decreto semplificazioni 2020: le novità principali

In questa calda estate 2020 i tecnici sono in grande fermento per le novità legislative e tecniche: da un lato l'ampliamento dei bonus per le riqualificazioni energetiche (le quali, ad ogni nuova modifica o ad ogni nuova notizia, perdono via via la forza dirompente dell'impatto iniziale), dall'altro le annunciate modifiche alla legislazione nazionale. il DPR 380/01, attuale testo Unico dell'Edilizia, verrà, prima o poi, completamente riscritto (ci si lavora da molto tempo ed il nuovo testo pare essere ad un elevato livello di sviluppo), tuttavia il cosiddetto DL semplificazioni (Decreto 16 luglio 2020 n°67, pubblicato in G.U. n°178/2020 s.u. e convertito con Legge 11 set 2020 n°120), nelle more di una più incisiva trasformazione, ha introdotto delle novità interessanti.

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aggiornamento del 15 settembre 2020 - Questo post è stato scritto dopo la pubblicazione del DL 76/2020 ma prima della sua conversione in legge, avvenuta appunto con Legge 11 settembre 2020 n°120. Il testo che segue è stato quindi rivisto alla luce della conversione in legge.

Se di interesse, sull'argomento ho tenuto un webinar a dicembre 2021 sulla piattaforma on-line di lavoripubblici.it, disponibile per la visione in differita.

L'originario testo del DL 76/20 non è stato completamente stravolto nella conversione, quantomeno per quanto riguarda le innovazioni apportate all'ambito strettamente edilizio, principalmente concentrato nell'art. 10. alcune sfumature, però, hanno mutato il senso di alcune innovazioni.

Le modifiche che sono introdotte dal decreto sono molte, in questo post parlerò di alcune di queste che mi sembrano particolarmente interessati per il loro risvolto pratico:

1. semplificazione della definizione di intervento di demolizione e ricostruzione;
2. introduzione di una forma semplificata di modifica di prospetto, a determinate condizioni, tale da rientrare nella definizione di manutenzione straordinaria;
3. specifica circa il fatto che il DM sanità del 1975 non si applica agli edifici costruiti prima dell'entrata in vigore del provvedimento;
4. introduzione di una migliore definizione di legittimità edilizia e chiarificazione di alcuni aspetti procedurali;
5. ampliamento del concetto di tolleranza costruttiva.

Le modifiche attuate spingono molto verso gli interventi di demolizione e ricostruzione, sia cercando di circoscrivere l'intervento in modo più chiaro ed ampio possibile, introducendo definizioni sempre più puntuali e, allo stesso tempo, ampie, e sia introducendo strumenti per ridurre gli oneri concessori dovuti. Il messaggio è chiaro: la politica ha finalmente capito che le nuove costruzioni sono interventi che non hanno futuro, mentre invece è essenziale, anche e soprattutto per questioni di ottimizzazione dello spazio urbano e del territorio, incentivare il recupero dell'esistente.

In questa ottica, troviamo anzitutto la modifica del comma 1-ter dell'art. 2 bis: viene introdotto a livello legislativo un concetto che è già consolidato a livello giuridico: laddove si effettui una demolizione e ricostruzione, anche se le distanze originarie non sono rispettose delle vigenti norme, sarà sempre possibile edificare nel rispetto di quelle distanze, purché le stesse siano legittime (e qui si può aprire un mondo). La norma, nella versione proposta, è tuttavia contraddittoria nell'ultimo periodo, quando indica che gli ampliamenti dovuti per l'effetto di leggi incentivanti possono essere realizzati con "ampliamenti fuori sagoma" e con "il superamento dell'altezza massima", ma sempre e comunque "nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti". il senso della norma non è chiarissimo, ma dovrebbe leggersi in questo modo: se intervengo su un edificio in cui tutte le distanze sono già al limite di legge o oltre, sarò vincolato a sviluppare l'eventuale premialità solo aumentando l'altezza; tuttavia, la norma non specifica che anche la porzione in sopraelevazione può "derogare" al regime delle distanze, e tecnicamente è anche pericoloso che possa farlo, altrimenti assisteremmo, nei centri storici in particolare (dove comunque la "semplificazione" si applica in modo diverso) o nei contesti magari già eccessivamente densi, ad una ulteriore elevazione delle altezze con conseguente riduzione della qualità igienico-sanitaria degli edifici confinanti. Appare dunque più logico che, come già è adesso in base alle prevalenti tendenze giurisprudenziali, che l'ampliamento, anche in sopraelevazione, debba comunque rispettare le distanze come se fosse nuova costruzione proiettata a terra: in questo caso però nelle zone A l'intervento sarebbe del tutto precluso, giacché come è noto in queste zone non è possibile ridurre le distanze esistenti, e dunque teoricamente non è possibile alcun ampliamento.

