I vincoli del Codice dei Beni Culturali

in questo blog si è parlato moltissimo di vincoli del Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 22 gennaio 2004 n°42) ma in effetti mancava un post organico in cui ne descrivevo per sommi capi i dettagli e le differenze delle varie tipologie: cerco di rimediare con questo Post.

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per "vincolo", generalmente noi tecnici intendiamo quelli sovrastanti l'attività edilizia e che derivano, appunto, dalle norme statuite nel Codice dei Beni Culturali (da qui in poi nel testo, solo Codice): tuttavia, un "vincolo" all'attività edilizia si può intendere come qualunque limitazione all'attività edilizia derivante dalle norme più varie. esistono vincoli concettualmente vicini a quelli dei beni culturali, come quelli sovrastanti le aree boscate o quelli che sovrastano le zone a rischio idrogeologico, ma, sotto certi aspetti, anche un piano regolatore è di fatto uno strumento che produce dei vincoli in quanto stabilisce chi può edificare e come, ed impone anche dove non è possibile effettuare alcuna operazione edificatoria. 

Il Codice individua due grandi macro categorie di vincolo poiché riunisce in un unica norma delle regole che fino a non molto tempo fa erano distinte in dispositivi normativi del tutto separati: questi dispositivi erano la L. 1 giugno 1939 n°1089, e la coeva L. 29 giugno 1939 n°1497. La prima era la norma che disciplinava i cosiddetti "beni culturali", cioè monumenti, edifici, piazze, strade che hanno un interesse storico, architettonico, archeologico o etnoantropologico rilevante, mentre la seconda era la legge specifica dei beni paesaggistici, quali sono parchi naturali, zone di rilevante interesse paesaggistico o naturalistico. Nel corso degli anni, ad affiancare la seconda legge, la 1497, era giunta anche la Legge Galasso (L. 8 agosto 1985 n°431) che aveva istituito i cosiddetti vincoli paesaggistici ope legis, tipicamente quelli di rispetto delle coste marine, lacustri e fluviali, ma non solo.

Ebbene come accennato il Codice riunisce al suo interno tutte queste normative, producendo quindi un unico riferimento di Legge per i vincoli dei beni culturali e paesaggistici. Tuttavia, anche se riuniti al di sotto di un unica norma, gli ambiti rimangono necessariamente del tutto distinti tra loro: i beni culturali, quelli che prima erano normati dalla L. 1089, trovano la loro disciplina all'interno della parte II del Codice, mentre i beni paesaggistici (e anche i vincoli della Legge Galasso) confluiscono oggi nella parte III del Codice. Dalle precedenti norme del 1939 (che a loro volta derivano da dispositivi ancora precedenti: le prime vere disposizioni di tutela risalgono a prima dell'Unità d'Italia) quella vigente riprende non solo i caratteri principali, ma anche diversi concetti specifici, come ad esempio, per i beni culturali, il meccanismo secondo cui gli immobili di proprietà pubblica compiuto un certo numero di anni entrano automaticamente in un regime di tutela, dal quale possono uscire solamente a valle di una valutazione da parte delle Soprintendenze.

vincoli della parte II del Codice

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I vincoli della parte II sono, come detto, i beni culturali veri e propri intesi non solo come edilizia e monumenti ma anche libri, quadri, oggetti, collezioni: le disposisioni della parte II del Codice difatti sono generiche e, a ben vedere, più orientate alla tutela di oggetti che non all'edilizia.

il vincolo della parte II del Codice può avere due origini: 1. un decreto di vincolo, emanato dal Ministero (un tempo era il Ministero dell'Istruzione, perché quello dei Beni Culturali fu istituito relativamente di recente), mirato direttamente sull'immobile, su una sua porzione, su un decoro, o anche esteso ad un gruppo di edifici oppure ancora può riguardare un edificio ed il suo parco (ville storiche); 2. applicarsi in presenza di requisiti che fanno automaticamente scattare l'obbligo di legge: sono i vincolo ope legis già citati sopra, ovvero quelli che riguardano edifici di proprietà pubblica o di enti ecclesiastici o altre tipologie analoghe, e che contestualmente hanno più di settanta anni di età (prima il vincolo scattava dopo cinquanta anni).

Per approfondire il tema dei vincoli ope legis della parte II del Codice, vi rimando a quest'altro post.

