mercoledì 13 aprile 2016

sovrintendenza e silenzio-assenso

Quando si ha a che fare con un immobile sottoposto a vincolo, che sia puntuale (nel caso di singoli edifici interessati da provvedimenti di tutela diretta), o areale (nel caso dei vincoli paesaggistici, per esempio), una delle prime cose che vengono chieste a noi tecnici è se si applica il silenzio-assenso. In questo post vedremo quando si applica questa procedura e quando no.
Immagine da Pixabay

il presente post è stato aggiornato a fine agosto 2020

Dividiamo anzitutto i vincoli in due grandi famiglie, già accennate prima: i vincoli puntuali, che riguardano a volte singole parti di un edificio o, anche, interi edifici o interi isolati; i vincoli areali, cioè intere aree soggette a vincolo senza specificità nei singoli edifici inseriti nel tessuto tutelato.

Nel primo caso, quello dei beni vincolati puntualmente (ma, più in generale, parliamo di beni culturali così come definiti nella parte seconda del codice dei beni culturali), la procedura di autorizzazione ai lavori si espleta generalmente direttamente presso la sovrintendenza statale, cui è affidata la tutela nella quasi totalità dei casi di vincolo ministeriale: la domanda si deposita direttamente presso questi uffici e segue le indicazioni dell'art. 22 del D. Lgs. 42/2004 secondo cui il richiedente deve attendere l'esito dell'istruttoria della sovrintendenza. Nell'articolo c'è scritto che l'ufficio provvede entro 120 giorni dalla richiesta, ma il termine non prevede il silenzio-assenso, tant'è che nello stesso articolo viene richiamata la possibilità di procedere avverso il silenzio dell'amministrazione, seguendo i dettami di un articolo (art. 21 bis della L. 1034/1971) che, però, non esiste più (è stato abrogato nel 2010, ma il codice dei beni culturali non è stato aggiornato). Di fatto, dunque, la Legge impone un tempo entro cui l'amministrazione dovrebbe evadere la richiesta, ma questo non equivale al silenzio-assenso.

Nel secondo caso, quello dei vincoli areali (ma, più precisamente, parliamo di beni paesaggistici così come definiti nella parte terza del codice dei beni culturali), la procedura di autorizzazione è descritta all'art. 146 del codice dei beni culturali, fermo restando il fatto che all'art. 149 sono descritti gli interventi che è possibile fare senza autorizzazione (meglio specificati e normati poi nel DPR 31/17). Per capire invece la distinzione tra opere che possono andare in procedura semplificata, si deve fare riferimento al DPR 139/2010 (oggi abrogato dal DPR 31/17).


Mentre per i beni puntuali è sempre responsabile il ministero, e quindi c'è uniformità di modalità di autorizzazione su tutto il territorio nazionale, la parte terza del codice è demandata alle Regioni, le quali possono essersi dotate di norme specifiche per regolare la procedura autorizzativa. Il Lazio si è dotato ad esempio della legge 59/1995 (fatta quindi quando era in vigore ancora la vecchia normativa e quando ancora non c'era il DPR 139/2010, ma è valida tuttora) con la quale ha demandato ai Comuni (cioè li ha subdelegati) la competenza sulla procedura autorizzativa per alcune tipologie di interventi; più di recente, con L.R.L. 1/2020, la competenza in subdelega è stata estesa anche alle procedure di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167. Occorre specificare che non tutti i comuni del Lazio sono stati subdelegati, quindi se si opera in questa regione la prima cosa da fare è vedere se il comune che ci interessa è nell'elenco dei comuni autorizzati: se non c'è, la domanda va inviata comunque alla Regione.

Nella Regione Lazio le opere che devono essere autorizzate attraverso il comune sono quelle meno invasive che vanno, sintetizzando estremamente, dalla manutenzione ordinaria al risanamento conservativo e che sono indicate nella legge regionale sopra indicata (attenzione: questa distinzione vale appunto solo nel Lazio, anche se altre regioni potrebbero essersi dotate di procedure analoghe se non identiche) e che ricomprendono le opere che vanno in autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi del DPR 31/17; dalla ristrutturazione edilizia* in su, invece, l'autorizzazione va comunque depositata presso la Regione. In entrambi i casi, l'amministrazione invia alla sovrintendenza la documentazione solo dopo aver emesso un primo parere sulle opere progettate: dato che questa prima fase valutativa dell'amministrazione (che può avere esito negativo) può impiegare un certo tempo, non è detto che la documentazione verrà inviata alla sovrintendenza in tempi brevi, dunque sebbene è vero che la legge consente il silenzio-assenso dopo 60gg (20gg secondo il DPR 31/17) per l'intera procedura, è sempre necessario attendere la conclusione dell'iter. Generalmente, la procedura si esaurisce verosimilmente in 4-5 mesi, quantomeno a Roma (e comunque escluso il discorso del centro storico, di cui parlerò più avanti).

