deregulation delle vetrate scorrevoli?

Chi segue questo blog sa che io non amo commentare le ipotesi legislative prima che vengano effettivamente pubblicate in Gazzetta: faccio delle eccezioni solo quando i temi sono particolarmente invasivi o quando possono impattare su una specifica visione di un determinato argomento. Quando lo faccio, non è per sfruttare il tempismo, ma per fornire una eventuale nuova chiave di lettura che possa stimolare un dibattito.

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la sera dello stesso giorno in cui scrivevo questo post è stata pubblicata in Gazzetta la Legge 21 settembre 2022 n°142 di conversione, con modifiche, del DL 9 agosto 2022 n°115. Nel testo pubblicato in gazzetta, l'art. 33 quater è esattamente quello riportato nel post, dunque la norma è divenuta efficace.

Il tema che commento oggi sono le famose  vetrate panoramiche scorrevoli o vetrate impacchettabili. Queste, fino ad oggi (data di pubblicazione del post) sono dei sistemi che consentono lo scorrimento di lastre di vetro su dei binari posti alla base ed alla sommità della lastra, e consentono quindi di "aprire" o "chiudere" un balcone, una terrazza o uno spazio esterno che sia strutturalmente predisposto, in quanto le singole lastre di vetro possono essere impacchettate da un lato, all'occorrenza, lasciando il possessore libero di scegliere tra una apertura totale quasi uguale allo stato originario del balcone, ed una chiusura invece quasi ermetica. 

Queste vetrate scorrevoli, o vetrate impacchettabili o ancora vetrate panoramiche, complice anche un battage pubblicitario talvolta anche aggressivo, sono arrivate a conquistare i cuori di molte persone, ingolosite dalla possibilità di poter utilizzare in modo più funzionale gli spazi esterni, altrimenti spesso invivibili in inverno o nelle giornate piovose. Se fosse solo questo, probabilmente non ci sarebbe nulla di male a desiderarle ma, come spesso accade in Italia, il desiderio di approdare a soluzioni apparentemente facili e che comportano grandi vantaggi si scontra con delle regole ormai impostate, poste a tutela di interessi pubblici importanti come l'ordinato sviluppo del territorio o la tutela della pubblica salute, che invece classificano gli interventi come ampliamento di superficie e, quindi, se eseguiti in assenza del prescritto titolo abilitativo (permesso di costruire), ne risultano dei potenziali abusi edilizi. I comuni hanno quindi iniziato a colpire queste vetrate scorrevoli, ritenendole dei modi neanche troppo velati di creare dei veri e propri ampliamenti: la Giurisprudenza ha tendenzialmente confermato questa visione (vedi link alla pagina sopra), condannando quindi le vetrate scorrevoli al ruolo di veranda che, se non correttamente autorizzata, produce un abuso edilizio anche di una certa gravità.

Veniamo al tema di oggi: il Governo, nel predisporre la legge di conversione del DL "aiuti bis" n°115/2022, pare abbia l'intenzione di inserire una norma che consenta di "forzare" l'interpretazione normativa delle vetrate scorrevoli panoramiche facendole ricadere nell'edilizia libera, cioè quelle opere che non necessitano di alcun titolo abilitativo per essere approvate. Non sarebbe la prima volta che il legislatore "forza" delle interpretazioni normative per facilitare degli interventi edilizi (ad esempio, nel 2014 fu forzatamente semplificato il frazionamento urbanistico, portandolo dalla ristrutturazione edilizia alla manutenzione straordinaria).

Di seguito, la proposta che è iniziata a circolare qualche giorno fa: con l'art. 33 quater della proposta di legge di conversione del decreto aiuti bis si vorrebbe forzare l'interpretazione normativa delle vetrate scorrevoli "panoramiche" facendole ricadere nella manutenzione ordinaria. il testo della norma appare essere il seguente (attenzione: non è il testo definitivo e potrebbe non arrivare mai in Gazzetta in questa veste, oppure potrebbe non essere mai approvato):

1. All’articolo 6, comma 1, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, dopo la lettera b) è inserita la seguente: “b-bis) gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell’edificio o di logge rientranti all’interno dell’edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile. Tali strutture devono favorire una naturale microaerazione che consenta la circolazione di un costante flusso di arieggiamento a garanzia della salubrità dei vani interni domestici ed avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l’impatto visivo e l’ingombro apparente e da non modificare le preesistenti linee architettoniche” ».

