vincoli delle aree boscate

In questo blog ho spesso parlato di vincoli paesaggistici, puntuali, edilizi, igienico-sanitari: oggi parliamo di vincoli di aree boscate: una tipologia di vincolo che può risultare particolarmente insidiosa perché la disciplina di tutela deriva da una norma nazionale che agisce ex sé, senza necessario recepimento del vincolo nei piani paesistici regionali, e quindi apparentemente non espressamente individuato.

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il d.lgs. 3 aprile 2018 n°34 ha sostituito le precedenti disposizioni (in particolare, il d. lgs. 18 maggio 2001 n°227, espressamente abrogato) riguardo alle aree boscate e relativo sistema vincolistico: pur demandando alle regioni l'eventuale gestione di un sistema vincolistico più di dettaglio, la norma nazionale stabilisce un vincolo ope legis (un po' come funziona con i vincoli dell'art. 142 del codice dei beni culturali, ex legge Galasso, con cui comunque questo decreto pare essere strettamente legato, essendo citato nelle premesse e in diverse parti del testo e, soprattutto, venendo implicitamente richiamato dalla lettera g) del medesimo articolo 142) che agisce su tutte le zone che rispettano i caratteri definiti dall'art. 3 comma 3, indipendentemente dalla loro effettiva individuazione sui piani paesistici regionali.

la definizione del comma 3 così riporta:

3. Per le materie di competenza esclusiva dello Stato, sono definite bosco le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e con copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento.

dunque qualunque area che ricade in queste caratteristiche è da considerarsi vincolata, anche laddove gli strumenti urbanistici comunali o regionali dispongono diversamente. Le trasformazioni ammissibili sui boschi sono estremamente limitate e comunque soggette ad una autorizzazione (art. 8) e non consentono radicali modifiche se non per preminenti interessi pubblici.

Attenzione anche alla definizione del successivo articolo 4, che individua le "aree assimilate a bosco": in questo articolo sono descritte delle ulteriori zone che, anche se non propriamente coperte da boschi, possono comunque rientrare nella definizione (e dunque, nella tutela). In molti casi si tratta di elementi che devono comunque essere individuati dalla normativa regionale e/o dai piani paesaggistici (definizione di cui al comma 1 lett. a) o che sono logicamente connessi al bosco (ad esempio i boschi che sono stati eradicati da eventi antropici o naturali), ma attenzione alla definizione di cui al comma 1 lettere e) ed f):

e) le radure e tutte le altre superfici di estensione inferiore a 2.000 metri quadrati che interrompono la continuità del bosco, non riconosciute come prati o pascoli permanenti o come prati o pascoli arborati;

f) le infrastrutture lineari di pubblica utilità e le rispettive aree di pertinenza, anche se di larghezza superiore a 20 metri che interrompono la continuità del bosco, comprese la viabilità forestale, gli elettrodotti, i gasdotti e gli acquedotti, posti sopra e sotto terra, soggetti a periodici interventi di contenimento della vegetazione e di manutenzione ordinaria e straordinaria finalizzati a garantire l'efficienza delle opere stesse e che non necessitano di ulteriori atti autorizzativi.

Si tratta evidentemente di elementi che si trovano spesso in continuità con il bosco e che non ne interrompono la continuità, dunque attenzione al fatto che la presenza di questi elementi non deve essere intesa come "confine" del bosco ai fini della determinazione della consistenza dei 2.000 mq. Sulle aree contigue che concorrono alla determinazione del bosco segnalo la sentenza Consiglio di Stato n°8385/2024.

Da leggere combinatamente all'articolo 4 è l'art. 5 che definisce quali aree non sono mai definibili "bosco" e sulle quali quindi non si applica la restrittiva disciplina. tra le varie definizioni, spicca quella, in cui forse più facilmente ci si può imbattere, riferibile al verde urbano. l'art. 5 disciplina che non rientrano nella definizione di bosco, tra le altre:

c) gli spazi verdi urbani quali i giardini pubblici e privati, le alberature stradali, i vivai, compresi quelli siti in aree non forestali, gli arboreti da seme non costituiti ai sensi del decreto legislativo 10 novembre 2003, n. 386, e siti in aree non forestali, le coltivazioni per la produzione di alberi di Natale, gli impianti di frutticoltura e le altre produzioni arboree agricole, le siepi, i filari e i gruppi di piante arboree;

attenzione perché spesso le ville urbane sono comunque dotate di vincolo paesaggistico o comunque risultano frequentemente inserite nelle perimetrazioni di vincolo introdotte con i piani paesistici: tutto il discorso fatto finora infatti non è concorrente alla materia vincolistica paesaggistica ma ne è assolutamente compenetrata: sicché un area boscata può pacificamente avere il doppio vincolo sia paesaggistico, sia ex lege dovuto ai sensi del d.lgs. 34/18.