* alcuni interventi che definiremmo di ristrutturazione edilizia, come la modifica dei prospetti, sono ricompresi tra quelli autorizzabili in semplificata, dunque attenzione alla distinzione.

Attenzione: non sono mai valide le autorizzazioni paesaggistiche inviate direttamente alla sovrintendenza (ma leggasi dopo nel caso specifico di Roma) senza passare prima per la Regione, perché si ha violazione procedurale: queste domande non vengono neanche trattate dall'ufficio, nel senso che neanche vi risponderanno per dirvi che sono invalide.

Dunque per venire all'oggetto del post, si è visto che, di fatto, il silenzio-assenso esiste solo come procedura interna all'iter autorizzativo, ma l'atto finale dell'autorizzazione paesaggistica deve essere sempre rilasciato e non vi è al momento alcun silenzio-assenso inteso come tempo che trascorre dal momento della presentazione dell'istanza di autorizzazione paesaggistica che può far consolidare il diritto di ritenerla acquisita implicitamente. Il DPR 31/17 difatti parla di "termine perentorio" per il rilascio dell'autorizzazione ma, anche qui, senza specificare che il trascorrere di questo tempo consente di ritenere acquisita l'autorizzazione.

In linea con quanto detto, si è espressa di recente la Corte di Cassazione con sentenza sez. III n°15523 del 09 aprile 2019 nella quale, con argomentazioni copiose, conferma che il solo trascorrere del tempo non può produrre una autorizzazione paesaggistica. La sentenza riguarda un caso nella Regione Sicilia, che ha una normazione differente dalle altre regioni.

il silenzio-assenso però esiste all'interno del procedimento amministrativo, cioè ha validità tra le amministrazioni. Nei vincoli paesaggistici, difatti, l'ufficio procedente (la Regione o il Comune se nel Lazio) deve inviare alla Soprintendenza la documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione, dopo aver fatto una pre-istruttoria e quindi dopo aver già valutato la fattibilità generale dell'intervento. A questo punto, come visto, la Soprintendenza ha un certo tempo definito per rispondere, ma che succede se non lo fa e, successivamente al termine dato, si esprime negativamente? per rispondere a questa domanda possiamo far riferimento alla sentenza TAR Lazio sez. 2q n°8104/2020 (qui su Lexambiente, qui sul sito ufficiale della Giustizia Amministrativa) in cui è contenuto l'interessante principio, mutuato da precedenti sentenze, secondo cui il parere della Soprintendenza giunto oltre il termine perentorio, declassa il parere da vincolante a non vincolante, ma non lo rende nullo: ciò quindi presuppone che, nell'emettere l'atto di accoglimento o di diniego dell'autorizzazione paesaggistica, l'ente procedente deve necessariamente tenerne conto. essendo non vincolante, però, l'ente può pure decidere di andarvi in contrasto, ma deve motivare la scelta.

Quella che segue è una parte del presente post, relativo al vincolo UNESCO di Roma, che, in parte, è stata superata o comunque aggiornata dai contenuti che ho riportato in quest'altro post. Lascio comunque il testo che segue inalterato nelle sue originarie forme, anche per avere un domani gli elementi per ricostruire le vicende storiche, per chi ne avesse necessità.

A questo punto potremmo farci una domanda emblematica: il vincolo che ricade sul centro storico di Roma, i cui confini coincidono grosso modo con il tracciato delle mura Aureliane ma che è chiaramente e precisamente individuato sempre nel PTPR, è del primo o del secondo tipo? in realtà, il vincolo di centro storico di Roma, sebbene a differenza di quasi tutti gli altri centri storici italiani abbia in più l'importante riconoscimento dell'UNESCO come patrimonio dell'umanità, e sebbene ancora si sia in attesa di un regolamento di gestione diretto del vincolo, si può consideare assimilabile altri vincoli paesaggistici imposti dal PTPR, pur non essendo esattamente la stessa cosa. Data la particolarità del sito, Roma Capitale e la Sovrintendenza Statale hanno sottoscritto un apposito protocollo d'intesa che regolamenta le procedure autorizzative in questo caso specifico.

