PAI e vincoli urbanistici

Roma, così come molte altre città che hanno rapporti più o meno diretti con l'acqua, è coinvolta da un Piano di Assetto Idrogeologico, il quale, molto in sintesi, individua, tra le altre cose, delle zone, sia urbanizzate, sia no, che possono essere soggette ad esondazione dei corsi d'acqua. Su queste zone, anche se già urbanizzate, l'edificazione è limitata ed in alcuni casi anche la trasformazione dell'esistente è soggetta a preventiva approvazione del progetto da parte dell'autorità di bacino.

Il Tevere all'altezza del Ponte Duca d'Aosta. fonte.

Quando si intraprende una qualunque trasformazione dell'esistente, a meno che non siano opere molto semplici come manutenzioni ordinarie o straordinarie, è opportuno verificare - tra le molte altre verifiche - se l'immobile oggetto di intervento ricade nelle zone sottoposte a tutela idraulica. Per farlo, a Roma, occorre consultare le tavole specifiche, predisposte dal dipartimento PAU ed anche quelle relative alle fasce di esondazione che riprendono le perimetrazioni del vincolo imposte dal Piano di Assetto Idrogeologico - PAI - dell'autorità di Bacino dell'Appennino Centrale (autorità competente per il territorio di Roma).

Dato che la cosa è disorientante, facciamo ordine nel modo più chiaro possibile. Il PAI in verità è diviso in diversi strumenti di tutela (Piani di Stralcio) e, all'interno della stessa area di competenza dell'autorità di bacino, ci sono più pianificazioni che fanno riferimento a diverse gestioni di rischio. in molti casi le zone ed i relativi livelli di rischio si equivalgono, ma talvolta no.

i PAI che riguardano Roma sono sostanzialmente tre, e scusate se inserirò di nuovo i link già messi sopra, ma è per chiarezza. il PAI del Tevere riguarda più regioni, ed è un piano a sè. ogni Regione poi ha un suo piano che non riguarda lo stesso territorio del PAI Tevere: tutti sono comunque gestiti dalla stessa autorità di bacino:

• zone a rischio del reticolo primario e secondario del Piano di Assetto del Tevere - e a sua volta è diviso in rischio del reticolo principale e rischio del reticolo secondario. le norme tecniche di questo piano di stralcio indicano che sono soggette a nulla osta idraulico alcuni interventi nelle zone R3 ed R4. l'ultimo decreto segretariale emesso, che ha apportato modifiche alla tavola della zona di Ostia - Piana del Sole e relativa zona di bonifica è di fine 2019. Qui le tavole sul sito dell'autorità di bacino: le tavole su Roma sono circa dalla 84 in poi. le tavole possono essere scaricate anche da quest'altro sito: tavole del reticolo principale - tavole del reticolo secondario;
• zone di esondazione del Tevere - piani di stralcio n°1 e n°5. il piano n°1 è fino alla diga di Castel Giubileo, ed individua solo due zone, entrambe a rischio non basso: zona A e B. le tavole per il Comune di Roma sono divise in fasce fluviali di esondazione (qui le tavole; qui le norme tecniche del PS1; qui le norme del PS5) e corridoi ambientali (tavole - le norme sono le stesse del PS5);
• piano di assetto delle zone non comprese nel bacino fluviale di Tevere o Aniene, ovvero piano di assetto idrogeologico della Regione Lazio. per Roma, riguarda solo modestissime porzioni di territorio (rispetto agli altri piani) ma i comuni intorno a Roma della zona costiera sono invece maggiormente interessati. Questo piano ha delle sue norme tecniche diverse dai piani di stralcio visti sopra, quindi occhio, perché per alcune zone sono diverse anche le prescrizioni (per esempio, qui ci sono prescrizioni anche per la zona C che chiameremo R2 per affinità, mentre nei PS di sopra non ho percepito prescrizioni dirette che possano riguardare l'edilizia);
• Mappa del rischio gravitativo, sempre facente parte del PAI, imposte con decreto segretariale dell'agosto 2018
• Piano per l'Assetto Idrogeologico dei bacini laziali (diverso e separato dal PAI del Tevere, ed anche con norme leggermente differenti - qui i documenti del piano tra cui le NTA; qui la cartografia);

