vetrate scorrevoli ed autorizzazioni

Parliamo oggi di un tema di cui spesso si sente parlare: la possibilità di "chiudere" parzialmente o totalmente balconi o terrazzi con vetrate impacchettabili, dette anche vetrate scorrevoli, infissi scorrevoli, infissi frangivento, o come volete voi: si tratta sostanzialmente di elementi vetrati, spesso anche privi di telaio e quindi anche pregevoli sotto l'aspetto prettamente tecnico, impiegati per "proteggere" uno spazio aperto ma creando di fatto una chiusura dello spazio, che diventa da "aperto" a "chiuso", definibile come "veranda" secondo le recenti disposizioni.

premessa: l'argomento in questione ha subito una variazione abbastanza significativa nel settembre 2022 quando è stata pubblicata in Gazzetta una norma che ha forzato l'interpretazione normativa di alcune tipologie di vetrate panoramiche in manutenzione ordinaria: ne ho parlato in quest'altro post. Questo che state leggendo non è stato modificato e dunque fa ancora riferimento alla situazione tecnico-giuridica precedente.

testo aggiornato a gennaio 2022 soprattutto riguardo alla raccolta sentenze

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Per discutere della vicenda, occorre richiamare alcuni punti essenziali:

secondo le 42 definizioni standardizzate, pubblicate con l'intesa stato-regioni del 20 ottobre 2016 assieme al "regolamento edilizio tipo", la "veranda", che è la 42° definizione, viene descritta come: 

Locale o spazio coperto avente le caratteristiche di loggiato, balcone, terrazza o portico, chiuso sui lati da superfici vetrate o con elementi trasparenti e impermeabili, parzialmente o totalmente apribili

per la Giustizia Amministrativa è pacifico che una veranda è un ampliamento di superficie utile dell'immobile a cui è asservita: non si tratta nè di elemento accessorio, nè di elemento pertinenziale separato. La veranda, stante la sua "chiudibilità", può essere utilizzata come spazio chiuso, e come tale, ai fini urbanistici, deve essere trattata.

Mi sembra inoltre pacifico che un balcone chiuso con una vetrata impacchettabile o meno, che sia impermeabile ed anche totalmente apribile, stante il tenore della definizione normativa, può essere considerato una veranda ad ogni effetto di legge.

la prima sentenza davvero specifica su questi elementi, rilasciata dopo le ultime modifiche normative recenti sopra citate, è quella del Consiglio di Stato sez. VI n°5801/2018 del 09 ottobre 2018 nella quale, richiamando appunto la definizione di "veranda" vista prima, va a confermare che un balcone, chiuso da elementi vetrati (o anche non vetrati) comporti di fatto un mutamento d'uso da spazio interno a spazio esterno, operazione quindi assoggettabile a permesso di costruire (o a SCIA alternativa, in alcuni casi potenzialmente applicabili).

Nella sentenza citata si parla anche del secondo grande tema: quello della cubatura edificabile che viene erosa dalla realizzazione della veranda (semplificando al massimo, secondo le leggi italiane al di sopra di un certo suolo i piani regolatori stabiliscono che può essere realizzata una determinata quantità di superficie "chiusa": esaurita quella quota, non si può più aumentare in nessun modo, a meno di non modificare i parametri di edificabilità nel PRG o a meno di applicazione di leggi speciali derogatorie). Aumentare la superficie degli immobili spesso, anzi quasi sempre se ci si trova in zone già densamente edificate, è molto difficile che possa essere concesso. Il piano regolatore di Roma, per esempio, solo in limitatissimi casi concede la possibilità di ampliamenti, e limitatamente alle zone di espansione o le zone che necessitano di essere ristrutturate da un punto di vista urbanistico. 

riporto un passaggio del punto 2 della sentenza sopra citata, nel merito di quanto detto nell'ultimo paragrafo:

Deve anche escludersi che la trasformazione di un balcone o di un terrazzo in veranda costituisca una «pertinenza» in senso urbanistico. La veranda integra, infatti, un nuovo locale autonomamente utilizzabile, il quale viene ad aggregarsi ad un preesistente organismo edilizio, per ciò solo trasformandolo in termini di sagoma, volume e superficie.