La norma introdotta sicuramente introduce delle semplificazioni interessanti ma va sempre ricordato che l'intervento incide su moltissimi altri temi anche non direttamente edilizi, quali quelli civilistici, che non sono toccati dalle innovazioni normative in questa sede.

Come accennato, il nuovo comma 1 ter art. 2 bis specifica che nelle zone territoriali omogenee di tipo A la "demolizione e ricostruzione" non si applica se non a seguito di piani di recupero specifici, facendo salva la normazione comunale già esistente. Attenzione ai casi speciali: in Lombardia le "zone territoriali" non esistono (perché la Regione ha espressamente disapplicato la norma statale), dunque bisogna agire con cautela; mentre alcune città, tipo Roma, hanno una zona A non solo particolarmente estesa, ma anche presente a macchia di leopardo sul territorio: non è raro trovare anche un singolo lotto o un singolo isolato di zona A all'interno di un'area diffusa classificata in via principale come zona B (e ciò potrebbe contrastare con il concetto stesso di "zona territoriale omogenea": ha senso che un singolo edificio possa rappresentare una "zona" diversa dal contesto?). La norma è comunque troppo stringente ed ha fatto nascere un fronte di protesta, sviluppatosi tra il momento della pubblicazione del DL 76 e la conversione in legge, che, tuttavia, non è stato ascoltato dal legislatore: così scritta, la legge pone fortissime limitazioni agli interventi rigenerativi in zona A, perché, nei fatti, si è obbligati, intervenendo per intervento diretto in dem-ric, a rispettare volume, sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche (così come specificato nella nuova formulazione della lettera d) comma 1 art. 3 DPR 380/01), impedendo qualunque opera che possa avere un respiro urbano. Da un lato, questa norma è stata probabilmente concepita sulla scia delle polemiche che sono nate in particolare a Roma a seguito della demolizione di alcuni villini storici in zone di pregio, sfruttando le possibilità del Piano Casa Regione Lazio, e mira ad evitare che i centri storici possano essere snaturati con interventi in contrasto con la loro bellezza ed unicità; dall'altro lato, però, le zone A non sono tutto oro luccicante, anzi spesso sono zone degradate, abbandonate e sotto utilizzate, con impianti urbani carenti: con questa limitazione, un edificio abbandonato probabilmente rimarrà tale, perché il costo della sua demolizione e ricostruzione, senza incentivo volumetrico, probabilmente è tale da azzerare il surplus, a meno che non si attinga sapientemente agli incentivi fiscali. Le trasformazioni più invasive comunque non sono vietate del tutto, ma sono subordinate all'approvazione, da parte del Comune, di dei piani di recupero urbano, i quali hanno grandi potenzialità di trasformazione, ma anche dei tempi di attuazione talmente lunghi da far sparire qualunque interesse di investimento privato, e queste non sono operazioni che può sobbarcarsi esclusivamente il pubblico. Insomma l'impressione è che si è voluta introdurre una limitazione di tipo edilizio, invadendo un campo che è invece proprio del Codice dei Beni Culturali: sarebbe stato forse più logico semplicemente vincolare "ope legis" le zone A, fino ad eventuale pronuncia di disapplicazione del vincolo da parte delle Soprintendenze: una sorta di Verifica dell'Interesse Culturale estesa ad intere aree urbane e ad immobili privati. La norma comunque parla di demolizione e ricostruzione di edifici, dunque si potrebbe ritenere che le demolizioni e ricostruzioni parziali non soggiacciano a queste limitazioni, ma, in tal caso, rientrerebbero facilmente nella definizione di "nuova costruzione" laddove l'intervento non preveda il rispetto di uno qualsiasi dei vari parametri "vincolati" tipo sagoma, prospetti, volume, assetto planivolumetrico, sempre fatte salve eventuali norme comunali specifiche.

