DL semplificazioni e nuovo regime delle tolleranze

Il Decreto Legge 16 luglio 2020 n°76 convertito con Legge 11 settembre 2020 n°120, ha introdotto una serie di novità al vigente testo unico dell'Edilizia: per una carrellata generale su quelle che sono le novità forse più rilevanti, potete fare riferimento a quest'altro mio post. Oggi vorrei focalizzare maggiormente l'attenzione sulle novità introdotte nel merito del regime delle tolleranze, ovvero quel "margine" all'interno del quale una difformità non può essere considerata un abuso edilizio e, quindi, non può nemmeno essere sanzionata.

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La disposizione sulle tolleranze non è una novità: fu difatti introdotta nel lontano 2011 e fino a pochi giorni fa trovava posto nel laconico comma 2 ter dell'art. 34 del TUE. Questo passaggio normativo stabiliva che una differenza dimensionale in termini di volume, superficie coperta, altezze fino ad una tolleranza del 2% calcolata "per singola unità immobiliare" non costituisce un abuso edilizio e, per tale motivo, non poteva essere sanzionata. Anche se la norma era laconica, si capiva già che la disposizione non introduceva affatto una forma implicita di "liberalizzazione" ad effettuare interventi "gratuiti" all'interno di quel margine ma, piuttosto, era, ed è, un "limite" oltre il quale una costruzione non è considerata difforme dal titolo. Dunque eseguire un immobile che è perfettamente rispondente al progetto al millimetro, non comporta alcuna possibilità postuma di effettuare "ampliamenti" contenuti nel 2% delle misure di progetto. Di tutto ciò ne ho già parlato in questo vecchio post, a mio parere ancora valido.

Il Decreto Semplificazioni (d.l. 16 luglio 2020 n°76), così come confermato nella conversione in legge, ha abrogato il comma 2 ter dell'art. 34 del DPR 380/01 e introdotto un articolo tutto nuovo ed esclusivamente dedicato alle tolleranze, il 34 bis, articolato in tre commi.

Dato che le leggi cambiano, per evitare che in seguito questo post risulti illegibile, copincollo qui di seguito l'attuale formulazione dell'art. 34 bis:

1. Il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unita' immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo. 

2. Fuori dai casi di cui al comma 1, limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, costituiscono inoltre tolleranze esecutive le irregolarita' geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entita', nonche' la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilita' dell'immobile. 

3. Le tolleranze esecutive di cui ai commi 1 e 2 realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni edilizie, sono dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell'attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero, con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali.

concettualmente, non vengono introdotte innovazioni all'idea di base: le differenze in termini dimensionali relative a volumi, superfici coperte, altezze, o qualunque altro parametro, contenute entro il 2% di differenza rispetto alle misure progettuali, non possono essere ritenute difformità e, come tali, non possono essere perseguite.

Tra i primi tribunali amministrativi ad esprimersi sul concetto delle tolleranze esecutive introdotto dal decreto semplificazioni n°76/2020 e del suo nuovo art. 34 bis, vi è TAR Lazio che, con sentenza n°4413/2021 è andato a confermare il rigetto di una SCIA operato da un municipio romano in quanto la stessa prevedeva l'applicazione del criterio della tolleranza esecutiva riferendosi non alle misure della singola unità immobiliare ma a quelle dell'intero edificio. nel caso di specie, si riteneva di poter far rientrare nelle tolleranze una difformità, realizzata all'epoca della costruzione ed antecedentemente alla L. 765/67, di circa 17 mq su una unità immobiliare di una consistenza generale di circa 80mq, invocando la tolleranza del 2% riguardo all'intero fabbricato: il TAR conferma che il 2% deve riferirsi alla singola unità immobiliare. La norma comunque appare abbastanza di pacifica lettura, comunque una conferma non guasta: il concetto di tolleranza e la relativa soglia del 2% deve riferirsi alle dimensioni e misure della singola unità immobiliare e non quella dell'intero edificio.