Risulta forse di più veloce lettura l'inviluppo delle varie perimetrazioni messo a disposizione dal webgis della città metropolitana di Roma Capitale (attenzione: potrebbe non essere aggiornato agli ultimi decreti segretariali), tuttavia ricordate sempre che la documentazione prescrittiva è solo quella pubblicata sul sito ufficiale dell'autorità di bacino, dunque il webgis della città metropolitana usatelo solo come analisi preliminare - e per questo è fondamentale - , ma poi approfondite sugli altri canali se vi trovate in zona perimetrata. Per visualizzare l'inviluppo del PAI su questo strumento, occorre attivare il layer specifico "autorità di bacino"; sullo stesso webigs è possibile accedere a molte altre informazioni utili tra cui la mappa catastale di libera consultazione.

Qui il link alle tavole aggiornate della zonizzazione del rischio idraulico del reticolo principale (fiume Tevere e principali affluenti) direttamente dal sito dell'Autorità di Bacino.

Qui il piano di gestione del rischio alluvioni per tutta l'autorità di bacino che ricomprende tutti i distretti.

Su questa pagina invece è il riferimento diretto al sito dell'autorità di bacino, con le tavole scaricabili specifiche del reticolo minore esteso a tutta l'area di competenza del bacino, e quindi ricomprendente anche altre regioni oltre al Lazio. La zonizzazione del rischio idraulico del reticolo secondario, così come quello principale, per la città di Roma è riportato nelle specifiche tavole di cui al link di sopra (ve lo rimetto qui per comodità).

vi segnalo che ad agosto 2020 è stato pubblicato un nuovo piano di Stralcio n°126/2020, concentrato nella zona di Ostia (Piana del Sole) e Fiumicino.

Ribadisco - e comprendo che si può far confusione - che i piani per l'assetto idrogeologico sono più di uno, e possono essere documenti del tutto separati, anche se finiscono per confluire nelle stesse disposizioni e, grosso modo, nelle stesse procedure autorizzative. Nel Lazio, esistono principalmente due diversi PAI, quello del bacino idrografico del Tevere, e quello degli altri bacini laziali: le tavole di quest'ultimo difatti sono distinte tra Lazio Nord e Lazio Sud, proprio perché la regione è divisa quasi esattamente a metà dal bacino del Tevere.

La presenza del vincolo idrogeologico dovrebbe sempre apparire nel caso di richiesta del certificato di destinazione urbanistica, il quale, per come vedremo, può essere molto utile anche in caso di interventi su edifici esistenti.

La legge nazionale che sovrasta la materia è il Regio Decreto 523/1904, in base al quale è obbligatorio acquisire il preventivo parere idraulico prima di dare corso alle opere edilizie. L'intento della legge è quello di tutelare la sicurezza delle persone ed anche quella degli edifici: le inondazioni dovute allo straripamento dei corsi d'acqua o le frane generate dall'instabilità del suolo possono essere estremamente pericolose, soprattutto quando il territorio è stato modificato in modo tale da impedire alle acque di defluire secondo il loro naturale flusso. Se si interrompe o riduce il passaggio delle acque quando vi è una esondazione, gli esiti possono essere imprevedibili e spesso drammatici: per questo la legge impone un controllo ed una regolamentazione alle attività edilizie nelle zone a rischio idraulico, in quanto costruire edifici può produrre impedimenti al deflusso naturale delle acque, oltre che generare un rischio per gli abitanti di quelle stesse abitazioni.