A mio parere, al di là dei discorsi più o meno opportunistici, da tecnico mi azzardo a dire che l'iniziativa rischia di produrre delle distorte interpretazioni o dei pericolosi precedenti, anche se l'intento potrebbe essere considerato da un certo punto di vista positivo.

Le criticità di una norma scritta in questo modo, a mio modesto parere sono molteplici:

1. non specificando o non circoscrivendo la semplificazione ad una specifica destinazione d'uso (ad esempio, residenziale), apre ufficialmente al loro utilizzo massiccio in ambito direzionale, commerciale o anche industriale, e ciò potrebbe portare ad utilizzi incongrui di questo sistema e/o a nuovi contenziosi dinanzi alla Giustizia Amministrativa, poiché il tema verrebbe solo spostato dal concetto di cubatura imponibile a quello di corretto utilizzo dello spazio;
2. non viene specificata una superficie limite entro cui contenere l'intervento, né in termini assoluti, né in percentuale rispetto all'immobile cui diventa pertinenza. Ciò può essere una specifica scelta del legislatore di cui si può prendere atto, ma ci sono situazioni, magari particolari, in cui con una vetrata scorrevole sarà possibile creare superfici "chiuse" di decine di metri quadri, magari a servizio di alloggi che sono invece molto piccoli. Questo potrebbe portare, nelle nuove costruzioni, ad adottare soluzioni architettoniche estreme in cui i balconi hanno dimensioni spropositate rispetto alla superficie residenziale effettiva (soprattutto nei comuni in cui non vi è ancora un limite alla dimensione degli spazi esterni rispetto a quelli chiusi), proprio predisponendoli alla futura ed immediata chiusura con le vetrate panoramiche. In ciò potrebbe non esserci nulla di male, ma si presti attenzione a dare il giusto valore commerciale agli spazi esterni.
3. il tema della microaerazione è ambiguo per non dire altro: dopo più di un secolo di normativa tecnica atta a prescrive un rapporto aeroilluminante minimo per garantire che gli ambienti abitabili abbiano una finestra di una data superficie per garantire un corretto ricambio d'aria, il tutto al fine di tutelare la salute pubblica, nella definizione normativa sopra riportata si parla di "spifferi" che dovrebbero essere sufficienti di per sé, senza alcun obbligo di verifica tecnica, a garantire questo baluardo normativo.
4. una vetrata non può quasi mai essere di basso impatto visivo; almeno, non può essere stabilito se non c'è una figura imparziale a decidere che lo sia. ciò può generare facili contenziosi con il condominio, ad esempio;
5. il generico riferimento al fatto che la vetrata non debba produrre nuova superficie utile collide con sé stesso: le richiamate definizioni del regolamento edilizio tipo (le 42 definizioni uniformi, ed in particolare la definizione n°42 di "veranda") indicano che uno spazio chiuso è un volume anche quando chiuso con vetri "parzialmente o totalmente apribili", cioè la stessa definizione di vetrata panoramica. Qualcosa evidentemente non torna;
6. anche il riferimento al miglioramento acustico e energetico è ambiguo: se non ci sono norme citate a supporto delle tesi, come si può dimostrare che una vetrata aumenta l'efficienza energetica? anzi, in un immobile in cui la vetrata viene realizzata a sud, d'estate, se lasciata chiusa, produrrà aumento di calore mediante effetto serra tale da incrementare il consumo energetico per il raffrescamento estivo, oltre a diventare un ambiente invivibile (a meno di non essere schermato, il che produce ulteriori sistemi ombreggianti da posizionarsi all'esterno del vetro che potrebbero non essere implicitamente ricompresi nella definizione di attività libera). In inverno invece effettivamente si avrebbe un guadagno termico e non sarebbe neanche trascurabile: potrebbe funzionare come una serra bioclimatica ma senza i complessi risvolti tecnici ed amministrativi di queste ultime. Una vetrata su un balcone posto a Nord invece potrebbe essere quasi sempre positiva dal punto di vista termico, ma giusto perché la facciata del fabbricato non sarebbe direttamente a contatto con l'esterno ma con un volume non riscaldato: non cambia moltissimo ai fini dei calcoli energetici.
7. la norma dovrebbe prevedere, a questo punto, anche l'aggiornamento del glossario unico dell'edilizia libera.

