come leggere il PTPR Lazio

Il Piano Territoriale Paesistico Regionale è lo strumento a cui la Regione Lazio ha lavorato per molti anni, e che rappresenta la sintesi, nonché l'evoluzione, degli strumenti pianificatori precedenti (i PTP o piani territoriali paesistici, tuttora in vigore, fino all'approvazione definitiva del PTPR). Dato che la sua lettura è fondamentale per l'individuazione dei vincoli di progetto, ho ritenuto utile scrivere questo post, per accompagnare il tecnico o anche il semplice cittadino nella lettura di questo importante documento.

estratto del PTPR Lazio: individuazione di un
vincolo di tipo C, con relativa fascia di rispetto

Va anzitutto premesso che i Piani Paesaggistici sono strumenti di pianificazione urbanistica che afferiscono quei beni tutelati ai sensi della parte III del Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 42/2004), dunque non ricomprendono, ma a volte comunque rilevano a titolo informativo, i beni di cui alla parte II tra i quali si annoverano i singoli edifici oggetto di tutela o anche ville e parchi storici. Dunque stiamo parlando di un documento che non è l'unica cosa che va consultata per verificare la presenza dei vincoli: per effettuare le altre ricerche che si dovessero ritenere necessarie, potete fare riferimento a quest'altro post, mentre per una visione generale sul Codice dei Beni Culturali e la distinzione tra parte II e parte III vi rimando a quest'altro post.

Nel PTPR Lazio sono individuati due tipi di vincoli, fondamentalmente: quelli cosiddetti "decretati", cioè scaturiti da un decreto (o anche da un atto proprio della stessa Regione, che è un ente che ha facoltà di imporre vincoli paesaggistici durante la stesura dei relativi piani), e quelli "ope legis", cioè esistenti in base ad una legge che impone dei vincoli legati al sussistere di determinate condizioni. Esempio classico dei vincoli ope legis sono le fasce di rispetto di fiumi, laghi e della costa marina.

I vincoli ope legis hanno delle clausole di disinnesco, cioè non si applicano in determinati contesti: il PTPR Lazio, e non potrebbe diversamente, fa sue le deroghe del d.gs. 42/04 a sua volta mutuate dalla Legge Galasso. All'art. 9 co. 2 delle norme tecniche difatti leggiamo che i vincoli che ricadono nelle zone che, al 1985, erano A, B o zone indicate in programmi pluriennali di attuazione (con previsioni realizzate: ne ho parlato anche in quest'altro post) il vincolo non ha alcuna efficacia, anche se l'area risulta perimetrata sulle tavole B. il PTPR introduce comunque ulteriori livelli di semplificazione, nel caso in cui le aree siano individuate come "insediamenti urbani": alcuni tipi di vincolo per esempio non applicano le disposizioni più restrittive (per esempio nel divieto di intubazione dei torrenti) nel caso in cui ci si trovi in zone già urbanizzate. Ovviamente, laddove si ricada nella condizione di esclusione a prescindere (zone A o B) il vincolo non ha validità. Nel caso in cui quindi si ricada in zone urbanizzate, diverse da quelle di inapplicabilità (zone A o B), bisogna comunque chiedere l'autorizzazione paesaggistica ma alcune opere possono comunque essere autorizzate anche se vietate in via generale. I vincoli decretati invece quasi mai hanno clausole di disinnesco o comunque se le hanno, vanno cercate nello stesso decreto istitutivo. I decreti che istituiscono vincoli paesaggistici in genere si trovano pubblicati nella gazzetta ufficiale, a differenza invece dei decreti di vincolo puntuale che non sono pubblicati ma solo notificati ai diretti interessati.

Per verificare se al 1985 una zona era definita A o B bisogna andare a vedere il PRG che era in vigore in un determinato comune a quella data: attualmente molti dei PRG in vigore sono precedenti al 1985 quindi basterà leggere il documento attuale; nei comuni in cui il PRG è stato completamente riscritto successivamente a tale data, bisogna andare a ricercare il PRG che era in vigore al 1985. è per esempio il caso di Roma, in quanto il PRG vigente è adottato nel 2003 e approvato nel 2008: al 1985 era quindi ancora in vigore il precedente PRG del 1963 integrato e variato nel 1979. purtroppo è difficile trovare riferimenti al vecchio piano e il nuovo piano non ha tavole che ripercorrono la pianificazione precedente, sebbene vi sono articoli che vi rimandano e quindi sarebbe anche logico che il comune mettesse a disposizione anche il precedente piano. per Roma comunque il piano precedente è visibile presso la sede del Dipartimento PAU.