La sentenza degli ermellini è stata poi ulteriormente richiamata per esempio dal TAR Toscana sez III n°64/2019, stavolta specificatamente per un intervento di chiusura di un balcone con vetrate impacchettabili in alluminio e vetro ("scorrevoli e chiudibili a libro"). La sentenza toscana entra anche nel merito dell'utilizzazione "temporanea" che si vorrebbe sollevare a giustificazione della non necessità del titolo edilizio (e quindi della non incisione sui parametri urbanistici), e qui è preferibile riportare un estratto del punto 7.1.1. del testo:

Con la posa degli infissi tra le colonne del porticato, il locale gestito dalla società [...omissis...] ha inequivocabilmente assunto le caratteristiche della veranda, né in contrario rileva l’asserita volontà di utilizzare le chiusure nelle sole giornate di forte vento, a protezione dell’interno del porticato dalla sabbia. Ai fini edilizi deve infatti aversi riguardo alle caratteristiche oggettive dell’opera e all’idoneità degli infissi a realizzare un locale stabilmente chiuso, con conseguente estensione delle possibilità di godimento dell’immobile, ivi compresa quella di mantenere gli infissi aperti all’occorrenza e comunque secondo necessità (che la chiusura sia completa, sebbene non estesa all’intero perimetro del porticato, è stata documentato dal verificatore e non è contestato; né può ragionevolmente affermarsi che la chiusura con infissi in vetro, ancorché mobili e amovibili, costituisca l’unico rimedio praticabile per ovviare agli inconvenienti lamentati da [...omissis...]).

In ogni caso nella sentenza TAR toscana occorre prestare attenzione al fatto che c'è una normativa regionale che è intervenuta puntualmente in materia, quindi alcune sfumature di questa sentenza potrebbero non avere valore a carattere nazionale.

Più recente è, sempre sul tema, la sentenza TAR Piemonte sez. 2 n°18/2020 in cui la chiusura di due balconi effettuata con pannelli "in plexiglass" apparentemente privi di struttura portante o telai di scorrimento è stata considerata non completamente configurabile nella definizione di "veranda" contestata come abuso dal comune: il tribunale però più che lanciarsi nella definizione, ammonisce l'amministrazione la quale non avrebbe fornito gli elementi necessari a descrivere in modo esatto i motivi tecnici che inquadrerebbero l'intervento come "veranda". Dalla sentenza comunque sembra trapelare il fatto che laddove il sistema di "chiusura" del balcone sia composto da vetri con telai o con strutture di scorrimento può invece configurarsi la definizione di "veranda" e quindi la necessità del Permesso di Costruire. Va sempre il tutto visto all'interno del regolamento edilizio locale.

A gennaio 2022 è stata pubblicata una importante sentenza del Consiglio di Stato (n°469/2022) che è entrata, forse per la prima volta ed in modo compiuto, nel tema, affrontandolo in modo forse definitivo. La vicenda si incentra su una vetrata stavolta molto ben definita e compiutamente descritta*, in quanto è stato nominato un tecnico verificatore (una sorta di CTU) proprio al fine di fornire ai giudici indicazioni precise circa caratteristiche e prestazioni dell'elemento vetrato. Si tratta, come si legge chiaramente nella sentenza, di una vetrata composta da pannelli scorrevoli su guide ed impacchettabile, priva di telai, che, una volta chiusi, consentono la totale chiusura dell'ambiente. Il verificatore nella sua relazione ha sottolineato alcune caratteristiche che sposterebbero l'interpretabilità dell'opera come se fosse temporanea, con ciò fornendo ai giudici un possibile appiglio per considerare l'opera come ricadente in edilizia libera. tuttavia, palazzo Spada, pur riconoscendo che la struttura possiede alcune delle caratteristiche che porterebbero a questa tesi, ritengono che debba prevalere in senso netto il fatto che questi sistemi consentono di creare un nuovo ambiente (un terrazzo o un balcone non possono essere considerati ambienti chiusi, a meno che non vengano fisicamente delimitati da vetri o altro su tutti i lati liberi) e, a seguito di ciò, si concretizza non solo una variazione di sagoma e di prospetto del fabbricato, ma anche un ampliamento di volume, tutte opere per le quali è richiesto il rilascio del permesso di costruire. Nella sentenza, in estrema sintesi, si è riscontrata sostanziale sovrapposizione tra "vetrata scorrevole" e "veranda" (come da definizione contenuta nelle 42 definizioni uniformi), la quale è opera che pacificamente soggiace all'obbligo di permesso di costruire. Questa sentenza dunque rappresenta ad oggi il riferimento più importante relativamente all'inquadramento urbanistico delle vetrate scorrevoli impacchettabili, sia perché è mirata ad una struttura ben descritta e compiutamente classificata, sia perché sviscera tutti gli elementi che portano a dover considerare queste vetrate come vere e proprie verande, assoggettandole per conseguenza a permesso di costruire.

