ristrutturazione edilizia e modifiche di prospetto

Spesso ci si è chiesti, da bravi tecnici quali siamo, quando un intervento anche se effettuato in facciata ed incida sul "prosptto" possa considerarsi talmente insignificante da poter uscire dalla definizione di "ristrutturazione edilizia", andando quindi a cercare quello "spartiacque" tra un intervento soggetto a CILA o SCIA ordinaria ovvero uno soggetto a permesso a costruire o SCIA ad esso alternativa. In questo post vorrei cercare di dare qualche elemento per navigare in queste interpretazioni.

Abbiamo imparato che per ristrutturazione edilizia si intendono sempre opere molto invasive sull'esistente (anche demolizione e ricostruzione, in alcuni casi), ma può capitare di ricadere in tale definizione anche semplicemente trasformando una finestra in porta finestra (o vice-versa) o installando una canna fumaria in alcuni casi. Il fatto che la ristrutturazione edilizia sia soggetta ad essere autorizzata mediante un titolo di una certa rilevanza (permesso a costruire o SCIA alternativa, la quale va distinta nettamente dalla SCIA ordinaria, anche se la modulistica è simile) fa si che occorra saper interpretare in modo corretto quando vi si ricade, al fine di depositare il titolo giusto e quindi non incorrere nella nullità dell'istanza per assenza di presupposti.

Dato che il dettame normativo è, per così dire, alquanto vago, come fare per districarsi? Due sentenze in particolare entrano nello specifico argomento, e sono entrambe del Consiglio di Stato.

La prima è la sentenza numero 4267/2016 sez. 6 del 14 ottobre 2016.

La seconda è la numero 902/2019 sez 6 del 06/02/2019

La prima sentenza, del 2016, sembra introdurre un concetto interessante, e cioè che la ristrutturazione edilizia deve essere intesa necessariamente come un "insieme sistematico di opere" che "portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente", e, quindi, nel caso di specie dell'argomento di cui tratta la sentenza, la trasformazione di un lucernario non può rientrare nella fattispecie della ristrutturazione edilizia in quanto non viene realizzato un "insieme di opere" che tendono alla trasformazione dell'edificio. Questa sentenza quindi potrebbe aprire le strade alla visione secondo cui un singolo intervento, localizzato e puntuale, anche se riguardante i prospetti, possa essere escluso dalla definizione di "ristrutturazione edilizia". Il passaggio saliente di questa sentenza è il seguente:

Come sopra ricordato, la richiamata norma si riferisce a interventi che portino ad un organismo del tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifica della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti.

Dal tenore letterale della disposizione (si veda la congiunzione “e”) si evince che non basta una mera modifica dei prospetti, ma occorre, quale elemento indefettibile, che il risultato dell’intervento sia la realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

Il riferimento è all'art. 10 comma 1 lett. c) del DPR 380/01 laddove, elencando le attività soggette a permesso di costruire, specifica che:

[sono soggetti a permesso di costruire] gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni.

nel testo ho evidenziato la "e" a cui fa riferimento la sentenza.

Invece la seconda sentenza, del 2019, che interviene su una questione differente in cui un cittadino aveva eseguito una pluralità di opere, specifica più nel dettaglio quali opere sono da considerarsi "ristrutturazione edilizia" anche se prese a sè stanti. Interessante anche la conclusione del ragionamento, laddove si va in qualche modo a confermare che le opere di sostituzione di elementi già esistenti e di rinnovamento non può rientrare nella definizione di ristrutturazione. Ecco l'estratto del passaggio:

Ciò non toglie che si possano, qui di seguito, formulare talune considerazioni specifiche sulle opere realizzate anche “singolarmente considerate”, in particolare circa la modifica di alcuni vani porta finestra in finestra, e viceversa, profilo sul quale sembra appuntarsi l’attenzione degli appellanti, specie in memoria, e sulle canne fumarie.
Sul primo aspetto, relativo alla modifica dei prospetti, occorre operare una distinzione tra i concetti di sagoma e prospetto. Il primo, riguarda la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro, considerato in senso verticale e orizzontale, ovvero il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli oggetti [forse era aggetti? n.d.r.] e gli sporti; il secondo individua gli sviluppi in verticale dell’edificio e quindi la facciata dello stesso, rientrando nella fattispecie anche le aperture presenti sulle pareti esterne. Attengono al prospetto gli interventi che modificano l’originaria conformazione estetico architettonica dell’edificio, realizzati sulla facciata o sulle pareti esterne del fabbricato, senza superfici sporgenti.
La modifica dei prospetti, pertanto, deve considerarsi quale intervento edilizio autonomo, riconducibile (sempre avendo riguardo alla disciplina applicabile applicando il principio “tempus regit actum”), al “genus” della ristrutturazione edilizia, riscontrabile in fattispecie quali apertura di nuove finestre, chiusura di quelle preesistenti e loro apertura in altre parti; nella apertura di una nuova porta di ingresso sulla facciata dell’edificio o comunque su una parete esterna dello stesso; nella trasformazione di vani finestra in altrettante porte – finestre (in tema di modifiche di prospetti e necessità di permesso di costruire v. Cass. pen. nn. 921/2017, 20846/2015, 30575/2014, 38338/2013, 834/2008).