Bisogna comunque focalizzare che le modifiche normative che vengono apportate dal decreto semplificazioni 2020 al DPR 380/01 sono due: una è quella del comma 1 ter, aggiunto all'art. 2 bis, e l'altra è quella della modifica dell'art. 3 comma 1 lett. d), ovvero la definizione di ristrutturazione edilizia. In questa, vengono apportate modifiche, appunto, per far rientrare le demolizioni e ricostruzioni all'interno della ristrutturazione edilizia, in modo da fornire una semplificazione implicita a questo tipo di intervento. Tuttavia, per quanto riguarda le specifiche applicative, le modifiche apportate all'art. 3 usano parole diverse da quelle usate per l'art. 2. Nelle modifiche dell'art. 3 è infatti presente la casistica di appartenenza dell'immobile ai vincoli imposti dal codice dei beni culturali, la quale è invece completamente assente nell'art. 2. ciò significa, abbastanza evidentemente, che l'intenzione del legislatore è che i principi inseriti nell'art. 2 valgano in modo omogeneo sia per le zone vincolate sia per quelle "libere", mentre invece, nella definizione di ristrutturazione edilizia, vi è da fare maggiore attenzione alla presenza del vincolo, il quale impone un livello di attenzione maggiore.

In caso di "qualunque" vincolo imposto ai sensi del Codice dei Beni Culturali, difatti, dalla piana lettura dell'art. 3 comma 1 lett. d), appare che la demolizione e ricostruzione possa continuare a rimanere nella definizione di ristrutturazione edilizia (e, quindi, beneficiare delle procedure semplificate), solo nel caso in cui vi sia mantenimento di "sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche". All'indomani della pubblicazione di questa specifica, in molti si sono iniziati a chiedere se davvero il legislatore intendesse ricomprendervi proprio tutti tutti i vincoli del Codice, poiché, come sappiamo, in questa norma confluiscono non solo gli edifici monumentali vincolati con decreto (generalmente, i beni tutelati ai sensi della parte II del Codice), che sono spesso singoli edifici, ma vi confluiscono anche tutti i beni presenti nei vincoli paesaggistici (parte III del Codice), i quali possono essere molto estesi e ricomprendere interi ambiti territoriali anche già urbanizzati ricadenti su più comuni o addirittura tra regioni differenti (ricordiamo che i parchi naturali, che non sono istituiti ai sensi del Codice, sono tuttavia comunque inseriti di diritto tra i beni paesaggistici, e dunque nei fatti ne fanno parte anche loro). Nel merito di questa questione, si è espresso dapprima il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il quale aveva emanato una nota in cui sembrava volersi interpretare che la limitazione era riferita solamente agli edifici vincolati dalla parte II del Codice e di quelli vincolati ai sensi dell'art. 136 comma 1 lettere a) e b) (ma nello stesso parere vi è anche la presa di coscienza che la norma non indica nessuna esclusione), ma poi è arrivata la circolare della DGABAP del Ministero della Cultura (n°38 del 2021 - qui anche l'allegato), che ha fornito un contro-chiarimento in cui ha chiaramente illustrato che la norma si riferisce a tutti i beni a qualsiasi titolo tutelati dal Codice, essendo del tutto assenti nella formulazione della legge qualunque riferimento ad eventuali beni sottratti. Dunque attualmente, e non poteva essere diversamente, la limitazione alla possibilità di operare in demolizione e ricostruzione in caso di vincolo, opera per qualunque tipo di vincolo individuato ai sensi del Codice, fossero anche le "semplici" fasce di rispetto della L. Galasso (oggi art. 142 del Codice). La lungaggine di questo paragrafo si è resa necessaria in quanto il dibattito sul punto è diventato molto acceso, e vi era necessità di maggiore chiarezza.

Nella conversione in legge, il testo di riferimento è stato modificato, introducendo una ulteriore sibillina dizione che, a mio modesto parere, non farà altro che creare grande confusione: oltre alle zone A ed a quelle equivalenti secondo la normativa regionale e locale, sono ricomprese nell'esclusione dell'applicazione anche ad "ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico", senza purtroppo dare nessuna definizione né di cosa si intenda dire, né di quale possa eventualmente essere l'ente, l'istituzione o lo strumento che detti le regole per definire questi ulteriori ambiti. una dizione così vaga potrebbe portare ad interpretare di "particolare pregio" qualunque cosa che, in un qualunque strumento urbanistico, possa individuare situazioni di attenzione: penso ad esempio alla Carta per la Qualità del Piano Regolatore di Roma, nella quale sono individuati degli immobili "da attenzionare" perché di particolare pregio, che possono risultare non vincolati, non in zona A e non individuati in altri strumenti di tutela. Consiglio di prestare enorme attenzione a questa circostanza perché l'interpretazione, anche della Giurisprudenza, sul tema sarà quasi certamente molto rigida. 