Si noti che sia l'art. 4 che l'art. 5 indicano che le definizioni specifiche ivi contenute si applicano "fatto salvo quanto previsto dai piani paesistici" il che significa che detti strumenti possono dettare norme interpretative differenti. La definizione dell'articolo 3 invece prevale sulle eventuali diverse disposizioni dei piani regionali in quanto qui non è presente la frase invece presente negli altri articoli. In ogni caso appare evidente che per capire se la nostra area è effettivamente un bosco bisogna leggere in senso combinato le disposizioni degli articoli 3, 4 e 5 e per questi ultimi due verificare che le disposizioni non siano meglio specificate dai piani paesistici regionali.

la norma evoca, all'art. 6, il potere delle regioni di predisporre dei piani forestali, che concorrono alla redazione del piano paesistico e le cui opere all'interno di questo piano beneficiano delle semplificazioni del DPR 31/17. rimane comunque l'impressione che il d.lgs. 34/18 non abbia ben chiarito la sua funzione rispetto al codice dei beni culturali: in molti passaggi quest'ultimo è ovviamente spesso citato (anche nelle premesse) e richiamato, ma, per esempio, l'autorizzazione non viene mai espressamente e direttamente assimilata a quella di cui all'art. 146 del Codice, sebbene appaia che non ad altri strumenti possa essere equiparata: sul tema entrerà in gioco una sentenza di cui si parlerà in calce al post.

scendendo più nel dettaglio dell'attività edilizia, che è materia principale di questo blog, è da segnalare, sempre all'interno dell'art. 5 che disciplina le aree non rientranti nella definizione di bosco, il comma 2 disciplina quelle aree che sono comunque bosco ma su cui si applica una sorta di regime derogatorio, consentendo il restauro delle esistenti edificazioni (purtroppo qui la norma pecca di specificità, perché per "restauro" in termini edilizi si intendono gli interventi di risanamento conservativo, i quali non ricomprendono attività eventualmente più invasive tipo la ristrutturazione edilizia), io avrei aggiunto alla parola esistenti anche e legittime, sempre e comunque senza aumento dei volumi esistenti. la lettera c) del comma 2 dell'art. 5 così individua gli immobili che possono essere oggetto di restauro anche se all'interno di un area boscata:

c) i manufatti e i nuclei rurali gia' edificati che siano stati abbandonati e colonizzati da vegetazione arborea o arbustiva a qualunque stadio d'eta'.

non è espressamente indicato che l'intervento può estendersi alle aree limitrofe all'edificio e/o al ripristino delle eventualmente perdute vie di accesso all'immobile, comunque le specifiche direttive contenute nell'art. 8 lasciano intendere che questi interventi possono essere ammessi, all'interno di un progetto di trasformazione, che contempli però delle opere in compensazione che devono essere realizzate dall'interessato al fine della concretizzazione dell'autorizzazione: questo necessariamente incide anche sulla validità del titolo edilizio correlato all'intervento di restauro da svolgersi, e la cui validità deve evidentemente intendersi subordinata all'approvazione del progetto di trasformazione (anche ispirandosi ad una sentenza della cassazione di cui si parlerà tra poco). Purtroppo le opere di rimboschimento possono prevedere dei tempi realizzativi incompatibili con la limitata validità temporale dei titoli edilizi.