Al contrario, non sarebbe da ricondursi a tale tipologia di intervento tutto ciò che, pur riguardando la facciata dell’edificio, non ha rilievo edilizio, o si concretizza nel rinnovamento o nella sostituzione delle finiture dell’immobile, nell’integrazione o nel mantenimento in efficienza degli impianti tecnologici esistenti, o che si sostanzia in interventi interni al fabbricato.

La sentenza del febbraio 2019 poi entra nel merito di altri punti interessanti:

- specifica il concetto di sagoma e di prospetto, sintetizzandoli nell'estratto che ho già riportato qui sopra;

- richiama la precedente giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato riguardo alle canne fumarie, indicando che qualora siano di dimensioni importanti e di impatto rispetto alla sagoma del fabbricato, rientrano nella definizione di ristrutturazione edilizia e sono quindi soggette a permesso di costruire (o SCIA ad esso alternativa, laddove applicabile). Ecco l'estratto che qui interessa:

Sul tema “canne fumarie”, e sulla necessità, sempre “ratione temporis”, di un permesso di costruire qualora l’impatto sia significativo, va rammentata la giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto.

Per Cons. Stato, VI, n. 553 del 2016, è necessario il previo rilascio del permesso di costruire, rientrandosi nella categoria dei lavori di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, realizzati tramite inserimento di nuovi elementi ed impianti, qualora tali strutture non si presentino di piccole dimensioni, siano di palese evidenza rispetto alla costruzione e alla sagoma dell'immobile e non possano considerarsi un elemento meramente accessorio, ovvero di ridotta e aggiuntiva destinazione pertinenziale, come tale assorbito o occultato dalla preesistente struttura dell'immobile. Si ritiene occorrente il permesso di costruire tutte le volte in cui venga in rilievo un intervento il quale, per dimensioni, altezza e conformazione, risulti incidere in modo significativo sul prospetto e sulla sagoma della costruzione sulla quale la canna fumaria è installata; mentre soltanto l’intervento di mera sostituzione di una canna fumaria (ma non è questo il nostro caso), con le stesse dimensioni e identica localizzazione rispetto alla precedente, va considerato di manutenzione straordinaria, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 380 del 2001.

Per chi opera nella città di Roma non è possibile ignorare la circolare del 2012 che ha fornito linee di indirizzo molto chiare e che contiene anche una definizione più specifica di "ristrutturazione edilizia". Alcune sentenze poi fanno riferimento a questa circolare anche per derimere questioni che non si sono svolte nel territorio della capitale, quindi potrebbe significare che il riferimento possa aver valore in ambito nazionale. Nel fare riferimento a questa circolare, però, considerate che nel frattempo è anche mutato il panorama normativo e quindi le definizioni lì contenute non sono più del tutto attuali.

Sulla scia della visione più "restrittiva" e cioè che anche semplici modifiche di prospetto debbano farsi rientrare nella ristrutturazione edilizia va segnalata anche la Cassazione Penale, la quale anche di recente (p.e. sentenza sez. 3 n°44503/2019) ha sempre specificato che variazione di prospetto equivale a ristrutturazione edilizia. Il penale però è materia diversa da quella prettamente edilizia e si basa su orientamenti che non possono non prescindere dal singolo caso esaminato: potrebbero esserci casi in cui, pur in presenza di un abuso edilizio punibile in art. 44 e quindi intervento che deve essere legittimato con titolo edilizio, si possa ritenere giusto non procedere per particolare tenuità del fatto.

In conclusione, si può delineare che tendenzialmente anche un singolo intervento di trasformazione di prospetto può annoverarsi come opera di ristrutturazione edilizia laddove vada a mutare il prospetto esterno del fabbricato. Tuttavia, rimane comunque coerente il testo della sentenza del 2016 laddove viene fatto notare che il senso letterale della norma pare indicare che un singolo, isolato intervento potrebbe non ritenersi come rientrante nella ristrutturazione edilizia se non inserito all'interno di una più ampia trasformazione del fabbricato. Dato che comunque il confine è molto labile e, alla fine, a noi tecnici non è riconosciuto nessun "potere" decisionale, mi sento di suggerire di operare sempre con grande cautela ed interpretare sempre in senso restrittivo il dettame normativo e presentare titoli coerenti con la ristrutturazione edilizia anche laddove l'opera sia in effetti marginale rispetto al contesto: meglio sempre qualcosa in più che qualcosa in meno.

Sul tema segnalo anche CdS 4307/2021 che entra anche nel merito del rapporto tra epoca di realizzazione di una variazione di prospetto abusiva e il DL 76/2020, che ha introdotto novità nella classificazione degli interventi sui prospetti, stabilendo che la norma del 2020, di favore, non si applica alle difformità effettuate antecedentemente all'entrata in vigore del dispositivo.