novità nelle variazioni dei prospetti + specifica applicabilità DM sanità 1975

Finalmente si è compreso a livello legislativo che le variazioni dei prospetti possono ricadere in interventi meno pesanti della ristrutturazione edilizia (e ciò ha una sua logica: perché demolire e ricostruire un intero edificio può ricadere nella "ristrutturazione leggera" mentre spostare di 10cm un vano finestra rientra in quella "pesante"? inoltre, è un tema su cui la Giurisprudenza è intervenuta molte volte, con andamenti altalenanti sebbene di recente le sentenze erano maggiormente allineate), ma evidentemente non se la sono sentita di lanciarsi troppo in là e quindi si propone di inserire un doppio regime per le variazioni di prospetto: queste potranno ricadere nella definizione della manutenzione straordinaria (e quindi essere gestite in SCIA per espressa previsione dello stesso DL 76/20, e non in CILA) soltanto se gli interventi sono necessari ai fini dell'"ottenimento o del mantenimento" delle condizioni di agibilità ovvero per l'accesso allo stesso (dunque si potrebbe ipotizzare che la semplificazione si attua quando, per operare un frazionamento di un immobile, devo ricavare una nuova uscita dall'esterno - magari in un edificio con distribuzione a ballatoio o situazioni analoghe): purtroppo non mancheranno i contrasti amministrativi su questo tema. Tuttavia, la condizione non è valida nel caso in cui gli immobili ricadano in uno qualsiasi dei regimi di tutela del Codice dei Beni Culturali (dunque anche vincoli paesaggistici e vincoli "ope legis"). la dizione normativa è generica ma pare potersi riferire, ad esempio, alla necessità di dotare degli ambienti abitabili dei corretti rapporti aeroilluminanti laddove si intervenga in immobili costruiti in epoche in cui detti rapporti non erano prescritti o prevedevano valori più bassi. Questa novità va però letta assieme ad un'altra novità del DL semplificazioni, cioè quella dell'art. 10 comma 2, dove si specifica che le disposizioni del famoso DM sanità del 1975 (il testo normativo che ha introdotto le disposizioni sulle altezze minime degli ambienti, le dimenzioni minime ed i rapporti aeroilluminanti: ne ho parlato in diversi post ma non in uno organico specifico: in questo post ne trovate diversi riferimenti applicativi), valgono solo per gli edifici realizzati successivamente all'entrata in vigore dello stesso decreto. Anche nell'ambito della ristrutturazione degli immobili antecedenti si può fare riferimento ai requisiti igienico sanitari dell'epoca di realizzazione. Sebbene questa sia una novità davvero significativa (gli edifici dei centri storici non potranno MAI rispettare i requisiti igienico-sanitari previsti dal DM sanità, salvo casi particolari e circoscritti), apre purtroppo un mondo interpretativo. I requisiti igienici prima del DM sanità erano regolati o dalle istruzioni ministeriali di fine ottocento, oppure dai regolamenti edilizi e di igiene dei singoli comuni, delle cui evoluzioni si è spesso persa traccia nel tempo: solo perché a me è venuto in mente di spulciare nei vecchi archivi, so che il rapporto aeroilluminante prima di essere 1/8 a Roma era di 1/10, ma purtroppo non è facile ricostruire l'esatta disciplina locale in vigore in un determinato momento storico. Va detto però che questa disposizione è transitoria, in quanto è prevista la sua validità nelle more dell'approvazione del decreto ministeriale previsto dall'art. 20 comma 1 bis che stabilirà i criteri specifici per l'agibilità e che presumibilmente andrà a sostituire il decreto sanità del 1975. Questo decreto, previsto dal comma 1 bis dell'art. 20 del DPR 380/01 avrebbe dovuto essere pubblicato entro 90 giorni dalla sua introduzione, avvenuta nel 2016: è probabile che dopo la pubblicazione del DL semplificazioni la cosa subirà un nuovo impulso. Nel frattempo, si potrebbe valutare di interpretare la norma nel suo senso letterale e dare comunque "per buoni" i rapporti "legittimamente" preesistenti, indipendentemente dalla disciplina effettivamente in vigore all'epoca del rilascio della licenza relativa alla costruzione (ma ogni tecnico deve agire secondo coscienza). 