Il vincolo della parte II, quando non è ope legis, è detto anche vincolo diretto, o vincolo decretato: ogni trasformazione di questi immobili, dalla più grande alla più insignificante, deve essere preventivamente autorizzata dalla Soprintendenza (emanazione operativa del Ministero dei Beni Culturali, gestite da un Soprintendente), che si esprime sulla base di un progetto di intervento presentato dall'interessato, rilasciando un nulla osta o autorizzazione. Per questo tipo di vincolo non esiste silenzio-assenso: si aspetta e basta, anche se l'amministrazione ha dei termini perentori entro i quali deve esprimersi (ma ciò non significa che il trascorrere del tempo automaticamente produce il consolidamento dell'autorizzazione).

i Decreti di vincolo non vengono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, ma vengono solo notificati ai proprietari: per conoscere quindi se un immobile è vincolato, bisogna fare apposita domanda alla Soprintendenza. alcune soprintendenze virtuose si sono dotate di degli elenchi pubblici in cui è addirittura possibile scaricare on-line il decreto di vincolo (in fondo sono atti decisamente pubblici). Le Soprintendenze possono emanare, su richiesta, delle certificazioni riguardanti la presenza del regime di tutela, ma la procedura non è unificata a livello nazionale.

Il vincolo diretto può riguardare anche immobili limitrofi anche privi di valore storico-architettonico: ciò avviene quando il bene da tutelare, generalmente un monumento, va preservato non solo nelle sue forme materiche ma anche nella sua visibilità e nel suo contesto urbano. Questi vengono detti vincoli indiretti, il cui potere è analogo a quello dei vincoli diretti.

Come accennato, non ci sono lavori "minimi" che sono sottratti dall'obbligo di autorizzazione: virtualmente ogni singola opera deve essere sottoposta alla procedura autorizzativa, fosse anche una semplice tinteggiatura di pareti: ciò appare naturale in edifici che hanno interni affrescati, ma può apparire un controsenso laddove il vincolo ricada su immobili i cui interni non hanno nessuna caratterizzazione particolare.

Attenzione al fatto che l'alterazione di un immobile vincolato in assenza della prescritta autorizzazione genera una ipotesi di reato.

vincoli della parte III del Codice

come accennato, la parte III del Codice descrive vincoli radicalmente diversi da quelli della parte II: occorre tenere a mente questa distinzione che non mi stancherò mai di sottolineare. Un vincolo paesaggistico, salvo rare eccezioni comunque esistenti, riguarda intere aree territoriali: talvolta capita che siano anche di modesto sviluppo (qualche migliaio di metri quadri), soprattutto quando riguardano ville che non sono così "importanti" da essere vincolate con un decreto di cui alla parte II del Codice, ma più tipicamente sono aree con sviluppo da modesto a immenso, e possono arrivare ad estensioni talmente importanti da svilupparsi sui territori di più regioni distinte (come ad esempio il Parco Nazionale del Gran Sasso e Monti della Laga, anche se i parchi Nazionali sono istituiti ai sensi di una norma diversa - la L. 6 dicembre 1991 n°394 - ma per il Codice sono comunque aree tutelate come vincolo paesaggistico).

La grande differenza tra vincoli della parte 2 e parte 3 è dunque la tipologia: i primi sono generalmente mirati su singoli edifici o a volte singoli dettagli di un edificio, mentre i secondi sono tipicamente di area vasta.

il vincolo paesaggistico, anche se nel nome stesso è evocato il concetto di paesaggio, che può far pensare ad aree naturali, non antropizzate, possono sovrastare anche zone urbanizzate: anzi talvolta capita che il vincolo paesaggistico è presente proprio per la non comune bellezza di un agglomerato urbano. tipico esempio di questo tipo di vincoli sono i centri o nuclei storici. Dunque i vincoli paesaggistici facilmente possono ricadere su zone edificate e, quindi, le regole si applicano a tutti gli edifici all'interno della perimetrazione di vincolo.

Immagine estratta dalle tavole prescrittive del PTPR Lazio
in particolare, è qui individuato un vincolo derivante dalla presenza di un centro storico,
con relativa fascia di rispetto.

I vincoli paesaggistici possono derivare da diverse procedure autorizzative, comunque quella che il Codice individua come quella "naturale" prevede che i vincoli siano valutati dalle commissioni provinciali le quali sottopongono le proprie valutazioni alle regioni, che sono gli enti a cui principalmente spetta la vigilanza e l'istituzione stessa dei vincoli paesaggistici. Tuttavia, esiste la possibilità, da parte della Soprintendenza, di istituire dei vincoli mediante decreto ed anzi i vincoli più vecchi, quelli istituiti prima dell'invenzione politica delle regioni, sono tutti derivati da un decreto ministeriale.