Vista da un'altra angolazione, il vincolo del centro storico UNESCO, fino all'approvazione del regolamento di gestione, di fatto non è un vero e proprio vincolo, tant'è che lo stesso PTPR, nelle norme tecniche, all'art. 43 comma 15 espressamente esclude il centro di Roma dalle tipologie di vincolo paesaggistico. Di fatto attualmente il vincolo unesco viene gestito esclusivamente attraverso il PRG, il quale ha imposto l'adozione del protocollo d'intesa sopra citato. Per questo motivo, non essendo di fatto un vero e proprio vincolo paesaggistico, non segue la norma nazionale la quale come visto NON prevede il silenzio-assenso nelle procedure di autorizzazione paesaggistica. Analogamente, non ha senso, in questa fase, applicare il DPR 31/17 al centro storico patrimonio UNESCO di Roma.

A conferma del fatto che il vincolo sul centro storico di Roma è assimilabile a quelli del tipo paesaggistico vi sono, appunto, i periodi di silenzio-assenso: nello stesso protocollo d'intesa è specificatamente indicato che la sovrintendenza, a cui solo in questo caso va inviata direttamente la domanda, ha 45 giorni di tempo per rispondere e, comunque, trascorsi 60 giorni si prescinde dal parere medesimo.

Nel protocollo d'intesa non è specificato come e se si possa procedere nel caso di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167 del codice dei beni culturali: teoricamente, essendo appunto il vincolo prettamente paesaggistico, la procedura può comunque trovare applicazione, ma sulla questione nello specifico non sembrano esserci percorsi amministrativi codificati. Si potrebbe ipotizzare che essendo una procedura appunto non specificatamente definita, potrebbe seguire la procedura generale che prevede l'invio della domanda alla Regione Lazio.

Può essere utile riepilogare qualche indicazione per operare nel centro storico di Roma, su palazzi non vincolati specificatamente:
  •  il vincolo riguarda sempre tutte le porzioni esterne degli edifici, dunque non solo ovviamente le facciate ma anche i tetti, i lastrici solari, le facciate interne (cioè non su suolo pubblico) ma anche le chiostrine;
  • il nulla osta della sovrintendenza va chiesto anche per opere minori, come p.e. il restauro di un cornicione, di un marcapiano, la sostituzione del pavimento di un lastrico solare, o anche semplicemente per la sostituzione di persiane o finestre (a meno che non siano di fattura, materiali, dimensioni e colori identici agli originali - anche se pure qui c'è chi ritiene che vada comunque chiesto il parere);
  • generalmente non vengono autorizzate variazioni dell'aspetto esteriore, come p.e. la realizzazione di nuove forature (finestre o anche solo i fori per i condizionatori) ma se gli interventi rientrano in un complesso di opere sull'intero fabbricato per un adeguamento sia estetico che tecnologico, possono essere autorizzate modifiche;
  • non è quasi mai possibile autorizzare nuove canne fumarie o, in generale, nuovi elementi impiantistici con rilevanza esterna;
  • occhio comunque anche agli altri vincoli che si trovano nella capitale.
può in generale tornarvi utile questa mappa realizzata su base google maps che vi indica la perimetrazione dei rioni di Roma.


24 commenti:

  1. buona sera Marco,
    ho il seguente quesito, a proposito (forse) di silenzio-assenso in sede al metodo di lavoro della SBAP per Roma.
    volendo muovermi in via ufficiale documenti alla mano nei confronti della committenza interessata, in Marzo ho deciso di inviare richiesta di "rilascio di certificazione di esistenza di provvedimento di tutela ai sensi del Dlgs. 42/2004 e smi" per un immobile. online c'è esplicitamente scritto che tale richiesta si deve inviare per posta all'indirizzo della SBAP per Roma. ho inviato la raccomandata in data 26 Marzo, risulta ricevuta in data 30 Marzo. ad oggi, a distanza di 22 giorni dalla ricezione (festivi compresi), non ho ricevuto comunicazioni di alcun tipo. secondo la tua esperienza come devo interpretare tale silenzio...devo aspettare i 30 gg. lavorativi? e qualora passino in silenzio anche i 30 gg. lavorativi...si deve dedurre che non ci sono vincoli da certificare (come personalmente ritengo probabile)?...oppure per avere un minimo di certezze sarò costretto a recarmi di persona presso la SBAP (cosa che avrei voluto evitare)? grazie;)

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    1. La certificazione di vincolo presuppone una risposta da parte dell'ufficio: devi aspettare purtroppo. l'ultima che ho fatto è arrivata dopo una quarantina di giorni.