Nel merito della questione, sono comparse, a distanza di quasi un anno dalla modifica normativa, delle sentenze che aiutano ad inquadrare meglio la situazione: anzitutto, segnalo la sentenza TAR Piemonte - Torino n°411/2021 che, pur essendo incentrata su una questione di idoneità alloggiativa, fa riferimento alla predetta novità legislativa per dare ragione ad un cittadino che ha dichiarato idoneo all'abitazione un immobile residenziale non conforme al DM sanità del 1975 ma invece conforme alle istruzioni ministeriali del 1896, in quanto edificato in data anteriore al 1975. Nella sentenza, viene confermata la logicità del ragionamento del ricorrente il quale sosteneva la conformità igienico-sanitaria dell'immobile proprio perché edificato in epoca in cui il DM sanità non era ancora stato pubblicato. E' a mio avviso importate rimarcare che, da quel che si capisce dalla sentenza, il tecnico che fu incaricato di redigere l'idoneità alloggiativa aveva correttamente riportato sulla sua dichiarazione che l'immobile NON era conforme al DM sanità ma che lo era con riguardo alle norme igienico sanitarie precedentemente in vigore: questa correttissima posizione, è vero, ha inizialmente danneggiato il committente perché questi si è visto rigettare l'istanza di idoneità alloggiativa dal Comune, ma questi, insorto dinanzi al TAR, ha poi avuto ragione anche grazie al corretto approccio iniziale del proprio tecnico.

Per converso, il TAR Lombardia, Milano, sez. II, n°1365/2021, ispirandosi alla stessa norma, specifica che il passaggio normativo non può riferirsi a immobili che non nascevano come abitativi e che erano preesistenti al 1975: il caso di specie, infatti, tratta di un locale sottotetto abusivamente convertito all'uso abitativo ed oggetto di domanda di condono in epoca successiva al 1975, dunque non vi sarebbero, nel caso di specie, rapporti e dimensioni incidenti sui parametri igienico-sanitari "legittimamente preesistenti" a cui fare riferimento.

Tornando infine al tema dei prospetti, la loro trasformazione, laddove ricada in manutenzione straordinaria, è comunque soggetta a SCIA, e ciò è chiarito dalla modifica effettuata dallo stesso decreto all'art. 22 comma 1 lettera a): dunque da oggi implicitamente la modifica dei prospetti che rispetta i presupposti di legge previsti per ricadere in manutenzione straordinaria, si può dire che rientri nella manutenzione straordinaria pesante, finora differenziata da quella leggera solo in caso di  presenza di interventi strutturali. Attenzione perché questa modifica introdotta sull'art. 22 lascia intendere in senso più ampio che qualunque intervento che sia di manutenzione straordinaria e che interessi i prospetti sia ad oggi da ricondurre a SCIA (ad esempio una canna fumaria, come da TAR Lazio sez. 2 stralcio n°3214/2023 che ho commentato anche qui, ma attenzione, ad oggi, a qualunque opera che sia di manutenzione straordinaria ma che abbia incidenza sui prospetti). Si ha motivo di ritenere che questa lettura estensiva dell'art. 22 sia un effetto collaterale non direttamente voluto dal legislatore; non si spiegherebbe altrimenti il motivo per cui l'estensione alla variazione di prospetto sia stata inserita nella manutenzione straordinaria e non anche nel risanamento conservativo di cui all'art. 22 comma 1 lett. b).

nuova definizione di legittimità edilizia

Il Decreto introduce nel DPR 380/01 una specifica e chiara definizione di legittimità edilizia, tale da porre fine, immagino, a molte interpretazioni che ancora oggi tendono a fare una lettura autonoma della definizione: ogni intervento edilizio deve essere collegato ad uno stato a sua volta legittimato da idoneo titolo edilizio (ne ho parlato qui, in riferimento alla CILA), altrimenti viene meno la legittimità. Il fatto che deve esserci continuità tra i vari titoli edilizi è anche confermata dalle prime sentenze della Giustizia Amministrativa, tra cui per ora segnalo TAR Campania - Salerno n°1358/2021. La sentenza, tra le altre, affronta la problematica legata al fatto che si riteneva legittimo un intervento solo perché rappresentato in un precedente titolo edilizio, del quale però quella trasformazione non era stata espressamente oggetto. Si tratta, in definitiva, di una situazione piuttosto ricorrente: a volte vengono predisposte delle istanze edilizie in cui l'immobile viene rappresentato nello stato in cui è, senza effettuare una compiuta verifica della storia della conformità edilizia, finendo quindi per inserire nel titolo anche trasformazioni che non sono state espressamente oggetto di una autorizzazione. nella sentenza, emessa appunto anche alla luce della nuova definizione di legittimità edilizia, viene chiarito che tutto quello che non è espressamente autorizzato da un titolo edilizio, deve semplicemente ritenersi non legittimo. Dato l'interesse di questa che è tra le prime sentenze nel merito, vale la pena riportarne un estratto: 

