sovrintendenza e silenzio-assenso

Quando si ha a che fare con un immobile sottoposto a vincolo, che sia puntuale (nel caso di singoli edifici interessati da provvedimenti di tutela diretta), o areale (nel caso dei vincoli paesaggistici, per esempio), una delle prime cose che vengono chieste a noi tecnici è se si applica il silenzio-assenso. In questo post vedremo quando si applica questa procedura e quando no.

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il presente post è stato aggiornato a fine agosto 2020

Dividiamo anzitutto i vincoli in due grandi famiglie, già accennate prima: i vincoli puntuali, che riguardano a volte singole parti di un edificio o, anche, interi edifici o interi isolati; i vincoli areali, cioè intere aree soggette a vincolo senza specificità nei singoli edifici inseriti nel tessuto tutelato.

Nel primo caso, quello dei beni vincolati puntualmente (ma, più in generale, parliamo di beni culturali così come definiti nella parte seconda del codice dei beni culturali), la procedura di autorizzazione ai lavori si espleta generalmente direttamente presso la sovrintendenza statale, cui è affidata la tutela nella quasi totalità dei casi di vincolo ministeriale: la domanda si deposita direttamente presso questi uffici e segue le indicazioni dell'art. 22 del D. Lgs. 42/2004 secondo cui il richiedente deve attendere l'esito dell'istruttoria della sovrintendenza. Nell'articolo c'è scritto che l'ufficio provvede entro 120 giorni dalla richiesta, ma il termine non prevede il silenzio-assenso, tant'è che nello stesso articolo viene richiamata la possibilità di procedere avverso il silenzio dell'amministrazione, seguendo i dettami di un articolo (art. 21 bis della L. 1034/1971) che, però, non esiste più (è stato abrogato nel 2010, ma il codice dei beni culturali non è stato aggiornato). Di fatto, dunque, la Legge impone un tempo entro cui l'amministrazione dovrebbe evadere la richiesta, ma questo non equivale al silenzio-assenso.

Nel secondo caso, quello dei vincoli areali (ma, più precisamente, parliamo di beni paesaggistici così come definiti nella parte terza del codice dei beni culturali), la procedura di autorizzazione è descritta all'art. 146 del codice dei beni culturali, fermo restando il fatto che all'art. 149 sono descritti gli interventi che è possibile fare senza autorizzazione (meglio specificati e normati poi nel DPR 31/17). Per capire invece la distinzione tra opere che possono andare in procedura semplificata, si deve fare riferimento al DPR 139/2010 (oggi abrogato dal DPR 31/17).


Mentre per i beni puntuali è sempre responsabile il ministero, e quindi c'è uniformità di modalità di autorizzazione su tutto il territorio nazionale, la parte terza del codice è demandata alle Regioni, le quali possono essersi dotate di norme specifiche per regolare la procedura autorizzativa. Il Lazio si è dotato ad esempio della legge 59/1995 (fatta quindi quando era in vigore ancora la vecchia normativa e quando ancora non c'era il DPR 139/2010, ma è valida tuttora) con la quale ha demandato ai Comuni (cioè li ha subdelegati) la competenza sulla procedura autorizzativa per alcune tipologie di interventi; più di recente, con L.R.L. 1/2020, la competenza in subdelega è stata estesa anche alle procedure di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167. Occorre specificare che non tutti i comuni del Lazio sono stati subdelegati, quindi se si opera in questa regione la prima cosa da fare è vedere se il comune che ci interessa è nell'elenco dei comuni autorizzati: se non c'è, la domanda va inviata comunque alla Regione.