Molto interessante risulta anche quanto disposto nella sentenza CdS n°8709/2022 dove viene trattato il caso di un fabbricato in corso di ultimazione la cui altezza avrebbe sforato di "soli 4,6cm" la tolleranza del 2%. il caso è molto interessante perché si tratta dell'accertamento di un dato metrico che è superiore, seppure di poco, alla soglia di tolleranza: ebbene, nel caso di specie, riformando una sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato ritiene che se la misura effettiva va oltre il limite di tolleranza, si può valutare comunque tale eccedenza rientrare nel concetto di tolleranza laddove la difformità non abbia generato effettivo danno per l'interesse pubblico dell'ordinato sviluppo del territorio. Effettivamente, il tema di fondo delle tolleranze è il fatto che non è possibile eseguire una costruzione che sia perfettamente identica al progetto, e ciò per l'inevitabile imprecisione e complessità del processo costruttivo edilizio. Stesso tema è stato trattato anche precedentemente con sentenza CdS n°3666/2021 dove è trattato un altro aspetto della questione, ovvero la focalizzazione sulla effettiva "abusività" di opere che superano la soglia di tolleranza. In sostanza, le sentenze sembrano dire che entro il 2% le difformità non sono proprio abusi (come dice chiaramente la legge), mentre oltre tale valore non si è automaticamente all'interno di un abuso (la legge lo avrebbe scritto chiaramente, altrimenti) ma va valutato caso per caso se la difformità è effettivamente riconducibile alle tolleranze oppure se era proprio una volontà di costruire un qualcosa di diverso rispetto a quanto progettato, per trarne illecito vantaggio.

Andando avanti nella lettura della norma, si incontra il comma 3 il quale è molto interessante, perché certifica quella che era ormai la prassi del buon progettista: quando si era in presenza di tolleranze rilevate contenute entro il limite di legge, il tecnico dichiarava la sussistenza della differenza, senza sanarla, in quanto appunto la Legge non prevede né sanatoria né sanzione per le "tolleranze". Rendendo esplicita la difformità nel titolo edilizio, anche l'amministrazione ne prende atto e tutto procede serenamente. tuttavia, vi erano professionisti e uffici che erano andati un po' in ordine sparso su questo tema interpretando forse un po' troppo liberamente quella che era una chiara indicazione normativa, peraltro poi confermata da alcune sentenze (CdS n°1107/2020 o TAR Veneto n°1013/2019). In buona sostanza il comma 3 pone fine alle interpretazioni fantasiose e conferma la prassi più logica: in caso di rilevazione di queste difformità ininfluenti ai fini urbanistici, il tecnico le deve rappresentare nel titolo edilizio, potendo comunque dichiarare la conformità edilizia, senza doverle sanare né ripristinare.

Alla luce delle sentenze del paragrafo più sopra, il comma 3 può essere ritenuto applicabile, con tutte le dovute attenzioni del caso, anche laddove si siano rilevate differenze oltre il margine di tolleranza ma che sia possibile sostenere che rientrino comunque nel concetto della non abusività delle differenze. in questo caso sarebbe utile argomentare con attenzione i motivi, anche presunti, che hanno portato ad un superamento dei margini ma, soprattutto, andrebbe evidenziato il motivo per cui il tecnico ritiene che la costruzione oltre tolleranza non incida negativamente sull'interesse pubblico dell'ordinato sviluppo del territorio. Un caso che è stato studiato è quello relativo ad un fabbricato che, da progetto, aveva indicati degli spessori di solai intermedi di soli 22 cm, effettivamente irrealizzabili: in opera risultavano difatti di 30cm (22cm di spessore solaio; 2cm di pavimento; 6cm di massetto), producendo un incremento sull'altezza utile degli ambienti superiore al 2% (H.270 netta; H.292 lorda; tolleranza su 292: 5,84cm, totale altezza lorda più margine di tolleranza: 297,84; altezza effettiva lorda rilevata 300; tolleranza effettiva 2,7%) ed è stato possibile dichiarare, sussistendone i presupposti, che non si trattava di violazione edilizia ma di semplice errore progettuale che aveva ingenerato una differenza di altezza (che sui vari piani si sommava, aumentando l'incidenza sui valori totali). Ciò deve valere, per converso, anche dal lato del comune che si trova di fronte alla constatazione di misure che sono oltre il margine di tolleranza e deve valutare come operare: l'ordine di demolizione può non essere una strada obbligata, anzi quanto detto deve portare a considerare che anche il comune deve prima valutare se le differenze oltre il margine di tolleranza non siano da ascrivere comunque nell'alveo delle medesime ma, in questo caso, occorrerà un approfondimento tecnico per capire le cause che possono aver portato a tali differenze. Laddove l'amministrazione decida per l'applicazione della sanzione demolitoria, occorrerà giustificare i motivi per cui le differenze non possono ricondursi alle tolleranze: se parliamo di valori che sono molto poco oltre le tolleranze potrebbe risultare difficile sostenere l'azione più repressiva.