I vincoli decretati possono avere delle fasce di rispetto (i vincoli ope legis tedenzialmente no, perché sono essi stessi delle fasce di rispetto), individuate sempre sullo stesso PTPR. Se vi siete imbattuti nel vincolo del centro storico di Roma, e avete notato che, differentemente da tutti gli altri, questi non ha la fascia di rispetto, e vi siete chiesti un perché, vi invito a leggere quest'altro post.

Giova ricordare che ottenere l'autorizzazione paesaggistica, o in generale l'autorizzazione dell'ente tutore del vincolo per qualunque ordine di vincolo, è atto autonomo e presupposto (art. 146 del codice, relativo alle autorizzazioni paesaggistiche) e quindi eventuali istanze edilizie depositate in assenza di autorizzazione paesaggistica per opere per le quali era prevista, sono atti non necessariamente nulli ma comunque inefficaci o comunque le opere edilizie eventualmente realizzate sono da intendersi prive di autorizzazione o con autorizzazione non perfezionata. per tale motivo è importante saper verificare correttamente e preventivamente la presenza di vincoli per poter preventivamente procedere a richiedere la relativa autorizzazione. Nelle procedure edilizie, la presenza di un vincolo viene asseverata dal tecnico progettista.

Di recente, il DPR 31/17 è andato a chiarire le procedure di autorizzazione, stabilendo una serie (cospicua e ampia) di interventi che si devono ad oggi intendere esclusi dall'autorizzazione paesaggistica, e chiarendo meglio, abrogando le disposizioni precedenti, le procedure per l'autorizzazione semplificata. Attenzione perché il DPR 31/17 agisce solo per i beni di cui alla parte III del codice (beni paesaggistici) e non su quelli di cui alla parte II (beni culturali, tra i quali singoli edifici e ville e parchi storici). Attualmente dunque abbiamo, nel panorama normativo: opere libere dall'autorizzazione paesaggistica; opere soggette ad autorizzazione semplificata; opere soggette ad autorizzazione ordinaria. Molti dei comuni del Lazio sono subdelegati a gestire le autorizzazioni semplificate.

Altra cosa che mi sembra importante sintetizzare in questo post, anche se meriterebbe trattazioni più ampie, è il concetto di pianificazione limitativa dell'attività edificatoria. Il piano paesaggistico non è limitativo dell'attività, nel senso che non impone l'inedificabilità di terreni che invece erano magari edificabili, nè impone la non trasformabilità, ma assoggetta queste attività a delle norme specifiche (che possono essere limitative in relazione a zone limitrofe ma non vincolate) per far si che lo sviluppo urbano  venga ordinato non solo dalla pianificazione comunale (PRG o altri strumenti sovracomunali) che dà prescrizioni in senso dimensionale (altezze massime, volumi, distanze), ma anche da regole di tipo estetico, per far si che quel paesaggio di cui i terreni e gli edifici fanno parte non perda le caratteristiche per cui è stato considerato di notevole interesse. Tutto ciò differentemente quindi dai beni di cui alla parte II del codice, i quali invece impongono, laddove applicati agli immobili,  quasi sempre dei vincoli di inedificabilità implicita nonché di generale immutabilità, salvo interventi da valutare con grande attenzione.

Il PTPR si compone di delle norme tecniche di attuazione, nonché di delle tavole grafiche. Le tavole grafiche sono raggruppate in quattro tipologie, ciascuna contenente indicazioni differenti. Vi sono poi degli ulteriori documenti a corollario, di cui parlerò più brevemente perché utili solo in contesti specifici.