*può essere utile estrarre un passaggio della sentenza con cui viene descritta la struttura oggetto di valutazione: "barriera in vetro trasparente a chiusura del balcone preesistente, con un andamento curvo; la barriera è realizzata mediante n. 23 pannelli di vetro trasparente stratificato 55.1, di spessore complessivo di 10 mm., con altezza pari a 241 cm. e larghezza di ogni pannello variabile da 50 a 75 cm”; b) “I pannelli sono fissati in sommità e al piede su guide costituite da profilati in alluminio di spessore 40 mm. e altezza 60 mm., su cui scorrono i pannelli mediante piste di scorrimento in teflon autolubrificante. In particolare, il profilo superiore è fissato direttamente all’intradosso del soffitto del balcone, mentre il profilo inferiore e fissato sopra uno zoccolo preesistente in muratura, alto 20 cm. Il parapetto in tubolare di acciaio e le fioriere in calcestruzzo bianco sono preesistenti all’opera e non sono stati modificati”; c) “I pannelli di vetro sono privi di montanti laterali e, nella posizione di chiusura del balcone, mantengono una fuga a luce libera di circa 3 mm. L’uno dall’altro”; d) “L’altezza complessiva del manufatto montato è pari a 253 cm., dall’intradosso del solaio superiore del balcone, allo zoccolo murario preesistente, con altezza di 20 cm. dal pavimento, tale zoccolo non risulta modificato a motivo della installazione del nuovo manufatto”; e) l’opera è stata realizzata con “pannelli di vetro trasparente stratificato spessore 10,35 mm” e sono state utilizzate “guide metalliche in profili di alluminio verniciato bianco, mm. 50 x 60, montate all’intradosso del soffitto e in sommità dello zoccolo murario preesistente”. Non sono “presenti opere murarie realizzate in dipendenza del montaggio della vetrata”; f) “i pannelli sono appoggiati alla guida inferiore - agganciati mediante un perno inserito nel binario - e scorrono su due piste di scorrimento in polietilene autolubrificante; i pannelli sono privi di dispositivi rotabili. Il meccanismo di aggancio consente di ruotare i pannelli e di impacchettarli tutti su un solo lato della vetrata, perpendicolarmente alla linea di posizionamento"

Proseguendo nell'analisi delle sentenze che, prima di quella del gennaio 2022, si sono susseguite sul tema, segnalo quella del TAR Campania, Napoli, sez. IV n°4234 del 5/10/2020 che va a confermare la natura di abuso edilizio ad una "veranda" ottenuta mediante "realizzazione di una parete vetrata a chiusura di un balcone" risalente a molti anni prima: in questa sentenza, non solo il TAR conferma la bontà dell'azione repressiva del Comune, ma nega il concetto del legittimo affidamento invocato dal cittadino: in sostanza, il trascorrere del tempo non ingenera nessuna "sanatoria" o nessuna riduzione della forza dell'azione repressiva. Probabilmente, comunque, questa sentenza è incentrata su una veranda "tradizionale" fatta di veri e propri infissi, e non con degli elementi impacchettabili che qui stiamo descrivendo: è invece utile rimarcare il concetto di assenza del legittimo affidamento, applicabile anche ad abusi di questa dimensione.