Nella valutazione della conformità di immobili che hanno delle difformità riscontrate come oltre il margine di tolleranza potrebbe dunque essere opportuno valutare se sussistono cause tecniche effettive, possibilmente visibili o riscontrabili, che possono aver "costretto" l'esecutore a realizzare un qualcosa di difforme dal progetto. Si suggerisce quindi di far confluire queste valutazioni in una relazione o direttamente in un progetto presentato per successive trasformazioni.

il comma 2 invece è quello che introduce dei concetti nuovi rispetto al tema delle tolleranze. Il comma descrive una serie di opere, "fuori dai casi di cui al comma 1", che non sono considerate tolleranze ma che sono tali solo se si opera su edifici non ricadenti in nessuno dei vincoli gestiti dal Codice dei Beni Culturali (che, ricordiamo, gestisce sia i vincoli dei beni culturali - parte II - sia quelli paesaggistici - parte III). Detti interventi sono: 1. quelli che hanno comportato variazioni alle finiture estetiche esterne degli edifici; 2. quelli che consistono in una diversa collocazione degli elementi impiantistici (si possono immaginare caldaie, condizionatori, chiller, etc), ma anche diversa profilazione geometrica non meglio identificata (secondo l'interpretazione contenuta nel parere prot. DPAU 148518/2020 questa fattispecie si applica ad esempio ad edifici costruiti con sagoma leggermente inferiore al progetto o piccole difformità nelle pareti esterne tipo sguinci). Dato che il comma 2 inizia col dire "fuori dai casi di cui al comma 1" potrebbe intendersi che queste modifiche ininfluenti siano quelle inerenti gli elementi che non sviluppano cubatura né distanze, tipo sporti, aggetti, elementi decorativi in genere, finché la modifica geometrica non comporta una diversa collocazione nelle definizioni edilizie (per esempio, in base alle 42 definizioni uniformi, uno sporto fino a 150cm di aggetto non entra nel computo delle distanze, ma oltre tale soglia, sì). Per altro verso, la frase "fuori dai casi di cui al comma 1" può leggersi anche più semplicemente come il fatto che queste ulteriori alterazioni vanno considerate su un piano separato rispetto alle eventuali tolleranze del comma 1. Richiamo ancora l'attenzione sul fatto che le modifiche del comma 2 si applicano solo al di fuori degli immobili vincolati, ed anche questo è il senso del citato incipit.

Tuttavia, sibillinamente nella descrizione delle opere escluse rientrano anche le "opere interne" così genericamente definite. Da una lettura abbastanza lineare della norma, sembra intuirsi che le modifiche alla distribuzione interna, tra cui chiaramente rientrano le "opere interne", non sarebbero più considerabili come abusi, purché realizzate in attuazione di un titolo edilizio e purché siano effettuate nel rispetto delle norme urbanistiche e delle regole che sovrastano l'agibilità. Letta così, però, sembra una vera e propria liberalizzazione delle trasformazioni interne: nel senso che sembra a questo punto sufficiente aprire un titolo edilizio qualsiasi, anche una CILA, e poi modificare il progetto a piacimento senza dover effettuare alcuna variante, purché la nuova distribuzione sia comunque rispettosa delle norme sovraordinate (dimensione minima degli ambienti, rapporti aeroilluminanti, etc) e continui ovviamente a rientrare nell'alveo della CILA (dunque escludendo ovviamente, ad esempio, interventi strutturali interni). Da un lato, tale "liberalizzazione" può apparire logica in quanto le opere interne di manutenzione straordinaria leggera sono già "liberalizzate", ma comunque soggette a CILA, però delle due l'una: o il legislatore ritiene la CILA una procedura destinata ad essere ulteriormente semplificata o a sparire del tutto, oppure vi è una discordanza logica circa il motivo per cui uno sarebbe costretto ad aprire una CILA per fare un certo tipo di intervento ma poi non sia tenuto a fare una variante anche se ne modifica radicalmente il contenuto. 

