche in cui nemmeno esistevano le norme igienico-sanitarie (ad esempio gli alloggi nei centri storici) non hanno alcuna possibilità di poter rispettare queste restrittive regole e, quindi, obbligare a doverle rispettare può portare a dover effettuare interventi invasivi di allargamento finestre o modifica radicale dell'impianto di immobili esistenti tali da rendere gli interventi o diseconomici, o troppo invasivi soprattutto se da effettuarsi in contesti storici.

A superare questa rigida impostazione, è venuto in aiuto l'art. 10 comma 2 del DL 76/2020, il quale ad oggi specifica che le disposizioni del DM sanità, valgono solo per gli edifici realizzati successivamente all'entrata in vigore dello stesso decreto. Dunque anche nell'ambito della ristrutturazione degli immobili antecedenti si può fare riferimento ai requisiti igienico sanitari dell'epoca di realizzazione. Sebbene questa sia una novità davvero significativa, apre purtroppo un mondo interpretativo. I requisiti igienici prima del DM sanità erano regolati o dalle istruzioni ministeriali di fine ottocento, oppure dai regolamenti edilizi e di igiene dei singoli comuni, delle cui evoluzioni si è spesso persa traccia nel tempo: solo perché a me è venuto in mente di spulciare nei vecchi archivi, so che il rapporto aeroilluminante prima di essere 1/8 a Roma era di 1/10, ma purtroppo non è facile ricostruire l'esatta disciplina locale in vigore in un determinato momento storico. Va detto però che questa disposizione è transitoria, in quanto è prevista la sua validità nelle more dell'approvazione del decreto ministeriale previsto dall'art. 20 comma 1 bis che stabilirà i criteri specifici per l'agibilità e che presumibilmente andrà a sostituire il decreto sanità del 1975. Questo decreto, previsto dal comma 1 bis dell'art. 20 del DPR 380/01 avrebbe dovuto essere pubblicato entro 90 giorni dalla sua introduzione, avvenuta nel 2016: è probabile che dopo la pubblicazione del DL semplificazioni la cosa subirà un nuovo impulso. Nel frattempo, si potrebbe valutare di interpretare la norma nel suo senso letterale e dare comunque "per buoni" i rapporti "legittimamente" preesistenti, indipendentemente dalla disciplina effettivamente in vigore all'epoca del rilascio della licenza relativa alla costruzione (ma ogni tecnico deve agire secondo coscienza). 

Nel merito della questione, sono comparse, a distanza di quasi un anno dalla modifica normativa, delle sentenze che aiutano ad inquadrare meglio la situazione: anzitutto, segnalo la sentenza TAR Piemonte - Torino n°411/2021 che, pur essendo incentrata su una questione di idoneità alloggiativa, fa riferimento alla predetta novità legislativa per dare ragione ad un cittadino che ha dichiarato idoneo all'abitazione un immobile residenziale non conforme al DM sanità del 1975 ma invece conforme alle istruzioni ministeriali del 1896, in quanto edificato in data anteriore al 1975. Nella sentenza, viene confermata la logicità del ragionamento del ricorrente il quale sosteneva la conformità igienico-sanitaria dell'immobile proprio perché edificato in epoca in cui il DM sanità non era ancora stato pubblicato. E' a mio avviso importate rimarcare che, da quel che si capisce dalla sentenza, il tecnico che fu incaricato di redigere l'idoneità alloggiativa aveva correttamente riportato sulla sua dichiarazione che l'immobile NON era conforme al DM sanità ma che lo era con riguardo alle norme igienico sanitarie precedentemente in vigore: questa correttissima posizione, è vero, ha inizialmente danneggiato il committente perché questi si è visto rigettare l'istanza di idoneità alloggiativa dal Comune, ma questi, insorto dinanzi al TAR, ha poi avuto ragione anche grazie al corretto approccio iniziale del proprio tecnico.

Per converso, il TAR Lombardia, Milano, sez. II, n°1365/2021, ispirandosi alla stessa norma, specifica che il passaggio normativo non può riferirsi a immobili che non nascevano come abitativi e che erano preesistenti al 1975: il caso di specie, infatti, tratta di un locale sottotetto abusivamente convertito all'uso abitativo ed oggetto di domanda di condono in epoca successiva al 1975, dunque non vi sarebbero, nel caso di specie, rapporti e dimensioni incidenti sui parametri igienico-sanitari "legittimamente preesistenti" a cui fare riferimento.

il paragrafo che segue è aggiunto il 28 luglio 2021 - fa riferimento ad un passaggio normativo non ancora in vigore

Il Decreto Semplificazioni 2021*, nella sua conversione in legge, aggiunge un ulteriore comma dopo il 2, all'art. 10 del DL 76/2020, introducendo una specifica disciplina per gli immobili "di interesse culturale, sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio": in questi immobili sono consentiti rapporti igienico-sanitari assai più permissivi di quelli specifici del DM sanità del 1975, in quanto gli ambienti abitabili possono avere altezza di soli 2,40 metri invece che 2,70, gli ambienti devono avere un fattore medio di luce diurna dell'1% invece che del 2% (e l'1% si raggiunge, credetemi), e le finestre possono rispettare il rapporto aeroilluminante di 1/16 invece che di 1/8. Inoltre, viene specificato che, limitatamente a questa tipologia di immobili, le trasformazioni, anche importanti ed anche ricomprendenti i mutamenti di destinazione d'uso, possono fare sempre riferimento ai rapporti legittimamente preesistenti.

