legge rigenerazione urbana Lazio: prima circolare esplicativa

La aspettavamo tutti ed eccola comparire in clima di campagna elettorale (se notate una vena di polemica politica, è del tutto casuale: io sono un tecnico che in questo blog scrive solo ed esclusivamente di fatti tecnici): la prima circolare della Regione Lazio esplicativa della Legge sulla Rigenerazione Urbana (LR 7/2017 attuativa dell'art. 5 comma 9 L 106/2011).

La circolare, pubblicata sulla BURL del 4 gennaio 2018, come vedremo, non si lancia in dettagli applicativi specifici, ma si limita a dare linee di indirizzo generalizzate che comunque aiutano a chiarire alcuni tra gli aspetti poco chiari della legge (che comunque non è scritta in modo limpido come chiunque si aspetterebbe). In linea di massima, sembra un documento indirizzato più alle amministrazioni comunali che non agli utenti finali: come abbiamo visto, difatti, la legge sulla rigenerazione urbana in quasi tutti gli articoli demanda ai comuni l'emanazione degli atti effettivi per la sua applicazione, in attesa dei quali la legge regionale rimane di fatto congelata.

Foto di Igor Ovsyannykov da Pixabay

Anzitutto, si può cominciare ad affermare che la legge speciale non pare essere applicabile in sanatoria. Già l'enunciato fondamentale della legge lo esclude in modo indiretto quando dice che una delle condizioni per applicare la Legge è quella che si intervenga su un edificio legittimo o legittimato da un accertamento di conformità: se l'eventuale abuso presente nell'immobile non è sanabile con la normativa ordinaria, va da se che non è applicabile la rigenerazione urbana finché quell'abuso non viene sanato, senza utilizzare le premialità previste dalla stessa legge. questa circolare ribadisce questo concetto in modo indiretto, dunque non vi sono ancora espliciti ed ufficiali divieti in tal senso: si va per interpretazione. Viene comunque specificato che la legge è applicabile nel caso in cui su un edificio siano ancora aperte delle pratiche edilizie per trasformazioni successive, purché non siano le pratiche che hanno autorizzato l'originario edificio. Non viene detto però come comportarsi riguardo alle istanze aperte.

La circolare passa in rassegna, nel primo capitolo, i vari temi generali della norma regionale: vengono richiamate diverse cose tra le quali il fatto che la norma tra le esclusioni generali in cui essa non può essere applicata non vi sono i centri urbani storici individuati nel PTPR: tuttavia questa esclusione è contenuta invece nei singoli articoli, ad eccezione del 4 in cui in effetti l'esclusione non c'è, ma l'eventuale divieto viene posto all'eventuale giudizio del Comune.

la circolare con il punto 1.4 dà una lettura più ampia dei limiti di applicazione della legge in caso di aree naturali protette (la legge si applica solo nelle porzioni di territorio individuate come zone urbanizzate nel PTPR, e con limitazioni) e in caso di vincolo paesaggistico. La circolare riguardo ai vincoli paesaggistici indica semplicemente che si può applicare previo ovvio ottenimento dell'autorizzazione paesaggistica, ma poi fa un excursus di sintesi sullo stato dell'arte della normativa regionale che vale la pena sempre rileggere: all'epoca della stesura della circolare infatti il PTPR non era ancora approvato ma solo adottato, e, di fatto, ancora "conviveva" con i PTP: la circolare sintetizza quando fare riferimento alle norme dell'uno e quando a quelle dell'altro (in estrema sintesi: in caso di indicazioni differenti tra PTP e PTPR, si applica la norma più restrittiva; in caso di vincolo di cui all'art. 134 comma c) invece si applica il PTPR). La questione del PTPR, dopo la sua definitiva approvazione avvenuta nel 2021, non ha comunque più pregio in quanto i PTP sono stati automaticamente abrogati, a parte il PTP 15/12.

La circolare, introdotti i primi argomenti di ordine generale di cui qui sopra ho richiamato i tratti più interessanti ai fini dell'applicazione diretta della legge, passa all'analisi dei singoli articoli.