- con l’innovazione introdotta dall'art. 10, comma 1, lett. d, n. 2, del d.l. n. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni), conv. in l. n. 120/2020, il legislatore ha inteso semplicemente chiarire che lo «stato legittimo dell’immobile» è quello corrispondente ai contenuti del sottesi titoli abilitativi, relativi non solo alla sua originaria edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative;

- non altro; perché, se altro il legislatore avesse inteso stabilire, e cioè se avesse ricollegato portata totalmente abilitante al titolo «che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare», a prescindere dal relativo oggetto [omissis], avrebbe abbandonato il principio ordinamentale basico di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, operante nel campo processuale, ma ragionevolmente esportabile anche nel campo dei procedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati e, soprattutto, avrebbe surrettiziamente introdotto una sorta di sanatoria implicita per tutti i manufatti assistiti da (qualsivoglia) titolo abilitativo, seppure non riferibile alla loro integrale consistenza e conformazione;

Tornando al concetto centrale della legittimità, questa può essere attestata o attraverso la verifica che l'immobile sia conforme ai titoli edilizi, oppure, laddove questi non erano necessari al momento della costruzione, con documenti che possono in qualche modo rappresentare, circoscrivere o testimoniare l'esistenza e le fattezze del fabbricato. Inoltre, viene introdotto un concetto ormai consolidato nella prassi ma mai messo in una legge: laddove si abbia notizia dell'esistenza di un progetto, ma questo non è reperibile per esempio presso l'archivio comunale, anche in questo caso si può fare riferimento a documenti non progettuali, come le planimetrie catastali. Attenzione perché questo aspetto dovrà essere asseverato da un tecnico o dalla committenza, pertanto è un ambito assai delicato, come lo è comunque adesso, d'altronde. Rimane comunque un vuoto nella formulazione del comma 1 bis dell'art. 9 DPR 380/01: se l'edificio è stato realizzato in un epoca remota ma in cui era necessaria una licenza, ma di questa non si trova nemmeno il "principio di prova", che si fa? non è "giusto" in questo caso poter attingere alle fonti non convenzionali (catasto, foto aeree, documenti notarili), perché si deve presupporre di essere di fronte ad un fabbricato abusivo, realizzato in assenza di licenza edilizia, e forse per questo volutamente la futura norma non ne parla.

La definizione di legittimità edilizia data con il futuro comma 1 bis art. 9, si applicherà espressamente alle destinazioni d'uso, in quanto è prevista la modifica dell'art. 23 ter che farà esplicito riferimento alla definizione che si andrà ad introdurre. Questo aspetto non è affatto secondario, e apre prospettive particolari. le destinazioni d'uso non sempre venivano chiarificate nei vecchi progetti edilizi, diciamo prima del 1967, e non è raro non trovare alcuna indicazione nei progetti delle destinazioni d'uso per esempio dei locali commerciali al piano terra. in tal caso, essendo la normativa sui mutamenti d'uso intervenuta più di recente, si potrebbe azzardare una lettura estensiva dell'art 9 comma 1 bis di futura introduzione concependo il concetto secondo cui se vi è stato un tempo in cui le destinazioni d'uso non erano definite e nel progetto in effetti non si trovano elementi per chiarificarle, le stesse potrebbero essere individuate attraverso gli accatastamenti ovvero in base alle indicazioni contenute nell'agibilità.