Nella Regione Lazio le opere che devono essere autorizzate attraverso il comune sono quelle meno invasive che vanno, sintetizzando estremamente, dalla manutenzione ordinaria al risanamento conservativo e che sono indicate nella legge regionale sopra indicata (attenzione: questa distinzione vale appunto solo nel Lazio, anche se altre regioni potrebbero essersi dotate di procedure analoghe se non identiche) e che ricomprendono le opere che vanno in autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi del DPR 31/17; dalla ristrutturazione edilizia* in su, invece, l'autorizzazione va comunque depositata presso la Regione. In entrambi i casi, l'amministrazione invia alla sovrintendenza la documentazione solo dopo aver emesso un primo parere sulle opere progettate: dato che questa prima fase valutativa dell'amministrazione (che può avere esito negativo) può impiegare un certo tempo, non è detto che la documentazione verrà inviata alla sovrintendenza in tempi brevi, dunque sebbene è vero che la legge consente il silenzio-assenso dopo 60gg (20gg secondo il DPR 31/17) per l'intera procedura, è sempre necessario attendere la conclusione dell'iter. Generalmente, la procedura si esaurisce verosimilmente in 4-5 mesi, quantomeno a Roma (e comunque escluso il discorso del centro storico, di cui parlerò più avanti).

* alcuni interventi che definiremmo di ristrutturazione edilizia, come la modifica dei prospetti, sono ricompresi tra quelli autorizzabili in semplificata, dunque attenzione alla distinzione.

Attenzione: non sono mai valide le autorizzazioni paesaggistiche inviate direttamente alla sovrintendenza (ma leggasi dopo nel caso specifico di Roma) senza passare prima per la Regione, perché si ha violazione procedurale: queste domande non vengono neanche trattate dall'ufficio, nel senso che neanche vi risponderanno per dirvi che sono invalide.

Dunque per venire all'oggetto del post, si è visto che, di fatto, il silenzio-assenso esiste solo come procedura interna all'iter autorizzativo, ma l'atto finale dell'autorizzazione paesaggistica deve essere sempre rilasciato e non vi è al momento alcun silenzio-assenso inteso come tempo che trascorre dal momento della presentazione dell'istanza di autorizzazione paesaggistica che può far consolidare il diritto di ritenerla acquisita implicitamente. Il DPR 31/17 difatti parla di "termine perentorio" per il rilascio dell'autorizzazione ma, anche qui, senza specificare che il trascorrere di questo tempo consente di ritenere acquisita l'autorizzazione.

In linea con quanto detto, si è espressa di recente la Corte di Cassazione con sentenza sez. III n°15523 del 09 aprile 2019 nella quale, con argomentazioni copiose, conferma che il solo trascorrere del tempo non può produrre una autorizzazione paesaggistica. La sentenza riguarda un caso nella Regione Sicilia, che ha una normazione differente dalle altre regioni.

il silenzio-assenso però esiste all'interno del procedimento amministrativo, cioè ha validità tra le amministrazioni. Nei vincoli paesaggistici, difatti, l'ufficio procedente (la Regione o il Comune se nel Lazio) deve inviare alla Soprintendenza la documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione, dopo aver fatto una pre-istruttoria e quindi dopo aver già valutato la fattibilità generale dell'intervento. A questo punto, come visto, la Soprintendenza ha un certo tempo definito per rispondere, ma che succede se non lo fa e, successivamente al termine dato, si esprime negativamente? per rispondere a questa domanda possiamo far riferimento alla sentenza TAR Lazio sez. 2q n°8104/2020 (qui su Lexambiente, qui sul sito ufficiale della Giustizia Amministrativa) in cui è contenuto l'interessante principio, mutuato da precedenti sentenze, secondo cui il parere della Soprintendenza giunto oltre il termine perentorio, declassa il parere da vincolante a non vincolante, ma non lo rende nullo: ciò quindi presuppone che, nell'emettere l'atto di accoglimento o di diniego dell'autorizzazione paesaggistica, l'ente procedente deve necessariamente tenerne conto. essendo non vincolante, però, l'ente può pure decidere di andarvi in contrasto, ma deve motivare la scelta.

Quella che segue è una parte del presente post, relativo al vincolo UNESCO di Roma, che, in parte, è stata superata o comunque aggiornata dai contenuti che ho riportato in quest'altro post. Lascio comunque il testo che segue inalterato nelle sue originarie forme, anche per avere un domani gli elementi per ricostruire le vicende storiche, per chi ne avesse necessità.