Nella trattazione dei vari articoli la circolare non individua grandi sconvolgimenti, anzi le indicazioni fornite sembrano più indirizzate alle amministrazioni comunali, dalle cui delibere di fatto dipende l'applicabilità stessa degli articoli dal 2 al 5. interessante però il passaggio in cui chiarisce, al punto 3 riferito all'art. 3 della LR 7/17, che gli interventi di ristrutturazione edilizia non possono contemplare l'aumento di volume, che invece è relegato esclusivamente alla demolizione e ricostruzione. La cosa è stata ulteriormente ribadita in un successivo parere (prot 415912/2018) rilasciato dalla direzione urbanistica. Io avevo già intuito questa cosa, in quanto la ristrutturazione edilizia in sè per definizione non può ammettere ampliamenti, ma la Regione arriva a questa indicazione attraverso un ragionamento diverso, facendo riferimento all'art. 5 comma 9 della L 106/2011 la quale individua solo nella demolizione e ricostruzione la possibilità di attuare ampliamenti: il risultato comunque è il medesimo, cioè che si può applicare la legge per ristrutturazioni edilizie ma senza aumento di volume

Ci si può legittimamente chiedere a questo punto a cosa serve applicare la legge speciale per fare delle "semplici" ristrutturazioni edilizie senza aumento di volume o superficie, le quali generalmente sono sempre applicabili con strumenti ordinari: la risposta ovviamente c'è. La norma, in particolare all'articolo 6, quella sugli interventi diretti, consente il cambio d'uso anche in deroga alle procedure previste dal PRG vigente, purché le destinazioni siano ammesse in via generale dal Piano stesso: ciò significa che si può depositare un progetto per una ristrutturazione edilizia, anche senza aumento di volume purchè giustificabile come intervento per il raggiungimento di una delle finalità di cui all'art. 1 della legge (tranne che nell'applicazione dell'articolo 4, dove non viene richiesto come obiettivo quello dei parametri dell'articolo 1), e metterci dentro un cambio d'uso che il PRG non ammetterebbe. Si pensa subito alla città di Roma, dove molti cambi d'uso sono inibiti dal PRG (per esempio i cambi d'uso verso destinazioni non residenziali, tipo uffici, o la realizzazione di alberghi in alcuni tessuti della città storica, fermo restando che l'art. 6 non si applica comunque alla città patrimonio unesco) o magari sono resi più complessi da procedure indirette (come i cambi d'uso verso destinazioni residenziali nella città consolidata, che secondo il PRG sono attuabili solo mediante approvazione di un programma di recupero urbano). Mi sembra che il legislatore regionale con questa norma abbia voluto dare in mano a cittadini e investitori una chiave per scardinare il PRG: in effetti quelle del PRG di Roma possono sembrare, e forse magari lo sono proprio, delle norme troppo restrittive per una città che ha comunque bisogno di evolversi, ma forse non è in mano agli eventuali speculatori che operano per intervento diretto che si crea evoluzione della città; va anche detto che fare una qualunque forma di intervento indiretto in una città come Roma significa mettere in conto almeno 5 anni di gestazione del progetto, con continue fluttuazioni al variare del clima politico (vedasi per esempio la gestazione del progetto dello "stadio della Roma" a Tor di Valle prima ed a Pietralata poi) e, difatti, tutte le principali previsioni dell'attuale PRG di attuare dei programmi di riqualificazione nelle aree più interne sono tutti fermi al palo (e lo erano anche quelli del PRG precedente) oppure non sono mai neanche partiti. Su questo tema nello specifico, ovvero sulla possibilità di applicare la legge in modo diretto per consentire mutamenti d'uso che lo strumento urbanistico assoggetterebbe a meccanismi indiretti, si è espressa la Regione Lazio che ha risposto alla specifica domanda con il parere prot 792634 del 11 agosto 2022, ed anche più generalmente con il parere prot. 603670 del 12 luglio 2021 dove peraltro è anche chiarito che la legge si può applicare direttamente su immobili in disuso, non necessitando necessariamente lo stato di degrado (sul punto però attenzione alla applicazione nell'ottica del preciso rispetto degli obiettivi della legge). La Regione peraltro ha forse voluto ancora di più rendere chiara l'applicabilità della norma per "scavalcare" l'imposizione dell'art. 45 comma 6 delle NTA del PRG romano quando nel novembre 2022 ha modificato l'art. 6 della LR 7/17 specificando ulteriormente che non vanno considerate neanche le percentuali massime che gli strumenti urbanistici dovessero specificare per le singole destinazioni d'uso.

