vincoli "automatici" dei beni culturali

Nel giugno del 1939 lo Stato Italiano si è dotato della Legge n°1089 per la tutela dei "beni culturali", ovvero edifici o complessi di particolare importanza storica o architettonica; la coeva legge n°1497/1939 invece si è occupata dell'ambito dei vincoli paesaggistici. Le disposizioni di tutela di queste due leggi sono state unificate nell'attuale Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 42/2004). In questo post vorrei tratteggiare quegli elementi, in particolare della L 1089, che hanno attraversato il tempo e sono stati ripresi nella nuova legge: i vincoli afferenti gli edifici pubblici o di proprietà di enti ed il relativo meccanismo di "vincolo automatico" o vincolo ope legis.

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Va detto come prima cosa che la 1089 non è la prima legge che si occupa della tutela dei beni culturali: già la Legge 13 luglio 1909 n°364 conteneva le disposizioni di tutela con forme non dissimili da come farà la successiva Legge 23 agosto 1939 n°1089. Quello che si dirà, quindi, per la legge del 1939 è estendibile già ai fatti avvenuti a partire dall'estate del 1909.

le norme del 1939 rimarranno in vigore per moltissimi anni, per poi essere ricondotte all'interno di un unico dispositivo di legge che sarà dapprima il d.lgs. 29 ottobre 1999 n°490 e poi il successivo e tuttora vigente "codice dei beni culturali" d.lgs. 22 gennaio 2004 n°42, da qui in poi nel testo "Codice".

è importante anzitutto focalizzare la distinzione tra le due tipologie fondamentali di vincolo che possiamo trovare nel nostro Paese, che sono diversissime tra loro e che, difatti, nelle originarie norme erano gestiti da dispositivi diversi (la 1089 e la 1497), e che sono: i vincoli monumentali, architettonici o "beni culturali" propriamente detti, gestiti inizialmente dalla L. 1089/39 ed attualmente dalla parte II del Codice, ed i vincoli paesaggistici, gestiti inizialmente dalla L. 1497/39 ed attualmente dalla parte III del Codice: i vincoli gestiti dalla vecchia L. 1089, attualmente parte II del Codice, sono quelli che tutelano un singolo fabbricato o, proprio al massimo, un piccolo gruppo di fabbricati o una villa di particolare pregio, o, ancora, dei fabbricati limitrofi a quelli oggetto di tutela la cui particolarità risiede solo nell'essere vicino ad un monumento: sono vincoli cosiddetti decretati, perché la loro presenza deriva da un decreto emesso dal Ministero (un tempo quello dell'Istruzione, oggi quello dei Beni Culturali, che opera attraverso i suoi bracci operativi, le Soprintendenze) e possono ricadere indistintamente su immobili aventi un qualunque regime di proprietà (pubblica o privata), ma vi sono delle casistiche, che sono oggetto del presente post, in cui il vincolo, o quantomeno uno specifico livello di attenione, si attiva automaticamente al solo verificarsi di una serie di condizioni. 

I vincoli paesaggistici, gestiti originariamente dalla L. 1497 ed oggi dalla Parte III del Codice, invece, sono tipicamente estesi (ma con rare eccezioni) a più gruppi di edifici o ad intere aree anche ricomprendenti luoghi di natura diversa (per esempio, urbanizzate e non urbanizzate) e di notevole vastità: in un certo senso, vi rientrano anche i Parchi Nazionali. I vincoli paesaggistici possono essere più tipicamente di tue tipi: decretati, quando derivano da un decreto di vincolo del Ministero (e possono anche essere istituiti nell'ambito stesso della procedura di formazione dei piani paesistici regionali), oppure ope legis, quando, cioè, scaturiscono automaticamente in presenza di una determinata condizione ambientale: sono tipicamente vincoli paesaggistici ope legis le fasce di rispetto di fiumi, laghi e costa marina, ma anche le aree boscate nonché i vulcani ma anche per esempio le aree di attenzione archeologica.

Quello che mi interessa approfondire in questo post è la particolare categoria di vincoli ope legis che può invece afferire ai beni culturali: questi, essendo edifici presumibilmente di particolare pregio oppure testimonianza di un periodo o di un avvenimento storico, avevano necessità, secondo il Legislatore, di un meccanismo "automatico" non tanto di tutela in sé, ma quanto piuttosto di "attenzione" da porre in determinate condizioni. 