Nelle Norme Tecniche di Attuazione sono indicate le prescrizioni fondamentali, divise per singolo vincolo o per singola categoria di vincolo. è sempre bene leggere l'articolo delle norme tecniche relative al vincolo in cui dobbiamo intervenire.

la struttura del PTPR

Iniziamo a vedere come è strutturato il Piano.

tavole A - sono quelle di individuazione e classificazione del territorio regionale. In questa tavola NON sono individuati dei vincoli, ma è, diciamo, solo una tavola ricognitiva. Tutto il territorio regionale è zonizzato in queste tavole, anche le porzioni non soggette a vincoli: questo perché le tavole A vogliono essere anche uno strumento ricognitivo generale anche per eventuali futuri vincoli da apporsi ma non ancora imposti, esattamente così come specifica la Legge (art. 135 comma 1 d.lgs. 42/04). L'articolo 6 delle Norme Tecniche del PTPR è molto chiaro nel dire che il Piano è prescrittivo solo nelle zone vincolate: dunque i paesaggi individuati nelle tavole A hanno norme prescrittive solo laddove vi è contestualmente un vincolo paesaggistico istituito ai sensi dell'art. 134 co 1 lett a), b), c). Non avrebbe altresì avuto senso che la tavola A fosse prescrittiva per l'intero territorio regionale, altrimenti sarebbe stato come assoggettare l'intero Lazio ad un unico, enorme vincolo paesaggistico, e non è questo lo spirito della norma. Lo stesso principio, anche se non è scritto espressamente da nessuna parte, si applica anche al PTP 15/12, unico piano paesistico sopravvissuto (il PTPR ha abrogato tutti i PTP previgenti, tranne appunto il 15/12): le tavole E del PTP sono come la tavola B del PTPR, dunque le prescrizioni delle altre tavole, cioè della zonizzazione di base, si applicano solo dove effettivamente vi è un vincolo e non indistintamente in tutta l'area del Piano. Le zone di competenza territoriale del ptp 15/12 che non sono interessate da vincoli paesaggistici sono, difatti, generalmente classificate come Tl/a, ovvero zone a tutela limitata dove non vengono prescritte specifiche previsioni per le trasformazioni urbanistiche (sono zone in cui il piano rimanda alle norme urbanistiche ed al prg in vigore).

tavole B - sono le tavole più importanti, sotto certi aspetti, perché contengono l'individuazione dei vincoli prescrittivi, cioè i vincoli paesaggistici veri e propri. Come specificato all'art. 3 comma 2 delle norme tecniche del PTPR, in queste tavole sono graficizzati i beni di cui all'art. 136 comma 1 lettere a, b c e d. Se l'immobile di interesse si trova all'interno di uno dei perimetri individuati in queste tavole, ci si trova di fronte ad un ambito vincolato ed occorre quindi porsi il problema della procedura autorizzativa, fatte salve le opere che legittimamente possono essere fatte senza autorizzazione paesaggistica, ai sensi del DPR 31/17. In presenza di vincolo, diventa importante, oltre a seguire le regole generali del decreto che ha imposto il vincolo, rispettare le regole imposte dal paesaggio specifico individuato nelle tavole A.

Se fate caso alle schede di dettaglio dei vincoli (si trovano come allegati alla tavola B e se avete difficoltà a navigare i pesanti pdf, potete scaricare le tavole in formato vettoriale: all'interno del file zip troverete dei file tipo database che possono essere aperti in office o libreoffice, con l'elenco navigabile di tutti i beni leggibile come foglio di calcolo), noterete che molte perimetrazioni sono individuate come vincoli di tipo ab o cd, senza apparente distinzione specifica se si tratti di lettere a, b, c o d, con ovvio riferimento all'art. 136 comma 1. L'apparente ambiguità di questo "accorpamento" di lettere deriva dal fatto che questa classificazione fa riferimento a dei vincoli che sono stati istituiti in vigenza della precedente legge 1497/1939, la quale pure conteneva, all'articolo 1, la distinzione dei vincoli come le lettere a, b, c e d, ma i relativi decreti di vincolo istituiti nel corso dei lunghi anni fino al 1999 non hanno quasi mai dato una specifica indicazione di appartenenza ad una delle quattro tipologie, perché sostanzialmente non si riteneva utile arrivare a quel livello di dettaglio. Oggi, invece, quella distinzione è molto importante, soprattutto dal momento che il DPR 31/17 ha introdotto delle selettive semplificazioni in funzione della tipologia di vincolo. Per questi vincoli più vecchi, però, non è possibile in effetti distinguere l'effettivo riferimento ad una specifica lettera del comma 1 dell'art. 136, dunque le discipline - a mio parere - devono ritenersi accorpate e, quindi, in assenza di indicazioni specifiche, operare come se il vincolo generasse la condizione più sfavorevole. I vincoli istituiti dopo la pubblicazione del Codice dei Beni Culturali, invece, devono contenere l'indicazione specifica della lettera dell'art. 136 a cui fanno riferimento.