Sempre nell'ambito di Roma Capitale, segnalo che il dipartimento PAU ha prodotto una sere di elaborati per chiarificare l'ambito di applicabilità della legge nell'ambito del comune: è un lavoro pregevole che può risultare utile anche in altri contesti.

Il punto 4, relativo all'articolo 4, specifica alcuni concetti interessanti. Anzitutto, chiarisce che l'articolo, che è applicabile anche senza le delibere comunali ma per un tempo limitato (un anno dalla pubblicazione della legge, cioè fino al 19 luglio 2018), in caso di applicazione senza delibere può essere attuato nei centri storici, ma in tal caso - comma 5 - è vincolato all'approvazione del progetto da parte del consiglio comunale. Dunque si chiarisce che il comma 5 vale solo nel caso di applicazione della legge senza le delibere comunali ed entro un anno dalla pubblicazione della legge: probabilmente perché la legge prevede che nelle norme che i comuni faranno vi saranno indicazioni dettagliate su come operarvi (ammesso che lo concedano, perché in base alla legge è facoltà dei comuni non ammettere l'applicazione di questo articolo ai centri storici). I centri storici comunque sono quelli appositamente individuati nella tavola B del PTPR. Relativamente all'applicabilità di questo articolo, è stata pubblicato successivamente un parere (prot. 415987/2018) della direzione urbanistica che chiarisce, qualora ve ne fosse dubbio, che non è possibile con l'art. 4 operare cambio d'uso per "recuperare" superfici che ab origine non sviluppano cubatura, tipo soffitte, cantine, box auto: questo per ribadire ulteriormente che la natura di questa nuova legge è radicalmente diversa dalla legge Piano Casa che invece espressamente consentiva in alcuni casi il recupero dei locali accessori. Invece specificatamente riguardo alla possibilità di cambio d'uso degli annessi agricoli è intervenuta, sempre in linea con la circolare oggetto di questo post, quest'altro parere (prot 415806/2018).

La circolare inoltre chiarisce che è possibile applicare congiuntamente gli articoli 4 e 6 in un medesimo progetto, ma NON sommando gli incentivi: in pratica ammette che un unico edificio possa essere in parte oggetto dell'art. 4 e la restante parte dell'art. 6. La Legge comunque specifica che gli incentivi dei vari articoli non possono essere cumulati tra loro (e non possono essere sommati a incentivi già goduti con altre leggi speciali, come p.e. il Piano Casa).

Interessante un più recente parere della stessa Regione, che sancisce che l'art. 6 può essere applicato anche ad una demolizione parziale di un fabbricato, e non quindi ad una demolizione totale. Questo quindi apre alla possibilità di demolire solo una limitata porzione del fabbricato (tipo un appartamento?) e quindi fruire del bonus solo su quella porzione di volume demolito e ricostruito.

Se vi state chiedendo come vada computato il volume esistente ai fini della determinazione della premialità ottenibile, vi segnalo il parere della Regione prot. 785180 del 03 ottobre 2019 in cui viene ribadito che il volume deve riferirsi di norma a quello del titolo edilizio originario. Nel parere viene specificato che questa dizione è in effetti anomala nella normativa, ma va comunque considerata proprio perché atipica. Si ribadisce che se un edificio è stato costruito in un epoca in cui non esisteva l'indice di edificabilità (dunque ante DM 1444/68) allora occorrerà misurare il fabbricato e determinare la sua volumetria sulla base di una perizia giurata da parte di un tecnico. Il parere continua affermando che se in un edificio sono stati realizzati dei soppalchi "abusivi" successivamente condonati, questi non concorrono al computo del volume sulla base del quale calcolare la premialità perché la legge parla di volume e non di superfici assentite. Viceversa invece se il condono ha autorizzato dei nuovi volumi, questi possono essere conteggiati con l'accortezza però di saper sapientemente convertire il dato della superficie calpestabile in volume lordo. Infine, si legge sempre nel parere che se  un immobile ha subito un cambio d'uso sanato con un condono, il criterio per il calcolo del volume assentibile è sempre quello del titolo edilizio "originario".