Al di là delle considerazioni qui sopra, che sono assolutamente personali e che ho scritto solo per stimolare un dibattito ed una riflessione sulla questione, suggerisco di fare attenzione ai seguenti aspetti:

• la semplificazione a livello di titolo abilitativo non produce automaticamente una semplificazione anche su eventuali, ulteriori adempimenti normativi, o almeno non espressamente. Dunque se si opera in ambiti vincolati, ad esempio un vincolo paesaggistico, la relativa normativa rimarrà applicabile esattamente come prima e dunque se l'intervento richiede l'autorizzazione paesaggistica, questa va comunque acquisita prima di realizzare l'intervento. Attenzione anche a quei comuni che hanno istituito dei sistemi di valutazione dei progetti, come ad esempio la Carta per la Qualità a Roma, perché, anche qui, il fatto che l'intervento venga classificato come attività libera non significa affatto che possa direttamente incidere sulle procedure autorizzative di altri ambiti. Presterei attenzione anche alle zone con vincolo idrogeologico, dove gli ampliamenti di volume genericamente definiti sono rilevanti ai fini della valutazione del rischio;
• rimane chiaro che la vetrata non deve produrre nuova superficie utile: al di là del fatto che di base ogni volume chiuso è una superficie utile (vedi definizione n°42 delle definizioni uniformi con cui la norma collide), la norma sembra dire che comunque l'elemento non deve mutare la modalità con cui viene utilizzato lo spazio, che, quindi, deve rimanere uno spazio esterno ad ogni effetto. Dunque ad esempio non possono essere presenti, nei balconi chiusi dalle future vetrate, degli impianti di climatizzazione, perché presupporrebbe il mutamento dell'uso effettivo.
• la definizione pone molto l'accento sul fatto che si deve trattare di installazioni effimere che, benché efficaci a proteggere dalla pioggia ed eventualmente avere anche delle prestazioni energetiche non irrilevanti: diciamo che la vetrata panoramica secondo questa definizione diventa un po' come una tenda, ovvero un qualcosa che protegge e chiude, senza farlo in via definitiva o continuativa (difatti le tende in pvc effetto "crystall" erano già quasi universalmente ritenute soluzioni di edilizia libera). In ciò, si valuti con molta attenzione il fatto che, nel rispetto degli specifici presupposti, non produce a questo punto una variazione di volumi (ma vedi le mie considerazioni sopra: da qui si genera un controsenso a mio parere) e, quindi, il prospetto esterno dell'edificio rimane la parete che divide lo spazio riscaldato dal balcone, e NON diventa la nuova vetrata. Si presti attenzione a questo aspetto, perché il trasformare la originaria parete di tamponamento esterno, rimarrà sempre un opera di ristrutturazione edilizia, e NON potrà essere rimossa la tamponatura per unificare lo spazio (né potrà essere rimosso l'infisso che divide l'ambiente riscaldato dal balcone-veranda), perché in questo caso sarebbe del tutto evidente l'ampliamento di superficie ed il cambio della natura dello spazio esterno. La vetrata, in sostanza, dovrà solamente essere applicata sul balcone per delimitarne uno o più lati, ma le eventuali opere sulla muratura di tamponamento, anche solo di diversa tinteggiatura, andranno valutate come se la vetrata non esistesse, in termini edilizi, in quanto appunto non vi è produzione di nuovo volume;
• attenzione all'acquisto di immobili in cui le vetrate sono già state installate: si valuti bene quello che è l'effettivo originario spazio esterno e si consideri che, a livello di valore commerciale, va considerato sempre e solamente come spazio esterno.
• la norma esplicitamente parla solo di balconi o logge: per l'installazione delle vetrate panoramiche dunque non sembrano espressamente contemplati spazi aperti di altre tipologie quali ad esempio giardini, lastrici o terrazze.
• non mi sembra possibile ipotizzare una liberalizzazione parallela delle pergotende con chiusure laterali in vetro. Mi spiego meglio: in passato abbiamo avuto diversa giurisprudenza inerente la realizzazione di pergotende su terrazzi che erano anche lateralmente chiuse da vetri. Questo elemento è generalmente stato considerato come appartenente alle opere soggette a titolo abilitativo, perché la pergotenda è attività libera solo finché è composta da una struttura esclusivamente finalizzata al sostegno della tenda, senza, quindi, avere ruolo di sostegno per altri elementi, ivi compresi i vetri. Si ritiene ammissibile una chiusura laterale sempre di elementi in tessuto o al massimo in pvc, ma non in vetro. Temo però che ci sarà chi affermerà che, grazie a questa modifica normativa, le vetrate laterali a chiusura delle pergotende sarebbero liberalizzate, ma a mio parere non è così perché non sarebbe una vetrata a chiusura di un "balcone" o "loggia".