Questo livello di attenzione il legislatore del 1939 (e del 1909) lo ha posto nel tipo di proprietà: se questa è pubblica, o di Enti istituiti, e se l'oggetto di tutela è stato creato da un autore non più vivente o abbia più di cinquanta anni di età, allora "automaticamente" diventa "attenzionato". Secondo la vecchia normativa, l'ente o amministrazione proprietaria era tenuta ad inviare al Ministero un elenco di beni che rispettassero il requisito: il Ministero (ricordiamolo, dell'Istruzione inizialmente, e dei Beni Culturali poi) avrebbe quindi valutato le caratteristiche del singolo immobile ed avrebbe quindi stabilito quali erano meritevoli effettivamente di tutela e quali invece erano "liberi" da ogni vincolo.

Probabilmente, solo per non rendere la procedura eccessivamente complessa si sono esclusi gli immobili di proprietà privata, i quali comunque potevano e possono essere oggetto di specifici decreti di vincolo ma, in questo caso, non è obbligatorio che il privato compili degli elenchi e li invii al ministero o, comunque, non vige il meccanismo della valutazione preventiva o di presunzione automatica di vincolo di cui si dirà.

Purtroppo, questi elenchi sono stati fatti in pochi virtuosi casi, e quindi ci si è fin da subito chiesti come ci si dovesse comportare con quegli immobili che rispettavano il requisito di base (avere più di cinquant'anni, essere frutto di autore non più vivente, essere di proprietà pubblica o equiparata) ma non erano stati oggetto di comunicazione al Ministero. Assistiti dalla Giurisprudenza di merito, fin da tempi non sospetti si è capito che l'esistenza del presupposto automaticamente comportava non una sorta di vincolo ma bensì un obbligo in capo al Ministero di esprimersi comunque sulla natura del bene, anche appunto in assenza dell'elenco. In sostanza, un ente o amministrazione che avesse voluto vendere l'immobile o apportarvi delle modifiche, anche in assenza dell'elenco, doveva prima contattare il Ministero affinché si esprimesse sulla qualità dell'immobile: solo ad esito negativo della verifica, il bene poteva essere venduto o trasformato senza autorizzazione ministeriale; viceversa, diventava (quasi) invendibile ed ogni trasformazione era soggetta alla preventiva acquisizione del nulla osta: diventava, in buona sostanza, oggetto di tutela.

Ecco il punto fondamentale a cui volevo arrivare: poniamo il caso (non raro) in cui non solo non era stato inviato il famoso elenco, ma l'ente o l'amministrazione proprietaria ha del tutto omesso di chiedere al Ministero il preventivo parere di valutazione sulla qualità storico-culturale, ed abbia provveduto comunque a venderlo o a modificarlo: come ci si deve porre in tale caso? La giurisprudenza è entrata nel merito con più sentenze, di cui una abbastanza recente, in cui, in estrema sintesi, si è giunti alla seguente conclusione: la verifica ministeriale può pure essere fatta a posteriori, solo che il diverso esito apre a scenari del tutto opposti: Se l'esito della verifica postuma è negativo, allora è come se non fosse successo nulla, gli atti di alienazione o le trasformazioni sono legittime; vice-versa, se la verifica postuma è positiva, questo produce la nullità sostanziale dell'alienazione e, per proiezione, anche degli atti amministrativi che hanno autorizzato le trasformazioni edilizie.

La sentenza citata è la numero 4827/2017 della sez. VI del Consiglio di Stato, nella quale emergono spunti interessanti sia per quanto già detto, cioè che una vendita di bene demaniale effettuata in assenza della preventiva valutazione della Soprintendenza può essere "sanata", e quindi resa "legittima" a posteriori, se interviene un atto che dichiara la carenza di interesse culturale nell'immobile, ma anche perché focalizza il tema di fondo, secondo cui le disposizioni della L. 1089 sono precisamente finalizzate a dare alla Soprintendenza il potere di valutare, in modo necessariamente discrezionale, la qualità storico-artistica dei beni, indipendentemente se è stato inviato l'elenco di cui all'art. 1 (ed in ciò, nella sentenza vengono citati due orientamenti giurisprudenziali, con relativi riferimenti, dei quali però viene evidenziata la non contraddittorietà su questo tema). Il tutto si traduce nel principio secondo cui finché la Soprintendenza non effettua la sua valutazione, il bene non può essere alienato o trasformato: e questo principio è stato poi riscritto in modo più compiuto nella parte II del Codice secondo cui, attualmente, un immobile il cui regime di proprietà è "speciale", l'immobile diviene automaticamente vincolato, finché non interviene l'eventuale valutazione negativa della "verifica dell'interesse culturale" (art. 12 del Codice, che ha peraltro "allungato" da cinquanta a settanta gli anni dopo i quali parte il livello di attenzione). Questo principio, oggi scritto in modo chiaro, si presume preesistesse allo stesso Codice in quanto desumibile dai principi di funzionamento della L. 1089/1939.