Noterete che nelle tavole i vincoli sono distinti o per fasce di pericolosità (A, B, C, D, da quella a maggior rischio da quella a minore) o per zone di rischio (da R1, la minore, a R4, la maggiore). Sostanzialmente le due zone, come livelli di rischio, sono sovrapponibili, nel senso che nella fascia A c'è un rischio "danni" pari alla zona R4: solo che la zona individuata con la lettera R è una zona già edificata, in cui il rischio è maggiore perché sono zone in cui vivono già delle persone in fabbricati che potrebbero risultare inadeguati al rischio; la fascia (A o B per esempio) invece individua una zona generalmente non ancora urbanizzata o pochissimo urbanizzata, dove quindi l'attenzione è rivolta proprio verso o l'impedire completamente l'edificazione, o assoggettarla a specifiche stringenti indicazioni tecniche (per esempio la sopraelevazione su piani pilotis): le fasce con le lettere difatti rappresentano il livello di "pericolosità", mentre le altre quelle di "rischio".

La lettura delle tavole a prima vista può apparire fuorviante, perché, seguendo la classificazione del PAI, sono divise in tre distinti ambiti: le fasce di rischio relative al reticolo principale (fiumi principali, quindi Tevere e Aniene); quelle relative al reticolo secondario (affluenti secondari); quelle specifiche relative ai canali di bonifica (zone concentrate tutte a ridosso della costa). La verifica va fatta su tutti e tre i livelli. le fasce di rischio sono state ampliate di recente con l'approvazione del Decreto Segretariale 58/2016 che ha riguardato l'estensione della perimetrazione dei canali di bonifica; l'iter di estensione è partito nel 2012, quindi c'è stato un lasso di tempo in cui su quelle aree sono state in vigore delle norme di salvaguardia.

Se l'immobile ricade nell'area di vincolo, possiamo capitare in una delle tre fasce principali di "rischio" (l'alveo dei fiumi è considerata una fascia a parte, a rischio elevatissimo), chiamate fantasiosamente A, B e C nelle quali le attività edilizie sono limitate in base a quanto prescritto agli articoli 28, 29, 30 delle norme tecniche di attuazione del PAI. Tuttavia, occorre verificare sue  esattamente in quale ambito ci si trova perché i singoli piani di stralcio a copertura di bacino hanno norme tecniche che possono essere diverse: ad esempio, il PS5, che è quello che riguarda il tratto metropolitano del Tevere da Castel Giubileo alla foce, ha le sue specifiche norme.

Generalmente, le norme contengono sempre un principio fondamentale, secondo cui se l'individuazione di un vincolo su un area non è chiaro, anche per il fatto che le perimetrazioni si basano su cartografie a scala abbastanza ampia (1:10.000), la lettura va fatta sempre a favore di sicurezza. Ciò significa che se un terreno si trova a cavallo tra due diverse fasce di rischio, l'intero terreno viene considerato come facente parte della fascia di rischio più elevata.

Come si nota subito, nelle fasce di rischio A è preclusa la nuova edificazione, fatti salvi casi particolari. Per esempio, se ci si trova in una zona che, prima dell'approvazione del PAI, era già stata oggetto di pianificazione particolareggiata da parte del Comune, allora è possibile invocare le deroghe previste dall'art. 47, le quali appunto consentono, sempre fatta salva l'acquisizione del parere idraulico, l'edificazione anche se in contrasto con gli articoli 28, 29, 30. è per esempio il caso delle zone ad urbanizzazione già definita tipo le ex zone "O" del precedente PRG, in ogni caso, per essere sicuri, è possibile chiedere ad uno specifico ufficio del Dipartimento PAU il parere sull'applicabilità di questo specifico articolo, da allegare poi alla richiesta di permesso di costruire.

Nelle fasce B è ammesso l'intervento edilizio purché previsto dalla pianificazione comunale, ma limitatamente alle zone A, B e D (facendo riferimento ovviamente alle zone omogenee del DM 1444/68); dunque è esclusa la zona C, quella di vera e propria espansione edilizia. Con questa limitazione, il PAI in fascia B vuole di fatto consentire gli interventi laddove esista già un nucleo urbanizzato (come è implicito nelle zone A e B) ma vuole evitare che nascano veri e propri quartieri in zona a rischio esondazione.