Salto la parte relativa all'articolo 5: penso che questo meriterà un post apposito, ma solo quando avremo la delibera comunale applicativa, in attesa della quale rimane di fatto inapplicabile. La circolare comunque per questo articolo si limita a ribadire concetti che tutto sommato erano già chiari.

Per l'attuazione dell'art. 5 in altri comuni comunque vi segnalo questo parere n°839922 della Regione Lazio di ottobre 2019 in cui viene chiarito che il limite dei 70mq dell'ampliamento deve intendersi come superficie "lorda" (la formulazione dell'art. 5 è in effetti ambigua e non lo specifica) e che l'efficientamento energetico collegato deve essere esteso all'intero fabbricato e non può essere limitato alla singola unità immobiliare eventualmente oggetto di applicazione dell'articolo: occhio quindi perché questa può essere una procedura bloccante per l'applicabilità frazionata di questa procedura.

l'articolo 6, più del 4, è quello che interessa ai più, perché è l'unico che è direttamente applicabile e quello che prevede gli interventi più succulenti. Soprattutto, è quello degli interventi diretti, che non necessitano delibere comunali e che per volontà della norma è direttamente applicabile e i cui interventi sono sempre consentiti intendendo ciò anche in termini di deroga alle norme locali (sul punto si è più di recente espressa la Regione con un parere molto specifico). Si precisa infatti che, dato che l'art. 6 prevede eventuale cambio d'uso purché previsto dal PRG ma "indipendentemente dalle modalità dirette o indirette e da altre prescrizioni previste dagli stessi [strumenti urbanistici]", di fatto è una norma derogatoria e sovraordinata agli strumenti urbanistici, sebbene comunque in parte limitata alla pianificazione esistente in quanto non consente di inserire destinazioni d'uso non previste dal piano (a meno che non siano comunque destinazioni all'interno della stessa categoria generale di cui all'art. 23 ter del DPR 380/01). La Regione, in questa circolare ma anche in un più recente parere del settembre 2019 nonché in uno di ottobre 2019 chiarisce che il cambio d'uso è ammissibile solo se viene effettuato congiuntamente ad interventi di ristrutturazione edilizia (che non prevedono premialità) o di demolizione e ricostruzione (con premialità). Dato che la legge non fornisce alcuna differente definizione di "ristrutturazione edilizia", si deve rimandare la definizione a quella generale del DPR 380/01 la quale subentra anche in presenza, per esempio, di variazioni di prospetto (ma non è sempre detto: si faccia riferimento a quest'altro mio post): dunque astrattamente non sembrerebbe vietato effettuare una ristrutturazione edilizia localizzata e circoscritta per appoggiarvi sopra un mutamento d'uso che magari il PRG subordina a procedure più complesse dell'intervento diretto (pensiamo al caso della città consolidata a Roma), ma non andrei mai troppo per il sottile nell'interpretazione delle norme di questa portata, pertanto auspico sempre un dialogo preventivo con l'ufficio comunale competente. 

Sul punto segnalo la più recente sentenza TAR Lazio sez. 2 bis n°10851/2020 nella quale è stato confermato il diniego del rilascio di un PdC richiesto anche per mutamento di destinazione d'uso ai sensi della L.R. 7/17: la sentenza non entra nel merito della derogabilità delle procedure di piano regolatore (cosa che la legge sembra espressamente ammettere, quindi è curioso che sul punto invece vi sia chiusura) ma difatti statuisce che le indicazioni di piano regolatore (relative in particolare al cosiddetto "mix funzionale") non potrebbero essere disattese nemmeno in applicazione della LR 7/17, il che appare invece incongruo con la indicazione generale della norma regionale. L'annullamento viene supportato dalla tesi secondo cui la legge si potrebbe applicare solo agli edifici degradati o dismessi, perché così statuirebbe l'art. 1 comma 1 lett. b) della LR 7/17, ma questi non è solo che una delle possibili ed alternative condizioni in cui si può applicare la norma, non l'unica e tassativa. Peccato che la sentenza non sia stata appellata perché sarebbe stato interessante valutarne l'approdo al Consiglio di Stato.