Altra sentenza di rilievo nel discorso che si sta sviluppando, è quella del Consiglio di Stato n°642 del 14 febbraio 2017, con la quale peraltro viene annullata una precedente sentenza TAR: in questa controversia viene annullato un rogito del 1971, a distanza quindi di quasi cinquant'anni, perché all'epoca non fu chiesta la preventiva valutazione della Soprintendenza, prodromica all'alienazione. Nel corpo della sentenza si ricostruisce bene la questione secondo cui un bene immobile di proprietà pubblica o, come nel caso di specie, di ente ecclesiastico, era da considerarsi bene tutelato anche in assenza della sua ricomprensione negli elenchi di cui all'art. 4 della Legge.

Da ciò si può dedurre una cosa non secondaria: quando si ha a che fare con immobili che hanno avuto speciali regimi di proprietà (pubblica o di Enti) o che lo hanno ancora, sarebbe opportuno effettuare una ricostruzione storica per capire se, nel passato, l'immobile è stato oggetto di alienazioni o trasformazioni durante il periodo in cui era da ritenersi soggetto a tutela o "attenzione" per la maturazione dei presupposti e se, in tal caso, si sia provveduto ad effettuare le dovute procedure autorizzative presso il Ministero, in assenza delle quali ci si potrebbe porre un problema di legittimità degli atti. Questa analisi storica fa parte delle procedure che andrebbero sempre poste in essere quando si effettua una valutazione della legittimità edilizia di un qualunque immobile.

Sempre nell'ambito dei vincoli ope legis, bisogna fare attenzione alle vie e piazze pubbliche perché anche esse, se realizzate da più di settant'anni ed essendo ovviamente beni pubblici, godono del medesimo regime vincolistico: questo concetto, già presente nella giurisprudenza, è stato chiaramente confermato dalla Cassazione penale con sentenza n°31758/2020 (a cui sono collegate le sentenze 31763/2020 e 31521/2020 - qui è dove ho trovato la notizia - qui il testo della sentenza da Lexambiente) concetto poi riconfermato da cass. pen. 3583 del 28 gennaio 2021, che ha confermato delle condanne per delle persone che avevano realizzato o modificato dei dehors a servizio di locali commerciali su suolo pubblico di un centro storico senza acquisire la preventiva autorizzazione della Soprintendenza. Questa circostanza deve far riflettere perché ad oggi (2020/2021) le vie e le piazze che hanno oltre settanta anni sono tutte quelle realizzate fino al 1950, dunque iniziano ad entrare in questa categoria molti dei quartieri urbanizzati a partire dal secondo dopoguerra. Le sentenze non entrano ancora nel merito ma sarebbe interessante esplorare il concetto delle facciate prospettanti su vie e piazze pubbliche: sebbene certamente è oggetto di tutela la superficie calpestabile ed anche eventuali arredi pubblici, la facciata dell'edificio privato che vi prospetta come deve essere considerata? il criterio alla base della tutela è il regime di proprietà, dunque l'attenzione sembra potersi concentrare solo sugli oggetti effettivamente pubblici, tendendo quindi ad escludere la facciata se di edificio privato, ma dall'altro lato cosa è una piazza se non il suo insieme di spazio pubblico e facciate di edifici che vi prospettano? sarebbe auspicabile una chiarificazione, perché la cosa, inevitabilmente, ha un suo peso. 

Nel merito della "estensibilità" del vincolo agli immobili immediatamente adiacenti e contigui a quello oggetto di tutela, segnalo la sentenza Consiglio di Stato n°427/2014, che ha confermato il concetto secondo cui se un edificio è oggetto di tutela, ed ha a sua volta un immobile addossato, le trasformazioni che sono attuate sull'immobile addossato devono considerarsi sottoposte ad autorizzazione della Soprintendenza, in quanto possono arrecare potenzialmente danno e nocumento all'oggetto della tutela. Nel caso di specie si trattava di un fabbricato oggetto di tutela perché di proprietà pubblica con oltre settanta anni di età: non proprio una piazza od una via, ma c'è il ragionevole sospetto che il concetto possa ritenersi applicabile anche a tali fattispecie. Portando dunque all'estremo questo concetto, le facciate che sono immediatamente prospicienti il suolo pubblico, laddove il suolo pubblico ha più di settanta anni di età, potrebbero ritenersi implicitamente oggetto di tutela, fino, almeno alla eventuale VIC negativa.