Può valere la pena sollevare una questione interpretativa, che potrebbe portare a delle prospettive nuove riguardo a molti temi trattati in questo blog: il nuovo art. 9 bis comma 1 bis, per definire l'ambito entro cui si possono utilizzare le documentazioni tecniche "alternative", usa le seguenti parole: "per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio [...]" sulle quali è opportuno soffermarsi un attimo: che cosa si intende per "titolo abilitativo edilizio"? se l'interpretazione è generica e vasta, come si può più facilmente interpretare, anche in via cautelativa, allora sicuramente nei "titoli edilizi" rientrano anche di diritto le "licenze comunali" che venivano rilasciate per le costruzioni prima dell'introduzione della L. 1150/42 che ha disciplinato invece per la prima volta la licenza edilizia; se tuttavia se ne facesse una interpretazione più allegra, per "titolo abilitativo" potrebbe intendersi esclusivamente quello derivato da una norma statale. questa interpretazione potrebbe portare a dare un colpo di spugna a tutta ciò che è stata la regolamentazione locale ante 1942, in quanto prima di tale data non esisteva una "licenza edilizia" normata a livello statale, ma non credo che fosse questa l'intenzione del legislatore.

modifica della disciplina delle tolleranze costruttive

il decreto modifica la disciplina delle tolleranze costruttive, abrogando il precedente comma 2 ter art. 34 e introducendo un nuovo articolo 34 bis, interamente ed esclusivamente dedicato alle tolleranze costruttive. Il concetto di fondo non subisce modifiche: non rappresentano "abusi" le differenze in termini dimensionali delle costruzioni, rispetto al progetto approvato, fino al 2%, con riguardo alle singole unità immobiliari. Interessante è l'introduzione del concetto secondo cui le eventuali difformità riscontrate e che rientrano nei termini delle tolleranze devono essere individuate dal tecnico abilitato ai fini della chiarificazione della situazione per acquisire la validità del titolo: in sostanza, laddove si individuino difformità entro il valore di tolleranza, il tecnico ne deve rendere chiara indicazione nei successivi titoli edilizi ovvero in forma di perizia asseverata in caso di trasferimento immobiliare. Anche qui, si tratta del consolidamento a livello legislativo di una prassi già in essere: anche questa è una interessante innovazione, ma attenzione sempre alle gigantesche responsabilità che si prende il tecnico nel rendere queste dichiarazioni: se volete un consiglio spassionato, asseverate queste condizioni solo quando siete assolutamente sicuri che le tolleranze siano all'interno del 2%: in caso di dubbio o di tolleranze anche di pochissimo oltre il limite, lascerei perdere.

Tra i primi tribunali amministrativi ad esprimersi sul nuovo art. 34 bis, vi è TAR Lazio che, con sentenza n°4413/2021 è andato a confermare il rigetto di una SCIA operato da un municipio romano in quanto la stessa prevedeva l'applicazione del criterio della tolleranza esecutiva riferendosi non alle misure della singola unità immobiliare ma a quelle dell'intero edificio. nel caso di specie, si riteneva di poter far rientrare nelle tolleranze una difformità, realizzata all'epoca della costruzione ed antecedentemente alla L. 765/67, di circa 17 mq su una unità immobiliare di una consistenza generale di circa 80mq, invocando la tolleranza del 2% riguardo all'intero fabbricato: il TAR conferma che il 2% deve riferirsi alla singola unità immobiliare.

Appare importante anche rimarcare il fatto che per tolleranza costruttiva si intende l'esecuzione di opere eseguite durante la costruzione del fabbricato o, comunque, vanno riferite a "imprecisioni" esecutive di lavori edilizi autorizzati, e non possono ricomprendere modifiche estemporanee, eseguite successivamente alla chiusura del titolo edilizio, oppure nemmeno opere eseguite in variante al progetto con l'intenzione di fare appunto cose diverse rispetto a quanto progettato. Nel merito è interessante riportare l'inciso della sentenza Consiglio di Stato n°4970 del 3 giugno 2024:

Quanto alla mancata applicazione dell’art. 34-bis del d.P.R. 380/2001, in disparte l’inammissibilità del motivo in quanto formulato solo in memoria di replica, è sufficiente osservare che le tolleranze costruttive attengono alle sole divergenze occorse in fase esecutiva per minime imperfezioni, di regola impercettibili, emergenti dalle lavorazioni di cantiere e non riguardano opere realizzate in assenza di titolo edilizio e paesaggistico (Cons. Stato, sez. II, 15/03/2024 n. 2510; id. 3/11/2023, n. 9520; sez. VI, 8/08/2023, n. 7685), come nel caso di specie.