Le tavole e le norme sono scaricabili dal sito ufficiale della Regione Lazio. Qui potete trovare il quadro d'unione delle tavole: ovviamente il numero di tavola vale per tutte e quattro le tipologie. Nel nuovo sito della Regione non hanno riproposto il webgis precedente, ma hanno pubblicato un nuovo geoportale in cui hanno riportato anche le tavole A e B (qui il link alla tavola B sul geoportale). il precedente webgis era un po' più utilizzabile, in quanto permetteva anche di isolare singoli metadati: questo mi sembra più rigido.

tavole C - sono tavole ricognitive di alcuni specifici ambiti territoriali e non sono di massima prescrittive. Nelle tavole C sono individuati anche altri tipi di vincolo che possono prevedere comunque delle procedure di autorizzazione ma non necessariamente del tipo paesaggistico, come per esempio gli ambiti tutelati e gestiti da Roma Natura o, come detto nella parte iniziale, l'individuazione dei vincoli imposti ai sensi della parte II del codice, che non sono beni paesaggistici ma beni culturali. Nelle norme tecniche di attuazione, l'articolo 3 ben chiarisce che queste tavole hanno carattere ricognitivo ed informativo, ma non prescrittivo. Si legga di seguito per capire come fare se appaiono disegni sulla tavola C ma non sulla B.

tavole D - sono le tavole in cui vengono individuate le proposte di modifica delle perimetrazioni di vincolo inviate dai comuni alla regione durante l'iter di approvazione del piano. Molte di queste proposte sono state nel frattempo evase: si spera che nell'approvazione definitiva del PTPR verranno recepite nel disegno definitivo del Piano.

Fare la lettura del vincolo è relativamente semplice: una volta individuato sulla cartografia l'immobile di interesse, occorre fare la lettura su tutte e quattro le tavole, e vedere cosa risulta. Se l'immobile risulta soggetto a vincolo di PTPR, potremmo trovarci in una di queste casistiche:

• vincoli paesaggistici di cui all'art. 136 parte III del Codice, imposti da leggi statali (per decreto ministeriale) o comunque in base alle procedure di cui all'artt. 138 e 139, in base alle disposizioni della parte III del Codice, o anche imposti attraverso l'iter stesso di approvazione del Piano, e possono essere:

1. beni di cui alla lettera a): possono essere dei paesaggi di qualunque natura, individuati perché l'insieme di elementi naturali e antropici compone una unione particolarmente notevole e meritevole di essere mantenuta; singolarità geologiche; particolari situazioni ambientali eventualmente anche antropizzate che costituiscono insiemi di particolare bellezza;
2. beni di cui alla lettera b) sono ville, giardini e parchi non già tutelati dalla parte II del codice, dunque volgarmente potremmo dire che sono quei parchi belli ma non bellissimi;
3. beni di cui alla lettera c): complessi di cose che compongono un quadro che connota un particolare aspetto meritevole di tutela, compresi i nuclei storici, anche se questo tipo di vincolo non è esclusivamente limitato solo a questi (anzi sono spesso i vincoli più estesi e quelli in cui è più facile trovarsi quando si interviene in aree urbanizzate o in loro prossimità);
4. beni di cui alla lettera d) [come detto, rappresentati nelle tavole C ma per ora possono essere considerati non ancora prescrittivi, almeno fino all'approvazione definitiva del Piano]: sono le bellezze panoramiche ed anche i punti dai quali si possono ammirare quelle bellezze. nel PTPR dentro tali "bellezze" ci sono per esempio le infrastrutture ferroviarie ed alcune infrastrutture stradali.