Segnalo che sull'argomento si è espresso, in un parere (prot. 179325/2022), anche il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale. In questo parere viene indicato che la novella legislativa pare ispirarsi molto alla sentenza TAR Puglia, Bari, sez. III n°847/2020, che avevo già brevemente commentato in quest'altro post: va detto che la sentenza citata ha effettivamente "salvato" un cittadino dalle azioni disciplinari del comune, in quanto ha ritenuto che un intervento di installazione di vetrate scorrevoli "facilmente smontabili", che non snaturi la funzione dello spazio esterno, poteva già rientrare nella definizione di edilizia libera, anche se non ha affrontato tutti i temi che invece erano già dominanti nella giurisprudenza amministrativa, poi confluiti nella "definitiva" sentenza CdS 469/2022 che ad avviso di chi scrive aveva rappresentato la fine delle interpretazioni fantasiose attorno alle VEPA.

Segnalo intanto una prima sentenza TAR Lazio (n°15129/2023, di cui si è discusso anche su lavoripubblici.it) che entra nel merito di una questione delicata: la norma, come sottolineato nel testo di legge sopra riportato, da come è composta si applicherebbe esclusivamente ai "balconi aggettanti" ed alle "logge rientranti", con apparente esclusione di ogni altra fattispecie di spazio aperto pertinenziale. Nel caso in esame, si trattava di una "loggia aggettante" ed il tribunale amministrativo ha ritenuto che non possa essere considerata una fattispecie in cui si possa applicare la VEPA. Ciò a significare che le caratteristiche che deve avere la vetrata per essere considerata attività libera non riguardano esclusivamente gli elementi della vetrata in sé, ma anche la geometria dello spazio esterno in cui viene installata. Dopo questa sentenza suggerisco di fare grande attenzione alla definizione architettonica dello spazio esterno in cui si intende operare.

Aggiungo il riferimento ad una ulteriore sentenza che non riguarda espressamente una VEPA ma un elemento che ne ha molte delle caratteristiche: si tratta della sentenza TAR Emilia Romagna, Parma, sez. I, n°256/2023, in cui è stata definita sempre attività libera la realizzazione di vetrate impacchettabili realizzate a delimitare lo spazio al di sotto di una pergotenda: ne ho parlato più ampiamente qui.

Questo post l'ho scritto, come già detto, fondamentalmente per stimolare un dibattito, e vi sono trasfuse le opinioni personali dell'autore, da non confondere con considerazioni tecniche o con istruzioni operative. Non si assumono perciò responsabilità di alcun tipo in funzione di quanto sopra scritto. Se qualcuno ritiene che nel testo vi siano errori o considerazioni non consone, può inserire un commento pubblico qui sotto oppure scrivermi un email in privato all'indirizzo che si trova alla pagina "chi sono - contatti".