Tornando agli interventi dell'art. 6, e rivolgiamo l'attenzione alla espressa deroga ai limiti del DM 1444/68 intesi come altezze, distanze e densità fondiarie contenuta nell'art. 8 comma 3, ecco evidente la grande potenzialità (distruttiva?) della norma. Attenzione però perché le deroghe sono ammesse solo per il volume che si realizza in funzione della premialità: dunque dovrà esserci nel progetto un "nucleo" di fabbricato che rispetta le distanze e i parametri del DM a prescindere, ed una parte, quella relativa alla premialità, che può andare oltre tali limiti ed in deroga. Questo è un limite abbastanza sottile e che va gestito con astuzia ma anche con cautela.

Al punto 7.4 della circolare viene chiarito un punto che desterà perplessità: un immobile che ha già beneficiato dell'ampliamento con piano casa, non può accedere alla legge sulla rigenerazione. Da come è scritto il testo normativo, avrei interpretato invece che la premialità della LR 7/17 andasse applicata considerando il volume originario dell'intervento della eventuale LR 21/09, invece il Dipartimento ha individuato un obbligo totalmente restrittivo. Si specifica però che la legge nuova invece è compatibile con la LR 13/09 sul recupero dei sottotetti.

Cominciano ad arrivare poi le prime sentenze TAR Lazio riguardo all'applicazione della LR 7/17. per ora cito la prima:
TAR Lazio n°487/2019 sez. 2 bis - relativo ad una SCIA depositata in applicazione dell'art. 4 (quando si poteva fare senza delibera, entro il primo anno dalla pubblicazione). Il Municipio competente contesta la SCIA, mentre il committente ricorre indicando che: 1. la SCIA è competente per il tipo di intervento (anche se la LR 7 non specifica i titoli edilizi validanti, a differenza del piano casa); 2. l'applicazione della LR 7 può essere fatta in deroga alle previsioni dello strumento comunale ed anche in deroga agli atti d'obbligo; 3. respinge la contestazione di illegittimità della preesistenza avanzata dal Municipio. Il TAR, anche senza entrare nel merito di alcune sfumature, accoglie e annulla gli atti repressivi, confermando la validità del titolo presentato e confermando in linea di massima il concetto che la norma regionale può essere attuata in deroga alla pianificazione comunale.
TAR Lazio n°11416/2019 sez 2 bis - relativo ad una SCIA alternativa al PdC depositata per autorizzare un cambio d'uso da non residenziale a residenziale, in un particolare tessuto del PRG (ambiti di valorizzazione della città storica) dove i mutamenti d'uso urbanisticamente rilevanti (cioè tra categorie generali diverse) sono sottoposti a procedimento autorizzativo indiretto. Il Municipio annulla la SCIA ma l'interessato convince il TAR che ai sensi dell'art. 6 LR 7/17 i mutamenti d'uso, connessi agli interventi previsti dallo stesso articolo, sono autorizzati a prescindere dalla modalità autorizzativa prevista dal PRG a patto che le destinazioni siano compatibili, cioè previste dal PRG. In verità dalla lettura della sola sentenza non si possono capire diversi particolari che sarebbero fondamentali per farsi un'idea davvero chiara della vicenda, comunque da quello che si può comprendere, pare che il cittadino abbia chiesto esclusivamente il cambio d'uso (si parla di "mutamento d'uso senza opere") e che abbia depositato una SCIA ai sensi della LR 7/17 art. 6. La sentenza dunque pare aprire la strada a scenari di applicabilità diretta del mutamento d'uso anche laddove il PRG lo sottoporrebbe a procedure indirette, ma io non la vedo così: se non connesso ad un "vero" intervento di ristrutturazione edilizia (secondo me il MdU non è automaticamente un intervento di RE, ma può essere a questo assimilato; tuttavia un intervento di RE può essere anche un banale intervento di modifica di prospetto tipo la conversione di una finestra in porta-finestra o vice-versa, anche se a mio parere la ratio della norma non è questa) il presupposto di legge potrebbe non consolidarsi in concreto.