Altra illogicità della disposizione, risiede nel fatto che la "liberalizzazione" delle opere interne vale solo per gli edifici esclusi dai vincoli del Codice dei Beni Culturali: certamente la cosa ha senso per quegli immobili vincolati ai sensi della parte II del Codice (i beni culturali propriamente detti), ma che senso ha disporre la non liberalizzazione delle opere interne di immobili soggetti a vincoli paesaggistici dove le opere interne sono libere dall'autorizzazione paesaggistica e quindi dove il vincolo nei fatti non si applica, ai sensi del DPR 31/17 allegato A?

E' opportuno soffermarsi ancora un attimo sul concetto di tolleranze su immobili vincolati: il comma 2 chiaramente si riferisce alle opere realizzate durante la costruzione dell'edificio ma, parallelamente, indica che i concetti non si applicano se gli immobili sono vincolati. Dal tenore letterale della norma, sembra comprendersi che la condizione di essere sottoposto a vincolo debba essere verificata al momento della costruzione o dell'esecuzione delle opere, e non al momento della loro verifica, in quanto il comma si riferisce espressamente al caso in cui si stia edificando un edificio o lo si stia trasformando a valle della presentazione di un titolo edilizio. Se si confermasse questa ipotesi, andrà verificato, nel caso di immobile ad oggi soggetto a vincolo ma con difformità risalenti ad epoche precedenti, se al momento dell'esecuzione delle opere l'immobile era già nella condizione di vincolo perché laddove non lo fosse stato all'epoca, allora si potrebbe disapplicare la restrizione del comma 2 e ricondurre alle tolleranze esecutive anche le opere escluse per gli edifici vincolati. Per avere conferma (o smentita) di questa visione temo che dovremo aspettare le prime sentenze specifiche sull'argomento. Va però intanto chiarito che la norma sembra applicabile solo ai casi verificatisi (quindi, alle costruzioni realizzate o alle trasformazioni eseguite) dopo l'entrata in vigore della disposizione: così difatti afferma TAR Lazio sez 2 q sent. 8527/2021; altre sentenze, però, non evidenziano problemi nell'applicare il principio anche a situazioni preesistenti alla norma, come ad esempio TAR Campania sez 2 sent. 5200/2020.

A mio parere la specifica circa la "minima entità" delle trasformazioni che afferiscono la geometria e le finiture esterne doveva valere anche per le opere interne, ma dato che dopo le parole "minima entità" vi è la parola "ovvero", si deve ritenere che tutto ciò che venga dopo appartenga ad una disposizione a sé stante, non collegata con la prima. In un suo parere (già linkato sopra, comunque è questo), il Dipartimento PAU di Roma Capitale ha specificato che le opere interne, per rientrare in questa fattispecie di opere rientranti negli interventi "liberi", devono riferirsi a modifiche veramente minime, tipo spostamento di una porta interna o diversa collocazione o realizzazione di spallette o sguinci. In tale parere, il Dipartimento si ispira alla norma dell'Emilia Romagna, la quale però ha specificato nella stessa norma che si deve trattare di modifiche minime, mentre la norma nazionale non lo fa. Certamente l'idea della norma nazionale era quella di riferirsi a trasformazioni "minime" ma, nei fatti, tale specifica non è stata inserita.

Difatti, il nuovo articolo 34 bis in verità è mutuato dalla recente normativa della Regione Emilia Romagna la quale si era dotata già nel 2017 di una normazione specifica riguardo alle tolleranze esecutive anche con riguardo alle opere interne (LR 23/2004 art. 19 bis, introdotto nel 2009, comma 1 bis, introdotto nel 2017) ma in cui la formulazione della frase è differente da quella della norma nazionale. 