in linea generale, la trasformazione di un area, che sia boscata o meno, può comportare la necessità non solo di ottenimento dell'autorizzazione, ma anche essere subordinata ad un titolo edilizio. Attualmente il panorama normativo non è del tutto chiaro rispetto agli interventi su aree inedificate o comunque non inerenti l'edificazione, ma possiamo utilizzare due parametri per quantomeno circoscrivere la questione: da un lato, il glossario unico dell'edilizia libera (GU 7/4/2018 n°81) alla voce 34 indica che sono attività libera da ogni adempimento edilizio la manutenzione, gestione e livellamento del terreno esclusivamente nell'ambito dell'attività agricola e pastorale (forse l'omissione del termine "silvo" come prefisso del termine "pastorale" vuole esprimere la volontà di escludere l'attività di coltivazione boschiva da quelle esenti da titolo edilizio?), mentre alla voce 35, specifica della vegetazione spontanea, indica che l'attività libera è limitata a manutenzione e gestione, eludendo il livellamento del terreno. Sembra quindi che l'attività di trasformazione, anche moderata, di un bosco che non rientri nella semplice manutenzione e gestione, non è attività edilizia libera. Nell'attesa che il legislatore ci onori del dono dei glossari degli interventi di edilizia non libera, cautelativamente si potrebbe ritenere che interventi moderati possano attuarsi mediante CILA in virtù del principio della clausola di residualità di cui all'allegato A al decreto SCIA 2 (voce 30 della parte II dell'allegato A), ma attenzione perché diverse sentenze, seguendo un preciso indirizzo giurisprudenziale, tendono ad individuare come soggetti a permesso di costruire interventi con un certo livello di invasività, come anche i soli livellamenti del terreno per modifica dei profili naturali preesistenti (ed è logico in quanto si intende generalmente soggetta a permesso di costruire qualunque attività di modifica del territorio, genericamente ricomprendendovi anche quelle attività non esclusivamente correlate all'edificazione di fabbricati - non a caso è soggetta a permesso di costruire, ad esempio, la realizzazione di semplici posti auto a raso su un terreno inedificato) ed in tale ottica, ed anche considerando che la clausola di residualità della CILA sembra riferirsi più propriamente solo ad interventi su edifici, si può ritenere più consona la clausola di residualità del Permesso di Costruire (voce 19, vedi sopra) che cita espressamente "interventi di trasformazione di edilizia e urbanistica del territorio": io vi ho avvisato.

Sul discorso fin qui fatto, è utile ed anzi fondamentale citare una importante recente sentenza della Cassazione Penale sez. III n°9402 del 10 marzo 2020 nella quale, in estrema sintesi, si possono estrapolare i seguenti concetti: il vincolo boschivo agisce come detto ex sé, anche se non è individuato negli strumenti regionali; il permesso di costruire acquisito in assenza di una autorizzazione, che deve intendersi atto autonomo e presupposto (così come disciplinato dall'art. 146 del d.lgs. 42/04) deve intendersi inefficace (!), con conseguente abusività degli interventi realizzati.

La sentenza comunque fa un salto che il d.lgs. 34/18 non compie espressamente: le aree boscate sarebbero da considerare beni paesaggistici, e la relativa autorizzazione a questo punto va intesa alla stregua di una autorizzazione paesaggistica, ereditandone tutti gli effetti.

La sentenza comunque agisce all'interno di un contesto, comunque, allucinante (benché ovviamente dalla sola sentenza non è possibile ricavare il quadro completo della vicenda): un privato, pur depositando ed ottenendo regolare permesso di costruire, effettuava degli interventi su un area boscata, senza che l'amministrazione comunale eccepisse nulla, finché un'altro ente (forse la regione?) si è accorta dell'esecuzione di opere in assenza dell'autorizzazione: alla lamentela dell'imputato circa il fatto che il comune avrebbe dovuto essere ritenuto almeno corresponsabile del fatto di aver omesso la verifica della presenza del vincolo e che comunque erano passati diversi anni dal rilascio del permesso, la Cassazione risponde rigettando questa ipotesi (sorvolando sul discorso del trascorrere del tempo e puntando tutto sull'assenza dell'autorizzazione che rende inefficace il titolo) e facendo calare esclusivamente sull'interessato la responsabilità di verificare la sussistenza di vincoli all'attività edificatoria, nonché di verificare che quanto costruito sia conforme a detta disciplina. Da un lato tutto ciò ha un senso, ma dall'altro rimane l'amaro in bocca nel constatare che, oggettivamente, nel nostro paese pur non potendo avere oggettivamente la certezza matematica della fattibilità di un intervento, la responsabilità di ogni verifica ricada sempre e solo sul cittadino.

Si badi comunque, e vorrete scusare la chiosa, che questo discorso a parere di chi scrive vale per i vincoli normati dal decreto legislativo 42/2004, quindi beni paesaggistici (o beni culturali) imposti da norma di rango primario, e può non estendersi ad altri regimi che, seppure appaiono nella forma dei vincoli, hanno natura completamente differente, tipo le procedure di ottenimento di pareri consultivi (e non prescrittivi) imposti da alcuni piani regolatori tipo quello romano, ma questo fa parte di un'altra storia.