Attenzione comunque ai casi particolari: come si legge chiaramente nelle norme delle fasce A e B ed R3 ed R4, alcuni interventi sono comunque vietati, limitati in modo specifico o soggetti all'autorizzazione preventiva, come per esempio i cambi di destinazione d'uso, gli ampliamenti di volume, lo spostamento dei volumi sull'area di sedime: purtroppo la norma è generica dunque occorre acquisire il parere idraulico anche se questi interventi sono previsti al di sopra della quota che può raggiungere l'acqua in caso di piena. Il parere va chiesto sempre solo all'ente che è stato deputato alla valutazione della tutela (nel Lazio se ne occupano le ex provincie). Pertanto, anche in caso di cambi di destinazione d'uso, ed in casi di dubbia interpretazione della zonizzazione, può essere opportuno chiedere un certificato di destinazione urbanistica soprattutto in caso di intervento diretto autorizzabile in SCIA (e quindi nel caso in cui gli ambiti di vincolo devono essere verificati e dichiarati da parte dell'istante e non valutati nell'istruttoria da parte del Comune). Si noti che il cambio d'uso è ammesso solo se non vi è variazione del carico urbanistico (per la zona R4 e A), altrimenti pare essere implicitamente vietato, ma pare essere comunque escluso dalla necessità di dover chiedere il parere.

Le zone a rischio inferiore (D, R2, R1) hanno delle indicazioni generali sulle progettazioni e realizzazioni di opere di prevenzione ma non risultano essere presenti delle prescrizioni dirette tali da generare la necessità di chiedere autorizzazione preventiva per opere specifiche. Le prescrizioni per queste zone si rivolgono principalmente alla Protezione Civile e quindi alle azioni che deve intraprendere l'amministrazione: non sono contenute nelle zone di rischio inferiori delle prescrizioni dirette verso gli edifici privati, ma può essere buona regola sempre andarsi a rileggere le norme tecniche del piano di stralcio in cui si ricade, anche se la fascia di rischio è una di queste più basse. La zona C invece ha un articolo apposito ma anche qui non sono prescritte delle regole specifiche se non per infrastrutture di notevoli dimensioni.

Le indicazioni sopra fornite sono volutamente generiche: sta al progettista incaricato e al titolare dell'istanza edilizia approfondire attentamente il tema, una volta capito che ci si trova in una qualsiasi delle fasce di rischio.

Riguardo ai cambi d'uso, risulta utile leggere il verbale della seduta del 30 marzo 2017 indetta dall'autorità di bacino ed alla quale hanno partecipato diverse istituzioni: i partecipanti ritengono ovviamente inutile dare disposizioni circa i cambi d'uso quando riguardano immobili posti al di sopra del limite al quale può arrivare l'acqua in caso di piena, perché semplicemente non ci sarebbero prescrizioni da dare: il parere in questi casi quindi si limita a confrontare i livelli, e per questo motivo è utile evidenziare con precisione l'altezza da terra dell'immobile, ed anche la quota del suolo su cui giace il fabbricato. Nella stessa riunione viene evidenziata l'incongruenza delle norme del PAI, ed in particolare all'art. 28, dove si afferma che è possibile la demolizione senza ricostruzione ma rende comunque possibile la ristrutturazione edilizia, la quale però ricomprende anche la demolizione e ricostruzione: non si raggiunge comunque nessun accordo su come interpretare le norme. Nel corso di queste riunioni, è stato stilato un documento che entra nel merito di alcuni aspetti più specifici.

Al di là delle aree graficamente individuate sulle tavole, occorre prestare attenzione a quegli elementi che producono una fascia di vincolo, pur non essendo la stessa graficizzata: ad esempio, nel PAI regionale laziale, i tracciati dei corsi d'acqua classificati come rilevanti, producono automaticamente una fascia di rischio, all'interno della quale occorre chiedere la preventiva autorizzazione. Nelle norme di attuazione del PAI, art. 9, è specificato che questi corsi d'acqua producono una fascia di rispetto che, al massimo, arriva a 150 metri calcolate dalle sponde delle acque dell'alveo ordinario: tale fascia, tuttavia, può anche risultare caso per caso più stretta, perché può limitarsi al punto in cui si incontrano il terreno naturale e un piano virtuale orizzontale posto a dieci metri al di sopra della quota di magra del corso d'acqua.