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    2. arrivata oggi 2 maggio via posta ordinaria portalettere delle PT...sulla busta c'è il timbro del CMP di Fiumicino del 22 Aprile...la SBAP aveva risposto anche prima dei 30 giorni, però poi purtroppo è capitato il super ponte...:)

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  2. Buongiorno,
    sono lo stesso che ier le ha posto il quesito sui soppalchi; a proposito dell'asssurdità del parere preventivo prescrittivo anche per CILA riguardanti interventi esclusivamente interni alle unità immobiliari ricadenti all'interno di edifici non sottoposte a vincolo diretto, rientranti però in uno dei tematismi della carta della qualità, ho letto qui e in giro,nonchè parlato con dei colleghi riguardo alla prassi consolidata in alcuni municipi circa l'accettazione della CILA quando è accompagnata almeno dalla richiesta di parere protocollata; tralasciando i rischi paventati dai tecnici dei vari municipi capitolini riguardo alle conseguenze di un inizio lavori senza che sia nel frattempo sopraggiunto l'esito della richiesta (mi viene da pensare che siano minimi dal momento in cui viene suggerita questa prassi), mi chiedevo se si potesse ancora utilizzare questo stratagemma con la nuova modalità di presentazione telematica al SUET delle CILA e se sì, in che modo.
    Grazie!

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    1. non ho ancora sperimentato ma immagino di no. tuttavia sembra prossima l'approvazione di una circolare - o deliberazione, non si è capito - che liberalizzerà la questione.

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    2. le ho posto un quesito collegato a questo nel post "carta per la qualità: istruzioni per l'uso"
      Grazie!

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  3. Buonasera, per il sopralluogo preliminare per installazione di una velux serve il parere di un ingegnere o va bene anche un geometra?

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  4. Buonasera Marco,
    volevo chiederti un/a consiglio/consulenza: qualora un'attività commerciale volesse cambiare le specchiature delle vetrine del locale (spostare porta di ingresso ecc...sempre ovviamente all'interno dell'imbotto esistente), che affaccia su una piazza che nella tavola "G1a - carta della qualità" viene identificata con un quadrato nero e la dicitura "piazze e larghi con alto grado di identità", necessita di richiedere autorizzazione preventiva alla sovrintendeza capitolina? o basterà presentare una SCIA al municipio di competenza?
    Grazie,
    un saluto,
    Giona

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    1. temo che valga comunque come un vincolo rilevante per gli esterni, ma sinceramente non so dirti perché il caso non mi è mai capitato. senti i tecnici della capitolina e poi se vuoi condividi qui quello che ti dicono.

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  5. In effetti è un caso particolare...
    Va bene, provo a sentire i tecnici e vi riferisco! Con "tecnici della capitolina" non intendi quelli del municipio di competenza? Ma quelli della sovrintendenza direttamente?

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  6. Buonasera Marco,
    devo presentare una richiesta per parere consultivo art.24 NTA per l'apertura di una finestra (opere realizzata) in un ex locale lavatoio condonato ad uso residenziale. Immobile sito internamente alle mura aureliane. Poichè la concessione in sanatoria è ina fase di rilascio, la pratica (Accertamente di conformità) va presentata al Dip.Pau anzichè al Municipio. Recatami al Dip. Pau, mi richiedono di procedere autonomamente alla richiesta del parere e non trasmetterla d'ufficio loro. Ciò premesso... si può presentare la richiesta alla SBAP via PEC completa di allegati firmati/firmati digitalmente o bisogna inviare a Via di San Michele 17 una raccomandata con ricevuta di ritorno? Grazie della cortese risposta.
    Buon lavoro,
    Valentina

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    1. nel protocollo d'intesa non sono espressamente previste modalità telematiche: mi atterrei alle modalità consuete fino ad espressa loro indicazione.

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    2. Grazie molte del consiglio. Seguirò senza dubbio le tue indicazioni

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  7. la sovrintendenza capitolina va interpellata praticamente per qualunque intervento, anche la semplice manutenzione ordinaria, se di rilevanza esterna (perché da nessuna parte è indicato che tale opera non è soggetta a titolo)

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  8. Buongiorno Marco,
    vorrei sapere il tuo parere su una evidente illogicità: se la Soprintendenza non da il parere consultivo entro 45 giorni ma io ne devo attendere 60 per avviare la pratica cosa succede se il parere (negativo, nel caso) viene rilasciato tra i 45 ed i 60 giorni? (art. 24 NTA del PRG, edificio all'interno dell'area UNESCO)
    grazie