A questo punto potremmo farci una domanda emblematica: il vincolo che ricade sul centro storico di Roma, i cui confini coincidono grosso modo con il tracciato delle mura Aureliane ma che è chiaramente e precisamente individuato sempre nel PTPR, è del primo o del secondo tipo? in realtà, il vincolo di centro storico di Roma, sebbene a differenza di quasi tutti gli altri centri storici italiani abbia in più l'importante riconoscimento dell'UNESCO come patrimonio dell'umanità, e sebbene ancora si sia in attesa di un regolamento di gestione diretto del vincolo, si può consideare assimilabile altri vincoli paesaggistici imposti dal PTPR, pur non essendo esattamente la stessa cosa. Data la particolarità del sito, Roma Capitale e la Sovrintendenza Statale hanno sottoscritto un apposito protocollo d'intesa che regolamenta le procedure autorizzative in questo caso specifico.

Vista da un'altra angolazione, il vincolo del centro storico UNESCO, fino all'approvazione del regolamento di gestione, di fatto non è un vero e proprio vincolo, tant'è che lo stesso PTPR, nelle norme tecniche, all'art. 43 comma 15 espressamente esclude il centro di Roma dalle tipologie di vincolo paesaggistico. Di fatto attualmente il vincolo unesco viene gestito esclusivamente attraverso il PRG, il quale ha imposto l'adozione del protocollo d'intesa sopra citato. Per questo motivo, non essendo di fatto un vero e proprio vincolo paesaggistico, non segue la norma nazionale la quale come visto NON prevede il silenzio-assenso nelle procedure di autorizzazione paesaggistica. Analogamente, non ha senso, in questa fase, applicare il DPR 31/17 al centro storico patrimonio UNESCO di Roma.

A conferma del fatto che il vincolo sul centro storico di Roma è assimilabile a quelli del tipo paesaggistico vi sono, appunto, i periodi di silenzio-assenso: nello stesso protocollo d'intesa è specificatamente indicato che la sovrintendenza, a cui solo in questo caso va inviata direttamente la domanda, ha 45 giorni di tempo per rispondere e, comunque, trascorsi 60 giorni si prescinde dal parere medesimo.

Nel protocollo d'intesa non è specificato come e se si possa procedere nel caso di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167 del codice dei beni culturali: teoricamente, essendo appunto il vincolo prettamente paesaggistico, la procedura può comunque trovare applicazione, ma sulla questione nello specifico non sembrano esserci percorsi amministrativi codificati. Si potrebbe ipotizzare che essendo una procedura appunto non specificatamente definita, potrebbe seguire la procedura generale che prevede l'invio della domanda alla Regione Lazio.

Può essere utile riepilogare qualche indicazione per operare nel centro storico di Roma, su palazzi non vincolati specificatamente:

•  il vincolo riguarda sempre tutte le porzioni esterne degli edifici, dunque non solo ovviamente le facciate ma anche i tetti, i lastrici solari, le facciate interne (cioè non su suolo pubblico) ma anche le chiostrine;
• il nulla osta della sovrintendenza va chiesto anche per opere minori, come p.e. il restauro di un cornicione, di un marcapiano, la sostituzione del pavimento di un lastrico solare, o anche semplicemente per la sostituzione di persiane o finestre (a meno che non siano di fattura, materiali, dimensioni e colori identici agli originali - anche se pure qui c'è chi ritiene che vada comunque chiesto il parere);
• generalmente non vengono autorizzate variazioni dell'aspetto esteriore, come p.e. la realizzazione di nuove forature (finestre o anche solo i fori per i condizionatori) ma se gli interventi rientrano in un complesso di opere sull'intero fabbricato per un adeguamento sia estetico che tecnologico, possono essere autorizzate modifiche;
• non è quasi mai possibile autorizzare nuove canne fumarie o, in generale, nuovi elementi impiantistici con rilevanza esterna;
• occhio comunque anche agli altri vincoli che si trovano nella capitale.

può in generale tornarvi utile questa mappa realizzata su base google maps che vi indica la perimetrazione dei rioni di Roma.