Voglio spendere due parole su un caso particolare, che è stato oggetto di studio da parte mia nell'ambito di una CTP. Il decreto segretariale 58/16 come abbiamo visto ha ampliato il vincolo su alcune aree che prima non avevano prescrizioni: in alcuni casi specifici vengono vincolate in zona A terreni che prima non avevano proprio alcuna classificazione di rischio. Le nuove perimetrazioni tuttavia erano state approvate già nel 2012, ma solo nel 2016 (anzi, gennaio 2017, cioè la data in cui il decreto segretariale è stato pubblicato sul BURL) diventano effettive. In questo arco di tempo, vi è di fatto una sorta di norma di salvaguardia che a mio parere ha inciso sulla effettiva edificabilità delle aree.

Altra cosa che vale la pena sottolineare, è il fatto che gli ambiti delle responsabilità dei vari uffici coinvolti sono stati chiariti solo nelle riunioni svoltesi nel corso del 2017: per esempio solo da allora ufficialmente i comuni sono in grado di emettere le certificazioni di applicabilità dell'art. 47 delle NTA dei PAI (l'articolo che consente di poter edificare su aree in zona A o B se, precedentemente all'approvazione del PAI, erano soggette a pianificazione esecutiva già approvata, tipo piani particolareggiati o programmi di recupero) e sempre solo da allora sono stati chiariti gli ambiti di competenza del rilascio dei pareri tra Regione e Provincia.

per quanto riguarda le sentenze che hanno avuto per oggetto controversie amministrative aventi ad oggetto anche i vincoli del PAI, segnalo la sentenza CdS n°873/2021 del 29 gennaio 2021 nella quale viene modificato il responso di un precedente TAR Lombardia: la sentenza del Consiglio ha indicato legittima l'azione di annullamento in autotutela di un titolo edilizio da parte di un comune, avvenuta a distanza di anni dall'originario rilascio (avvenuto prima dell'introduzione del termine dei diciotto mesi nell'art. 21 nonies L. 241/90), laddove vi è stata dimostrazione che un dato progetto era stato approvato in assenza dell'evidenza del vincolo idrogeologico: nel caso, è stato valutato, ricorrono sufficienti presupposti per un annullamento anche tardivo. la sentenza lascia però intendere che nel caso specifico la questione si risolve in questo modo perché il titolo edilizio oggetto di annullamento era antecedente al 2015, anno di introduzione del termine dei diciotto mesi, e che forse si sarebbe raggiunto un risultato diverso se tutto ciò fosse avvenuto a valle di tale data.

Altra sentenza degna di nota, CdS n°6140/2021 (qui su Lexambiente) nella quale viene ribadito che la presenza del vincolo idrogeologico istituito prima dell'esecuzione dell'abuso produce la non condonabilità dei manufatti abusivi, se la domanda è presentata ai sensi del DL 269/2003 (terzo condono); attenzione perché nel Lazio, invece, la norma è più restrittiva ed impedisce l'ottenimento della sanatoria anche per vincoli sopravvenuti rispetto all'opera abusiva (la norma è anche passata indenne ad un recente vaglio della Corte Costituzionale). Viene altresì ricordato che, in presenza di vincoli, sempre ai sensi della norma sul terzo condono, le opere abusive sono condonabili solo laddove conformi anche alle prescrizioni urbanistiche.

Nella sentenza CdS n°5069/2016 viene stabilito che anche dei movimenti terra non strettamente strumentali alla conduzione del fondo agricolo devono essere ricondotti a preventiva autorizzazione dell'ente tutore del vincolo idraulico, in quanto anche la modifica dell'orografia è certamente influente sui possibili rischi connessi alle inondazioni. Il vincolo dunque opera anche nel caso di interventi non strettamente edilizi.