I vincoli qui sopra sono quelli imposti attraverso una specifica procedura di vincolo (decreto ministeriale ad esempio) oppure imposti dal PTPR stesso (la regione ha facoltà di individuare dei beni paesaggistici nell'iter di formazione del piano stesso). Di seguito, invece, quelli imposti non da una puntuale procedura di vincolo ma individuati per espressa previsione di legge (art. 143 del codice). Senza che ve li elenco tutti, i quali sono compiutamente descritti nell'articolo citato, vi rappresento quelli in cui è più facile imbattersi:

1. fascia di 300 metri calcolata dalla battigia del mare e dei laghi;
2. fasce di rispetto dei fiumi (150 metri per lato);
3. le zone di interesse archeologico, le quali sono anche vincolo paesaggistico secondo quanto scritto in quest'altro post.

Se per qualche motivo si avesse necessità di leggere i dettagli del vincolo, in particolare se ci si trova nelle aree individuate dalle tavole D, cioè dei vincoli che sono stati interessati da proposte di modifica (vi ricordo che il piano deve ancora essere adottato), allora è giusto andare a leggere la singola scheda di vincolo: leggere questo documento non è facile, perché queste sono raggruppate in degli unici, enormi e pesantissimi pdf da sfogliare pagina per pagina: questi documenti sono scaricabili da questa pagina (fare riferimento agli allegati 3).

Come accennato sopra, il PTPR non rappresenta TUTTI i vincoli in cui ci si può imbattere, soprattutto in un contesto complesso e delicato come quello romano. nella capitale in particolare il PRG ha un secondo sistema vincolistico, che è stato nominato carta per la qualità, e può sovrapporsi ai vincoli del PTPR. Ricordo ancora che i vincoli di cui alla parte II del codice possono essere individuati o sul portale www.vincolinrete.it (che a volte tuttavia non è aggiornato o restituisce risultati non veritieri) oppure, in modo infallibile, andando a fare visura presso la Soprintendenza oppure chiedendo il certificato di vincolo (se il bene non è tutelato, vi risponderanno appunto che non risultano provvedimenti di tutela).

le linee archeologiche viola hanno la fascia di rispetto anche se non è disegnata?

Una postilla per un caso che mi è capitato di dover approfondire. l'art. 45 del PTPR Lazio delinea i caratteri dei beni puntuali e lineari di tipo archeologico, indicando che questi hanno generalmente una fascia di rispetto di 100 metri. Tuttavia, ci si può facilmente imbattere in questi beni che, rappresentati nella tavola B, in particolare all'interno dei centri urbani, hanno dei tratti privi di fascia di rispetto graficizzata, ma sono quindi composti solo dall'asse dell'elemento, senza ulteriori indicazioni grafiche. Di fatto, leggendo l'art. 45 cui questi beni fanno riferimento, si deve intendere che sia da considerarsi presente la fascia di rispetto anche se non graficizzata, in quanto non sono presenti clausole di disapplicazione, mentre se si fa una visura vincolo, gli uffici risponderanno che non vi è tutela al di là del bene in sè. Purtroppo questo è un vuoto tecnico-normativo, che probabilmente sarà risolto nell'occasione della stesura definitiva del Piano, di cui ancora si attende l'approvazione. Nel frattempo di una chiarificazione, in effetti l'indicazione è dubbia, anche se, ripeto, gli uffici, tra cui quello stesso della Regione, specificano sempre che sono vincoli privi di fascia di rispetto e che si intende prevalente l'indicazione grafica sulla tavola B piuttosto che l'indicazione sulle norme tecniche: purtroppo però non stando scritto da nessuna parte (o quantomeno io non ho trovato scritto dove possa esserci lo "svincolo"), si potrebbe ritenere prevalente anche solo l'indicazione delle norme tecniche, ciò anche leggendo il contenuto del parere prot. 693103 del 2018 della stessa Regione Lazio. Dall'altro lato, questi beni, dovendosi ricomprendere in quelli di cui all'art. 142 comma 1 lett. m) del Codice, in zone urbanizzate classificate A o B secondo gli strumenti urbanistici non produrrebbero il relativo vincolo in forza del successivo comma 2: tuttavia, nelle NTA del PTPR questa specifica non è riportata, dunque il vincolo si dovrebbe ritenere attivo, ivi comprese le fasce di rispetto, anche in zone A o B, in quanto la norma regionale può ampliare i poteri prescrittivi rispetto a quella statale.

cosa fare se un immobile è individuato in un perimetro della tavola C ma non nella tavola B?