Il testo dell'art. 34 bis, sostanzialmente non modificato nella conversione in legge, contiene a mio parere una incongruenza: il comma 2 stabilisce che non costituiscono difformità, tra le altre, le "opere interne" eseguite in difformità durante l'esecuzione di lavori "per l'attuazione di titoli abilitativi", purché non siano in violazione della disciplina urbanistica ed edilizia. Questa di fatto è una sorta di "liberalizzazione" delle opere interne, perché, non avendo introdotto nessun parametro limitativo dell'entità delle differenze che possono esserci, di fatto qualunque modifica, purché esclusivamente interna, effettuata anche in una ristrutturazione, non deve essere oggetto di variante, a patto che non si abbia a che fare con immobili vincolati ai sensi del Codice dei Beni Culturali. Questa modifica è stata probabilmente ispirata da una analoga norma già presente nella legislazione della Regione Emilia Romagna, la quale però nella propria struttura normativa ha specificato che sono "libere" le opere interne "di modesta entità": non trovandosi nella norma nazionale la stessa limitazione, di fatto la liberalizzazione appare essere generale. Ma non si canti vittoria: tale visione, se confermata, starebbe a significare che le opere "in variante" sarebbero "libere" solo in presenza di tutti questi presupposti: 1. le variazioni siano state poste in essere durante un intervento edilizio autorizzato da un titolo abilitativo (e quindi sono escluse le opere effettuate in assenza di un titolo) 2. le opere devono comunque rispettare le norme urbanistiche ed edilizie 3. non dobbiamo avere a che fare con immobili vincolati (la genericità della dizione normativa vi fa rientrare anche i vincoli paesaggistici, il che è ambiguo perché le opere interne nei vincoli paesaggistici sono libere dalla necessità dell'autorizzazione: dunque si applica o no il concetto? io non ho la risposta ma suggerisco cautela) 4. la circostanza deve essere asseverata dal tecnico, in qualche modo (possibilmente sempre nell'ambito del medesimo titolo abilitativo entro cui le opere devono svolgersi per non essere considerate abusi).

Lasciatemi chiudere questo post con un commento: nelle varie bozze che si sono succedute di questo decreto prima della sua pubblicazione, vi era una novità interessante, ma che fu stralciata tacciandola, erroneamente, come "condono edilizio". nelle bozze era stata introdotta l'eliminazione del concetto della cosiddetta "doppia conformità", condizione necessaria per acquisire l'accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 DPR 380/01 (si tratta del fatto che un intervento edilizio eseguito senza licenza può ottenerla "in sanatoria" se contestualmente rispetta sia le norme attualmente in vigore, sia quelle in essere al momento dell'esecuzione dell'abuso: eliminando la doppia conformità, rimarrebbe la necessità di rispetto delle norme in vigore). questa doppia conformità pone dei seri problemi pratici, perché laddove si interviene su immobili i cui abusi risalgono ad epoche remote (immaginiamo il caso più ricorrente: delle difformità al progetto effettuate dall'originario costruttore) non è sempre possibile ricostruire con esattezza quali erano le norme specifiche applicabili, dato che nel corso del tempo sono cambiate non solo le norme nazionali (le quali sono tutto sommato meno complesse da ricostruire) ma anche e soprattutto la normativa locale (regolamenti edilizi e di igiene) nonché gli strumenti urbanistici, dei quali è oggettivamente difficile, se non impossibile, essere certi della loro ricostruzione in un dato momento storico. Era dunque cosa buona e giusta modificare le disposizioni dell'art. 36 "liberando" dalla doppia conformità le opere realizzate fino alla data di approvazione del decreto, così da facilitare gli interventi di sanatoria delle difformità che tanti edifici si portano appresso e che tanti problemi pongono in sede di compravendite immobiliari. Non era pertanto un condono e sinceramente rimango basito nel pensare che possa essere stata letta come tale questa innovazione da uomini che scrivono leggi: la speranza è che il dibattito politico possa riprendere in modo sereno e lucido questo aspetto e riproporlo in sede di conversione in legge. Nel caso, non sarebbe male se nel dibattito si inserisse la possibilità di effettuare una sanatoria condizionata, sempre osteggiata dalla Giurisprudenza perché, giustamente, in contrasto con il dettame normativo: si tratta di una procedura che consentirebbe di ottenere una autorizzazione per eseguire delle opere su un immobile abusivo finalizzate a portare una situazione a norma e, quindi, poter acquisire l'accertamento di conformità.