La formulazione dell'art. 19 bis LR 23/04 Emilia Romagna, al momento di scrivere il presente post (luglio 2020) così recita:

Fuori dai casi di cui al comma 1, costituiscono inoltre tolleranze esecutive le irregolarità geometriche e dimensionali di modesta entità, la diversa collocazione di impianti e opere interne e le modifiche alle finiture degli edifici, eseguite nel passato durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi,

anche se io avevo pronosticato che in sede di conversione in legge questo tema sarebbe stato oggetto di correzione, ciò non si è avverato e dunque attualmente, con la conversione in legge del Decreto Semplificazioni, abbiamo una sorta di sanatoria intrinseca delle diverse distribuzioni interne eseguite nell'ambito di un titolo edilizio valido. Si presti comunque attenzione al fatto che le opere in variante devono necessariamente essere conformi alla normativa igienico-sanitaria.

Dopo aver sviluppato un quadro complessivo della nuova norma, vorrei provare a spingermi oltre e parlare di un tema che per noi tecnici è molto spinoso: quello relativo alle modalità per applicare il concetto del 2% di tolleranza a difformità che riguardano i prospetti, come ad esempio finestre spostate o di dimensioni diverse rispetto al progetto. Anzitutto, diciamo che se la realizzazione, rispetto al progetto, presenta delle finestre che in numero e forma sono completamente diverse, allora parliamo a mio avviso senz'altro di una difformità da sanare, non rientrante nel concetto di tolleranza, in quanto evidentemente si tratterebbe di una volontà di effettuare un qualcosa di diverso dal progetto: l'intenzionalità, infatti, è il principio in base al quale occorre fare riferimento quando si parla di sconfinamento dal concetto di tolleranza per approdare a quello di difformità.

Ad ogni modo, come si possono applicare i principi di tolleranza del 2% a misure di prospetto? io, riflettendoci, ho formulato la seguente ipotesi applicativa (che è una ipotesi, e dunque potrebbe non trovare conferme presso gli uffici procedenti): dato che la norma dice espressamente che le misure vanno considerate relativamente alla singola unità immobiliare, potremmo partire dall'idea che le misure a cui fare riferimento siano quelle del prospetto del fabbricato relative alla singola porzione di esso che è corrispondente all'unità immobiliare: è possibile quindi calcolare la dimensione del prospetto che corrisponde all'unità immobiliare e determinare in base a questo il limite di tolleranza.

facendo riferimento all'immagine qui sopra riportata, potremmo formulare la seguente ipotesi: 789cm sono la porzione di prospetto corrispondente all'unità immobiliare, la quale presenta, rispetto al progetto, delle finestre leggermente spostate, ma di dimensioni complessivamente congrue (in blu, la misura effettiva rilevata del vano architettonico, in verde la misura derivata mettendo in scala il disegno di progetto originario): il 2% di 789cm è circa 15,5cm: tale sarà, quindi, la soglia di tolleranza dello scostamento planimetrico. nel caso di esempio, lo scostamento è di 19 cm, quindi superiore alla soglia: si tratterebbe quindi di un caso da condurre in accertamento di conformità. Laddove invece la porzione di prospetto corrispondente all'unità immobiliare fosse stata maggiore di 10 metri, avremmo potuto ricondurre lo scostamento nella tolleranza. Analoga valutazione, a mio parere, va fatta sulla vista di prospetto, perché andrebbe considerata anche l'altezza verticale del vano finestra, facendo un ragionamento analogo. Ripeto: questa fin qui formulata è solo una ipotesi applicativa che potrebbe non trovare accoglimento presso gli uffici procedenti, in assenza di una specifica indicazione ufficiale normativa ed in assenza di sentenze mirate su questo argomento.

In chiusura di questo post, vorrei tratteggiare un argomento che probabilmente meriterebbe più spazio. il tema è il seguente: il regime delle tolleranze è applicabile anche ai parametri igienico-sanitari che sono per loro natura "inderogabili"? Secondo la giurisprudenza, che si è espressa pochissime volte sul tema (ad esempio TAR Piemonte sentenza n°1061/2015), il concetto di tolleranza esecutiva è certamente applicabile anche alle norme igienico-sanitarie, in quanto si tratta di una norma atta a tutelare l'inevitabile imprecisione (tolleranza, appunto) che si verifica nel realizzare opere complesse come le nuove costruzioni o le ristrutturazioni integrali.