Una situazione che crea spesso disagio ed ambiguità è quando passiamo dalla felicità di aver riscontrato che in tavola B il nostro edificio non è presente in perimetrazioni di vincolo, all'angoscia di vedere che invece si trova campito all'interno di una fascia colorata della tavola C. Vediamo come fare in questo caso.

Anzitutto, come già detto sopra, la tavola C non è prescrittiva, cioè non contiene prescrizioni dirette, non individua vincoli paesaggistici e non attiva le regole delle norme tecniche di attuazione: i vincoli paesaggistici sono individuati solo ed esclusivamente nella tavola B e solo se l'edificio è individuato in quelle perimetrazioni allora si attivano le prescrizioni delle norme tecniche, facendo diventare automaticamente prescrittiva anche la tavola A (la quale come detto, e giusto per ribadire, diventa prescrittiva solo in presenza di un vincolo paesaggistico). Dunque il discorso potrebbe finire qui ma non è così. la tavola C ha lo scopo di fornire una base di studio per eventuali future evoluzioni della pianificazione di livello comunale o anche provinciale e regionale e, per far si che la base di studio sia solida, in questa tavola sono state fatte confluire le esperienze di studi e valutazioni di diversi documenti. Soprattutto, in questa tavola sono riportati molti (non tutti) dei vincoli monumentali, cioè edifici o suoli che sono interessati da vincoli diretti ai sensi della parte II del Codice. Dunque la prima verifica da fare se in tavola C il nostro immobile appare individuato è accertarsi che non sia interessato da un vincolo diretto: nel territorio di Roma Capitale, possiamo fare richiesta di un certificato che attesti che il singolo immobile sia o meno interessato da provvedimenti di tutela: in caso positivo, l'iter di autorizzazione sarà più complesso; in caso negativo, potremo procedere senza richiedere autorizzazioni perché non ci sarebbe vigenza né di vincoli di cui alla parte II del Codice, né di vincoli di cui alla parte III.

Per far comprendere come la tavola C sia meramente ricognitiva, basta vedere quali tipi di edifici sono individuati: gli elementi del gruppo CC ad esempio, i beni puntuali dell'architettura contemporanea, racchiudono sia edifici effettivamente vincolati (il palazzo delle Poste di Piazza Bologna di Mario Ridolfi) sia alcune delle stazioni della Metro B realizzate dallo studio TRANSIT negli anni 80 (che non mi risulta siano ancora vincolate: lo saranno automaticamente al compimento dei settanta anni di età, salvo esito negativo della VIC), ma nelle tavole sono ignorati, ovvero non sono individuati come beni sensibili, altri edifici che invece hanno certamente il decreto di vincolo (il centro storico dovrebbe essere una unica enorme macchia celeste).

Dunque per riepilogare:

• i beni individuati in tavola C ma non individuati in perimetrazioni in tavola B non rappresentano automaticamente dei vincoli: l'individuazione del bene in tavola C può, però, essere uno stimolo per verificare che non siano presenti vincoli di cui alla parte II del Codice, quindi non vincoli paesaggistici ma dei beni culturali;
• se non vi sono perimetrazioni nella tavola B e le altre indagini sui vincoli hanno dimostrato l'assenza di provvedimenti di tutela, deve desumersi che l'ambito non è interessato da vincoli di cui al Codice dei Beni Culturali (ciò non significa che non possa avere altre tipologie di vincolo, tipo idrogeologico o boschivo, ovvero che non vigono comunque altre disposizioni ope legis del Codice dei Beni Culturali come ad esempio quello relativo ad edifici pubblici con più di settanta anni di età).