Una terza strada per imporre vincoli paesaggistici è all'interno dello strumento del Piano Paesistico, uno strumento urbanistico importantissimo che ogni regione deve produrre. All'interno dell'iter di formazione del Piano, la regione può prevedere l'istituzione di nuovi vincoli, ma deve, altresì, recepire i vincoli sempre del tipo paesistico (esclusi quindi quelli della parte II) emanati secondo altre modalità anche previgenti. Questo al fine di produrre un documento che contenga, appunto, tutte le prescrizioni paesaggistiche presenti in un dato territorio. Diversi vincoli paesaggistici possono sovrapporsi: ciò non è in conflitto con la logica; ancor di più, un vincolo paesaggistico può naturalmente convivere con un vincolo puntuale di cui alla parte II del Codice.

Purtroppo, però, la Legge non impone che il piano paesistico ricomprenda anche la ricognizione dei vincoli puntuali, dunque fatte salve alcune regioni che in modo virtuoso hanno giustamente e saggiamente unificato il tutto entro strumenti unici, in molte parti d'Italia la verifica vincolistica deve essere fatta due volte: una volta per analizzare la presenza del vincolo paesaggistico, ed un'altra per verificare quello puntuale: ciò, purtroppo, incide sui tempi, che si dilatano, e sulla certezza dell'operazione, che può vacillare.

Attenzione anche al fatto che la Legge non fornisce delle regole unificate per la redazione dei piani paesistici, se non le scarne indicazioni fondamentali della legge (come ad esempio la classificazione, fondamentale, dei vincoli contenuta nell'art. 136 comma 1): questo si è inevitabilmente tradotto nel fatto che i piani paesistici anche di regioni confinanti possono essere radicalmente diversi fra loro. Così sono ad esempio i piani della Toscana, dell'Abruzzo e della Campania: tutte regioni confinanti con il Lazio che hanno tutti piani diversi fra loro, anche se i paesaggi sono spesso, inevitabilmente, in continuità spaziale, perché per fortuna la natura ben se ne infischia dei limiti politici.

una differenza fondamentale tra i vincoli della parte II e III è la procedura di autorizzazione. come visto, i vincoli della parte II prevedono la richiesta di una autorizzazione direttamente all'organo ministeriale di vigilanza, che è la Soprintendenza territoriale, e l'iter si svolge esclusivamente all'interno di quell'ufficio. La domanda non ha silenzio-assenso, ma l'ufficio avrebbe dei termini perentori entro cui rilasciarla. tuttavia, se non lo fa nei termini, l'autorizzazione non si deve intendere comunque acquisita per silentium.

Per il vincolo paesaggistico, invece, la procedura è diversa. anzitutto, esistono degli interventi edilizi che sono espressamente sottratti alla procedura autorizzativa, e questi sono descritti e normati, oggi, dal DPR 31/17, divenuto un instant classic per aver inserito una serie cospicua di interventi ad oggi liberalizzati dalla necessità di richiedere una autorizzazione preventiva: come visto, invece, per i beni di cui alla parte II non esiste una casistica di opere escluse. Dunque nell'intervenire con opere edilizie in vincoli di cui alla parte III anzitutto possiamo valutare se siamo in zona di totale esenzione: in tal caso, possiamo direttamente procedere con le opere ovvero con il deposito dell'istanza edilizia, se l'intervento ne è soggetto.

L'autorizzazione paesaggistica è competenza delle regioni, le quali, però, devono avviare un procedimento interno in cui coinvolgono anche la Soprintendenza: l'enorme differenza, qui, è che la Soprintendenza deve rispondere alla regione entro un termine perentorio, trascorso il quale il parere endoprocedimentale si deve intendere automaticamente favorevole. laddove il parere giungesse dopo il termine perentorio (20 giorni per la semplificata, di più per l'ordinaria), viene declassato da vincolante a non vincolante, almeno stando a quanto sancito dalla sentenza TAR Lazio sez. 2q n°8104/2020: ne ho parlato in quest'altro post.

Anche qui, come per le autorizzazioni della parte II del Codice, esiste un termine perentorio per l'amministrazione per rendere il parere, ma il trascorrere del tempo non produce alcun assenso: occorre comunque attendere l'emissione dell'atto di autorizzazione.

interventi eseguiti in assenza di autorizzazione

molto più frequentemente di quanto si possa immaginare ci si può imbattere in, o si può essere proprietari di, un immobile sul quale sono stati eseguiti in passato interventi senza aver chiesto l'autorizzazione, quando prescritta. Qui le due parti del Codice individuano strade diverse.