Dunque sembra tutto molto pacifico: gli immobili storici che sono tutelati dal Codice dei Beni Culturali, possono beneficiare di uno specifico sistema derogatorio dei rapporti aeroilluminanti, e questo è un bene perché su questo stesso blog avevo avuto modo di scrivere che è letteralmente impossibile, in molti casi, che gli edifici siti all'interno dei centri storici possano rispettare i parametri del decreto sanità 1975, ma questa cosa, in parte, l'avevamo già superata con l'art. 10 comma 2 DL 76/2020 commentato nella prima parte di questo post.

Tuttavia, da come è scritta la norma, la specifica disciplina non sembra applicarsi limitatamente ai centri storici o agli immobili vincolati ai sensi della parte II del Codice, ma, bensì, sembra riferirsi ad ogni immobile vincolato ai sensi del Codice, il che creerebbe delle disparità in quanto esistono vaste aree del territorio italiano, edificate di recente e successivamente al 1975, su cui ricadono vincoli paesaggistici, gestiti dalle norme della parte III del Codice. Analizziamo insieme le parole usate dalla norma perché in effetti non sembra essere così, anche se la definizione è vaga: il passaggio normativo di cui si discute fa riferimento agli "immobili di interesse culturale sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio"; ebbene, l'art. 2 comma 1 del d.lgs. 42/04 indica che "il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici". Dal comma 1 sembra capirsi che i "beni culturali" sono solo quelli gestiti dalla parte II del Codice, come indica il successivo comma 2; tuttavia, anche nei beni paesaggistici, gestiti dalla parte III del Codice, vi sono "immobili ed aree [...] costituenti espressione dei valori storici, culturali, [...]", dunque si comprende abbastanza chiaramente che un "immobile di interesse culturale" può riferirsi ad un qualunque tipo di vincolo del Codice. In verità la cosa andrebbe letta, a mio modesto parere, nel seguente modo: i beni tutelati ai sensi della parte II sono praticamente sempre da ricondursi agli "immobili di interesse culturale" (come da comma 2 art. 2 d.lgs. 42/04) mentre invece non tutti i beni paesaggistici lo sarebbero: ai sensi dell'art. 136 comma 1, solo alle lettere b) e c) troviamo parole che possono riferirsi a questa categoria di beni, sebbene la parola "culturale" in effetti nell'art. 136 non appare da nessuna parte. Non si può distinguere quindi se un bene tutelato ai sensi dell'art. 136 commma 1 lett. a) sia da annoverarsi al patrimonio culturale solo perché "storico": teoricamente sì, ma il Codice non indica mai espressamente questa uguaglianza.

Forse, e dico forse, si potrebbe prendere in prestito la distinzione tra beni paesaggistici "culturali" e "propriamente paesistici" contenuta nel DPR 31/17, nella misura in cui, negli allegati A e B, detta, a volte, una disciplina più restrittiva a quegli immobili ricadenti tra quelli dell'art. 136 comma 1 lettere a), b) e c) ma limitatamente a quelli di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ovvero ricompresi nei nuclei storici (cfr DPR 31/17 allegato A punto A.2 ultimo periodo).

Insomma, avrei gradito che la norma fosse più chiara nell'individuare gli immobili di "interesse culturale" perché potrebbe avvenire che i più smaliziati ritengano che la disciplina di forte favore si possa estendere a qualunque vincolo anche di natura prettamente paesistica, il che non sembra essere l'intenzione della norma. L'intento della norma probabilmente vuole limitare l'ambito di applicazione a tutti i beni tutelati ai sensi della parte II del Codice, nonché a quelli che si trovano in vincoli paesaggistici storici o storico-testimoniali come i centri e nuclei storici.

*al momento di scrivere il presente post, il decreto 77/2021 non risulta ancora convertito in Legge, dunque i paragrafi precedenti, dall'asterisco in poi, potrebbero perdere di efficacia in caso in cui nella conversione effettiva in legge la formulazione del comma 2 bis risultasse differente. In caso, cercherò di intervenire tempestivamente aggiornando il testo. Io ho fatto riferimento a questo documento, scaricabile da questa pagina di Ediltecnico.

In sintesi, facendo riferimento al passaggio  normativo dell'art. 10 comma 2 DL 76/2020 sembra in effetti possibile presentare progetti per immobili edificati prima del decreto sanità del 1975 e che non rispettano i parametri dello stesso decreto, purché si dimostri che la conformazione dell'immobile è legittima, e che la nuova distribuzione non è in contrasto con i rapporti legittimi preesistenti (io la interpreto nel senso che le trasformazioni interne non devono peggiorare i rapporti originari). Genericamente si può fare riferimento alle istruzioni ministeriali del 1896, ma io consiglio di analizzare anche le versioni passate dei regolamenti edilizi locali, laddove disponibili.

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