    Andrea

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  9. Buongiorno Arch. Campagna e auguri di buon anno. Il 27 ottobre , più di due mesi fa, ho fatto richiesta di parere di competenza alla Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti
    e Paesaggio di Roma (CILA, M.S.per un negozio) in un immobile che è stato dichiarato di interesse archeologico particolarmente importante ai sensi della Legge 1 giugno 1939 n. 1089, ora Decreto Legislativo 22.01.2004 n. 42, con D.M. del 16.04.1987(Municipio V, Mausoleo di S. Elena). Ci sono i presupposti per il silenzio assenso? Eventualmente come comunicarlo in suet dato è stata inoltrata tramite pec e non suet? grazie

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    1. in caso di beni tutelati non opera alcun silenzio-assenso. anzi la legge parla di 120 giorni come tempo di evasione pratiche ma non rappresentano un silenzio-assenso per il cittadino.

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    2. e se passano i 120 gg senza avere risposta che si fa?

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    3. puoi lamentarti presso gli uffici appositi e sollecitare.

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  10. Buonasera Marco. Ho presentato una scia in sanatoria per alcune difformità interne + opere di RC da farsi per la rimozione di un abuso (veranda ) in un appartamento su edificio non tutelato ma in zona Unesco. Ora, trascorsi 80 giorni dal caricamento sul SUET completo di fascicolo per la SVR non ho riscontro e la pratica risulta ancora "Efficace in verifica". La circolare MIBACT del 2009 in calce parla di 60 giorni per il silenzio-assenso. Posso farlo valere chiudendo ugualmente il titolo con collaudo e accatastamento consentendo al cliente di rogitare senza problemi di sorta? Grazie infinite.

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    1. in linea di principio sarebbe da rispondere di sì, dato che in effetti il protocollo d'intesa prevede espressamente il silenzio-assenso. tuttavia, dato che in questo paese si scoprono sempre nuovi anfratti della normativa, e dato che la L. 241/90 in via generale dice che il silenzio-assenso non è comunque operante in caso di procedure in ambiti sensibili come quello dei beni culturali, suggerisco di provare a sollecitare l'espressione del parere.

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  11. Marco buongiorno, una domanda se a te o altri colleghi è mai capitato
    Per un rifacimento di una facciata (zona Casal De Pazzi_Via Zanardini) mi ritrovo questo vincolo areale sulla Tavola C, per la precisione da legenda in ‘Schema del Piano Regionale dei Parchi Areali’ sp_042, non ci troviamo all’interno del parco dell’Aniene ma c’è questa area di supp=89,375 campita da linee blu orizzontali che individuano l’area di parco areale.
    Premesso che non sono riuscita a capire di che si tratta nello specifico, In questo caso va sempre chiesta autorizzazione paesistica?

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    1. la tavola C non è prescrittiva, in quanto contiene anche delle idee per futuri eventuali sviluppi dei vincoli, ma senza che gli stessi debbano considerarsi già operativi. nel tuo caso sembra che sia proprio una fattispecie di questo tipo: probabilmente è un'area che la Regione ritiene meritevole di futura tutela, pur non avendola applicata al momento dell'approvazione del ptpr. naturalmente devi verificare che non ci sia vincolo nelle tavole B, e ti consiglio di utilizzare le tavole di aggiornamento del 2022. inoltre, tanto per scrupolo, controlla che non sia già partita la procedura per l'estensione del vincolo perché in caso sarebbero già operative le norme di salvaguardia.

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Grazie per il commento. verifica di essere "nell'argomento" giusto: ho scritto diversi post su vari argomenti, prima di commentare controlla che il quesito non sia più idoneo ad altri post; puoi verificare i miei post cliccando in alto nel link "indice dei post". I commenti inseriti nella pagina "chi sono - contatti" non riesco più a leggerli, quindi dovrete scrivere altrove: cercate il post con l'argomento più simile. In genere cerco di rispondere a tutti nel modo più esaustivo possibile, tuttavia potrei non rispondere, o farlo sbrigativamente, se l'argomento è stato già trattato in altri commenti o nel post stesso. Sono gradite critiche e più di ogni altro i confronti e le correzioni di eventuali errori a concetti o procedure indicate nel post. Se hai un quesito delicato o se non riesci a pubblicare, puoi scrivermi in privato agli indirizzi che trovi nella pagina "chi sono - contatti". Sul blog non posso (e non mi sembra giusto) pubblicare le mie tariffe professionali: scrivimi un email per un preventivo senza impegno. Grazie.