O meglio, solo la parte III individua in modo chiaro una procedura, che è quella dell'accertamento di compatibilità paesaggistica, che prevede espressamente la possibilità di ottenere un parere ex-post, purché gli interventi non abbiano previsto incrementi volumetrici. Attenzione: in questo contesto vale qualunque incremento volumetrico, anche prodotto attraverso elementi che non sviluppano cubatura edificabile, come ad esempio i volumi tecnici. Difatti, quel che rileva secondo la norma paesaggistica, è l'impatto sul contesto, e non l'impatto sull'urbanistica.

Attenzione, relativamente all'affermazione contenuta nell'ultima frase, vi è stato più di recente un nuovo sviluppo normativo: il Consiglio di Stato, con sentenza 3352/2021 sez. VI, è intervenuta in un caso abbastanza specifico in cui un fabbricato sarebbe stato realizzato con volumetria complessiva leggermente inferiore, ma con un aumento delle superfici "accessorie": al diniego della sanatoria da parte del comune, è partito il ricorso, giunto appunto al Consiglio di Stato. Questi ha statuito che una differenza di volume (in riduzione) non implica il diniego di sanatoria di cui all'art. 167 co. 4 perché appunto questo parla solo di "aumento" di volume. introduce però una specifica riguardo alle superfici: il Comune contestava il fatto che erano state ampliate delle superfici esterni (tipo balconi o terrazze) e che queste, secondo il regolamento locale, erano da classificarsi come superfici utili. Il Consiglio invece rigetta questa tesi indicando che, secondo le definizioni uniformi ed il regolamento edilizio tipo approvati qualche tempo fa, gli spazi esterni sono considerate superfici accessorie, diverse dalle superfici utili e, quindi, si deve intendere che la norma nazionale escluda dalla sanatoria solo l'aumento delle superfici utili, ma non già di quelle accessorie. Interessante, comunque, il principio evocato secondo cui le definizioni di interventi edilizi e parametri urbanistici contenuti nel Codice dei beni Culturali debbano riferirsi a quelle contenute nel testo unico dell'edilizia, giacché il Codice non ha una propria definizione di interventi e parametri. Attenzione dunque perché il volume, genericamente definito, rimane sempre una causa ostativa dell'accertamento di compatibilità, ma, per contro, sembra non esserlo qualunque opera che prevede aumento della superficie accessoria, senza incidere quindi sul volume o sulla superficie utile.

La parte II del Codice non prevede espressamente la possibilità di ottenere una sanatoria per opere eseguite senza autorizzazione: a parte lo scarno riferimento contenuto nell'art. 37 DPR 380/01, non pare esserci possibilità ufficiale di procedere in sanatoria. tuttavia, stante la mole immensa di situazioni irregolari, molte Soprintendenze si sono dotate di procedure interne che prevedono la possibilità di rilasciare una autorizzazione postuma, ciò anche in virtù del fatto che la Legge non prevede un espresso divieto all'acquisizione in sanatoria: in tal caso, si segue il principio giurisprudenziale secondo cui un intervento edilizio è inefficace se manca l'atto autorizzativo della tutela del vincolo, ma se questo appare a posteriori, il titolo originario riacquista efficacia. Ovviamente il problema sorge nel momento in cui la Soprintendenza dovesse dare parere negativo all'accertamento postumo. Sul punto, comunque, ci sono molte versioni e molte sfaccettature della questione, che non mi sembra il caso di approfondire in questo post, che vuole essere di ampio respiro.

implicazioni dell'essere sottoposto a vincolo

se l'immobile è soggetto a vincolo di cui al Codice, come visto, occorre preventivamente acquisire una autorizzazione da parte dell'ente preposto alla tutela prima di dare corso all'intervento edilizio. Ma le differenze rispetto alle zone non vincolate non finiscono qui.

La normativa difatti contiene, talvolta, delle procedure autorizzative differenziate al solo verificarsi della cogenza del regime vincolistico: è il caso, ad esempio, delle variazioni di prospetto. in base alle nuove disposizioni e definizioni introdotte con il D.L. 16 luglio 2020 n°76, convertito con L. 11 settembre 2020 n°120, è stata introdotta una semplificazione delle trasformazioni di prospetto eseguite in zone prive di vincolo ma, parallelamente, la classificazione è rimasta invece invariata laddove si interviene in zona vincolata. Dato che la norma parla genericamente di vincolo di cui al Codice, si devono evidentemente intendere tutte e due le casistiche di vincolo in cui si può ricadere. In particolare, laddove si è in presenza di un vincolo, una variazione di prospetto è sempre ascrivibile alla ristrutturazione edilizia pesante, soggetta a permesso di costruire o SCIA alternativa, mentre invece negli altri casi si può ricadere in manutenzione straordinaria o, in via residuale ed andando per esclusione, in ristrutturazione leggera.