Ulteriore sentenza nel solco della interpretazione delle vetrate chiudibili "a libro" intelaiate come verande, e quindi necessitanti di permesso di Costruire, è TAR Lazio, Roma, sez. 2 bis, n°911/2020 del 23 gennaio 2020 passata in giudicato. Identiche conclusioni sono riportate nella sentenza TAR Puglia, Bari n°1320/2020 del 23 ottobre 2020 su cui pende ricorso al Consiglio di Stato. Ancora nel merito delle vetrate scorrevoli inquadrabili come trasformazione urbanistica e quindi tali da ritenersi soggette ad autorizzazione edilizia, TAR Lazio, Roma, sez. 2 bis n°4581/2020 del 4 maggio 2020, su cui pende ricorso al Consiglio di Stato. Insomma la sezione 2 bis del TAR Lazio sembra aver preso una strada molto chiara.

Altro caso negativo nei riguardi delle chiusure a vetro in questo caso "scorrevoli" è quello trattato dal TAR Lombardia, Milano sez. III n°915/2020 del 22 maggio 2020, dove oltre a stabilire che la chiusura rappresenta una veranda, si è anche esclusi dalla possibilità di ottenere un accertamento di compatibilità paesaggistica in quanto si ha creazione di volume, anche nel caso in cui si abbia a che fare con un volume tecnico, questione evocata dal ricorrente per provare a far valere le sue ragioni (in particolare, invocava il fatto che poteva configurarsi come serra bioclimatica: con questa sentenza, il TAR Milano va a confermare che anche una serra, anche se non produce volume urbanistico, vale come volume sul piano paesaggistico).

Vi sono però anche pronunce favorevoli all'installazione, in particolare, di sistemi effettivamente facilmente smontabili (anche se una lastra di vetro può facilmente arrivare a pesare decine di chilogrammi quindi non vedo come si possa invocare una "facile amovibilità"): in tale ottica, riporto la sentenza TAR Puglia, Bari, sez. III n°847/2020 del giugno 2020. Questa sentenza sembra avvicinarsi alle riflessioni contenute nella sentenza TAR Piemonte linkata più sopra.

purtroppo dalle sentenze, a parte quella di gennaio 2022 di cui sopra, non è possibile capire quali sono le effettive forme e caratteristiche delle vetrate che vengono contestate, ma si può capire giusto la ratio, quindi bisogna comunque prendere il tutto con le dovute proporzioni. Sembra comunque avere una prevalenza la visione secondo cui una struttura con pannelli in vetro scorrevoli entro guide metalliche e impacchettabili, se a totale chiusura di spazi precedentemente aperti, vanno più facilmente inquadrati come interventi equiparabili alla veranda e, quindi, comportanti ampliamento volumetrico soggetto a Permesso di Costruire.

Le questioni qui poste erano comunque già contenute in una nota del Dipartimento PAU del 2017 del Comune di Roma, dove già si definiva come "veranda", soggetta a permesso di costruire, la chiusura di un balcone con vetrate apribili anche a libro.

Dunque occorre prestare massima attenzione agli elementi che si vogliono installare a protezione del proprio balcone: se parliamo di una soluzione che rientra nelle caratteristiche della "veranda" che riassumiamo:

• chiusura totale o parziale dello spazio ex aperto
• che siano trasparenti ed impermeabili
• che siano apribili parzialmente o anche totalmente
• che in base ai regolamenti edilizi locali siano chiaramente inquadrabili come "verande"
• che siano sicuramente non smontabili "facilmente"

l'intervento sarebbe soggetto a permesso di costruire e avremmo il (grosso) problema della cubatura edificabile. Suggerisco di fare attenzione anche quando questi sistemi sono descritti ed ammessi dai regolamenti di condominio dei fabbricati di recente edificazione: il fatto che un regolamento condiminiale li ammetta espressamente, non significa assolutamente che possano eludere le leggi nazionali né tantomeno l'interpretazione giurisprudenziale: il regolamento può anche consentire interventi, ma per realizzarli occorre sempre seguire le regole prescritte dalle leggi urbanistiche.