Senza farne un post apposito, inserisco qui un brevissimo commento alla recente sentenza della Corte Costituzionale n°70/2020 che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'articolo 4 della legge piano casa della Regione Puglia in vigore fino a poco fa. La sentenza entra nel merito dell'illegittimità della disposizione regionale che faceva rientrare le opere di demolizione e ricostruzione anche con diversa collocazione del volume nel lotto (traslazione o decollo) sempre nella definizione di demolizione e ricostruzione, ma, segnala la sentenza, ciò è in contrasto con il novellato comma 1 ter art. 2 bis del DPR 380/01, il quale specifica che la demolizione e ricostruzione non può ricomprendere tale fattispecie (e, quindi, implicitamente si parla di nuova costruzione, assoggettabile esclusivamente a permesso di costruire secondo la disciplina vigente), anche se le ratio delle norme rimangono a mio parere completamente distinte (la disposizione del comma 1 ter* vuole essere rafforzativa della semplificazione alle opere di dem/ric introdotta già dal Decreto SCIA 2 - che possono appunto andare in SCIA se non vi è variazione di volume -, e non era intenzione, sempre a parere di chi scrive, creare invece paletti diretti all'applicazione delle norme speciali del piano casa, le quali traggono radici da ben altro suolo). La norma Regionale pugliese dunque, combinando i dispositivi degli articoli 4 e 5, consentiva di fatto di effettuare demolizioni e ricostruzioni con traslazione della sagoma anche mediante SCIA alternativa: forse era questo il preciso obiettivo della sentenza, la quale parte però anche da altri concetti (la Regione aveva attirato l'attenzione del Governo nel momento in cui aveva fatto una interpretazione autentica alla propria legge in cui ammetteva il valore retroattivo di norme successive, il che è illogico). Dunque occorre da oggi prestare attenzione laddove le leggi regionali contengano definizioni e procedure abilitative diverse da quelle del DPR perché laddove lo facessero, potrebbero essere in contrasto con la Costituzione: in tal caso, potrebbe essere cautelativo procedere mediante permesso di costruire anche laddove le norme disponessero diversamente. Da un certo punto di vista, la legge sulla rigenerazione urbana della Regione Lazio oggetto di questo post sembra essere immune da questa questione in quanto la norma, negli articoli "operativi"**, rimanda la procedura autorizzativa alla disciplina del DPR, senza introdurre innovazioni. Tuttavia, così non era per il precedente piano casa LR 21/2009 dove alcune fattispecie di demolizione e ricostruzione potevano essere autorizzate in Super DIA. Rimane comunque non del tutto chiaro l'aspetto innovativo di questa sentenza, che per alcuni invece rischia di minare alla base l'operatività effettiva di tutti i piani casa regionali, rendendo impossibile gli interventi di recupero con premialità nella demolizione e ricostruzione di edifici (uno fra tutti, il commento alla stessa sentenza dell'avv. Andrea Di Leo dello studio Legal Team di Roma).

*testo dell'attuale comma 1 ter art. 2 bis DPR 380/01: "1-ter. In ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo"

**per esempio articolo 6 comma 1 LR Lazio n°7/17 così recita: "Per il perseguimento di una o più delle finalità di cui all’articolo 1, previa acquisizione di idoneo titolo abilitativo di cui al d.p.r. 380/2001, sono sempre consentiti interventi di ristrutturazione edilizia o interventi di demolizione e ricostruzione con incremento fino a un massimo del 20 per cento della volumetria o della superficie lorda esistente ad eccezione degli edifici produttivi per i quali l’incremento massimo consentito non può superare il 10 per cento della superficie coperta." 

segnalatemi errori, omissioni, necessità di chiarire ulteriori punti.