la definizione di legittimità edilizia

La legittimità edilizia è un concetto astratto riferito al rapporto tra il progetto di un edificio ed il suo effettivo stato al costruito. Ogni edificio viene realizzato sulla base di un progetto, che viene depositato in Comune e per il quale viene rilasciata l'autorizzazione a costruire (oggi chiamato Permesso di Costruire, in passato si è chiamata anche Concessione Edilizia o Licenza edilizia): si ha conformità edilizia, o stato legittimo verificato, quando la costruzione è perfettamente coerente con il progetto depositato.

Purtroppo, nella realtà, questa corrispondenza non è sempre presente, per i motivi più disparati tra cui: una effettiva complessità del processo costruttivo edilizio, che può portare ad apportare delle modifiche in corso d'opera anche per adeguamento a materiali specifici o soluzioni tecniche complesse; errori in corso d'opera, non rimediabili, o incomprensione tra progettista ed esecutore di cui non ci si rende subito conto; deliberata volontà del costruttore di realizzare cose diverse da quanto progettato, senza provvedere ad autorizzare le differenze "in corso d'opera". La Legge riconosce in qualche modo il primo motivo di difformità tra quelli qui sopra elencati, tanto è che prevede espressamente una certa tolleranza costruttiva (il famoso 2% delle misure progettuali: ne ho parlato più compiutamente in altro post), all'interno della quale non si ha mai difformità edilizia. Se un edificio è difforme dal progetto e non si possono invocare le tolleranze esecutive, si parla di non conformità edilizia o mancata verifica della legittimità edilizia o, più volgarmente, di abuso edilizio.

disegno a mano dell'autore con rappresentazione di fantasia di un possibile caso tipico di difformità tra stato di progetto autorizzato (in colore scuro) e stato rilevato (in rosso): il punto A individua una difformità consistente in ampliamento di volume (il muro reale è spostato più all'esterno di quello di progetto) e di spostamento di finestra; il punto B individua una diversa profilatura del balcone.

una difformità edilizia, quindi una mancata legittimità edilizia, crea una serie di potenziali problemi tra cui: 

1. impossibilità o forte difficoltà a vendere l'immobile, a seconda della "gravità" della difformità;
2. mancata possibilità di presentare nuovi titoli abilitativi, necessari ad esempio per fare nuovi lavori sull'immobile;
3. impossibilità ad ottenere l'agibilità dei locali. L'agibilità è necessaria per poter utilizzare l'immobile, come ad esempio i locali commerciali ma anche le abitazioni.

Il concetto di legittimità edilizia per molti anni è stato assente dalla legislazione italiana, ma è stato circoscritto nel corso del tempo dalla giurisprudenza e quindi anche dalla prassi. In taluni casi, il concetto era specificato negli atti regolamentari dei comuni (ad esempio i regolamenti edilizi) ma in effetti mancava una specifica definizione normativa. Questo vuoto è stato colmato con il decreto semplificazioni 2020, mediante il quale è stato introdotto nel DPR 380/01, testo unico dell'edilizia, l'art. 9 bis comma 1 bis, contenente appunto la definizione ufficiale ed univoca di legittimità edilizia.

L'introduzione della definizione a livello legislativo è stata importante e, una volta tanto, è stata fatta una operazione coerente con la giurisprudenza ed attenta all'inserimento in un contesto, quale quello edilizio, estremamente delicato. Di fatto, la norma non introduce nulla di radicalmente nuovo, in quanto si tratta di trasportare a livello di rango primario (la Legge) quello che in precedenza era già consolidato dalla giurisprudenza e dalla prassi*. E' stato comunque importante farlo, in quanto giurisprudenza e prassi possono talvolta essere anche superati o "interpretati" in modo diverso e quindi la trasposizione a livello di rango primario serve proprio ad obbligare tutti, comuni e privati, a rispettare una unica modalità operativa.

*nelle preleggi, ovvero le norme introduttive al codice civile, è stabilita la gerarchia delle fonti del diritto: al vertice della fonte c'è la legge, al secondo posto i regolamenti, al terzo gli usi (o la prassi). Gli usi non possono contrastare con la Legge e con i regolamenti; i regolamenti non possono violare la Legge: dunque la Legge è ciò che impone le regole ai regolamenti ed agli usi.

Il testo vigente dell'art. 9 bis comma 1 bis che contiene la definizione di legittimità edilizia, al momento di scrivere il presente post è il seguente:

Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia. 

Dalla lettura del testo normativo si colgono alcuni aspetti fondamentali, che in passato sono stati spesso oggetto di diverse interpretazioni:

1. lo stato legittimo deve fare riferimento all’originario titolo abilitativo rilasciato per la costruzione dell’immobile, dunque il "punto zero" è sempre l'originario progetto di costruzione;

2. se l’immobile è stato oggetto di lavori o trasformazioni successive che necessitavano di un titolo abilitativo, lo stato legittimo deve fare riferimento anche a questi stati autorizzativi ulteriori ed intermedi. per conseguenza, vi è necessità che i titoli abilitativi siano correttamente "concatenati" fra loro;

3. la planimetria catastale di primo impianto può essere usata "al posto" del progetto solo laddove l'edificio è stato realizzato, o trasformato, in un epoca in cui la Legge o i regolamenti non imponevano già l'obbligo di dotarsi di una licenza edilizia (molti pensano che il "punto zero" dell'edilizia sia il 1 settembre del 1967, ma in questo post ho dimostrato come in taluni casi, come quello di Roma, la data di inizio dell'obbligo di licenza sia da retrodatare almeno al 1912; il tema è sviluppato anche in quest'altro post nonché nel mio primo libro "il manuale del progettista");

4. la possibilità di cui al punto precedente è evocabile anche laddove l’immobile sia stato realizzato o trasformato sulla base di titoli abilitativi di cui si ha la certezza del fatto che siano stati acquisiti o rilasciati, ma non se ne trovi più copia.

Si ritiene utile citare la recente sentenza Consiglio di Stato n°3006/2023 mediante la quale, in estrema sintesi, è stato indicato che l'art. 9 bis comma 1 bis DPR 380/01 non cita, tra i documenti a cui deve riferirsi la legittimità, anche l'autorizzazione paesaggistica (e, per conseguenza, anche quella monumentale?), stabilendo in conseguenza che l'autorizzazione paesaggistica può essere rilasciata anche se non vi sono nella domanda chiari riferimenti allo stato legittimo edilizio. Ciò a significare che gli ambiti edilizio e paesaggistico rimangono nettamente distinti fra loro e che nell'ambito della valutazione del rilascio dell'autorizzazione l'amministrazione competente deve valutare esclusivamente gli ambiti di inserimento paesaggistico ed impatto con il vincolo. Naturalmente, in caso di difformità edilizie, vi sarà impatto sulle procedure autorizzative di cui al DPR 380/01.

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