città consolidata e cambi d'uso in residenziale

Nel nuovo PRG di Roma fu introdotta una norma, all'art. 45 delle NTA, che, di fatto, vieta il cambio di destinazione d'uso da qualsiasi altra funzione verso residenziale se non con l'utilizzo di uno strumento urbanistico denominato "piano di recupero", che è una procedura assai complessa e, soprattutto, sopraordinata al normale regime autorizzativo delle DIA ed anche dei PdC, in quanto per approvare un "piano di recupero" occorre andare in conferenza dei servizi: non a caso fa parte degli strumenti autorizzativi "indiretti". Una sentenza del Consiglio di Stato di qualche anno fa ha minato alla base questa scelta del PRG, ma la questione non è mai stata del tutto chiarita: cerchiamo di fare luce su questa controversa questione.

La sentenza, anzitutto, è la numero 4546/2010 del Consiglio di Stato, sez. IV.

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In questa sentenza si analizza una causa tra il proprietario di una unità edilizia romana ed il comune stesso, che, semplificando al massimo, ha inibito a questo proprietario la possibilità di modificare la destinazione d'uso di un immobile ad uso non residenziale in uso residenziale proprio perché ricadente nei tessuti della "città consolidata" e, pertanto, autorizzabile con piano di recupero e non con la DIA all'epoca presentata. Tutta la prima parte delle motivazioni verte sulla legittimità del processo di adozione del piano e di altre macro-questioni, che vengono tutte confermate in senso favorevole all'amministrazione comunale. Nella seconda parte, invece, viene specificato nel dettaglio la legittimità dell'art. 45 comma 6 delle NTA di PRG.

La sentenza definitiva sarà in parte favorevole ed in parte no per il ricorrente ma, quello che mi interessa evidenziare in questo post, è l'inibizione che il Consiglio di Stato impone proprio al punto in cui il PRG richiede un "piano di recupero" per tale cambio d'uso.

Il CdS, come al solito con grande lucidità, descrive nelle motivazioni perché l'imporre un titolo abilitativo "più forte" degli altri è illegittimo: difatti non è possibile che, laddove per tutti gli altri cambi di destinazione d'uso sia possibile procedere con SCIA (se all'interno della stessa funzione) sia con DIA alternativa al PdC (se tra funzioni differenti) [sebbene all'epoca della sentenza esisteva ancora solo la DIA], vi sia una casistica specifica nella quale invece occorra procedere con la richiesta di un titolo diverso, più complesso, e che prevede un iter autorizzativo decisamente ingombrante e assolutamente privo di silenzio-assenso.

Dal momento che le sentenze del CdS sono esecutive, di fatto anche in questo preciso momento l'art. 45 comma 6 delle NTA di PRG non può essere applicato. Ma cosa succede, dunque, a questo punto? In pratica, teoricamente, i cambi di destinazione d'uso verso destinazioni residenziali sarebbero ammissibili in SCIA o in DIA anche in città consolidata, seguendo le regole della più recente circolare in materia: tuttavia, senza specifiche indicazioni da parte del Comune, l'amministrazione preposta alla ricezione delle istanze (municipi o dipartimento che sia) è tuttora obbligata a reiettare l'istanza presentata perché in violazione delle norme di PRG. Tuttavia, facendo ricorso avverso il rigetto, si vincerebbe senza battere ciglio, citando la sentenza del CdS linkata più sopra.

Ci si trova dunque in un limbo in cui si attende che il Comune rivisiti l'art. 45 delle NTA di PRG, per renderlo conforme alla sentenza del CdS, ed evitare quindi di dover necessariamente entrare nel circolo vizioso del dover presentare l'istanza, farsela rigettare, ed andare in causa, con conseguente dispendio di soldi e, sopratutto, di tempo.

Alcuni municipi tuttavia già accettano DIA per cambio d'uso verso abitazioni in città consolidata (o, meglio, accettano le DIA evitando di inibirle), proprio in virtù di quanto detto finora. Tuttavia non essendoci ancora una circolare dipartimentale in merito, e ritenendo ancora lo stesso Dipartimento infattibile l'operazione, è bene andare cauti.

Parallelamente, la sentenza mina anche la legittimità dell'applicazione del contributo straordinario che sempre l'art. 45 comma 6 impone. Tuttavia per questo ultimo aspetto, e ricordando che la sentenza è del 2010, vi sono state successive emanazioni legislative di livello nazionale che hanno invece convalidato la possibilità per il Comune di Roma di poter esigere tale onere straordinario: dunque per sapere se in effetti questo cambio d'uso potrà essere soggetto al contributo straordinario non dovremo che attendere il recepimento da parte del Comune della sentenza citata e delle successive modifiche legislative avvenute.

Va detto che l'intento del piano regolatore non era del tutto sbagliato: in zone in cui la vocazione abitativa è già predominante, al fine di evitare la trasformazione di ulteriori settori di città in "quartieri dormitorio" si è ritenuto giusto imporre un limite alle nuove destinazioni residenziali. Tuttavia il contesto economico è completamente cambiato dai primi anni 2000 in cui fu scritto il piano, ed oggi molti cittadini si trovano sulle spalle degli immobili quasi completamente inutilizzabili, e quindi molto spesso vuoti, perché aventi destinazioni non più appetibili per il mercato. Tuttavia lo spettro del quartiere dormitorio incombe, e la pianificazione quindi dovrebbe farsi più nel dettaglio del singolo quartiere che non in indicazioni generiche imposte ad interi settori di città. Ma questa è solo la mia modesta opinione.

Nel merito della questione, segnalo TAR Lazio sentenza breve n°3716/2021, favorevole ad un cittadino, anche se non entra specificamente nel merito dell'oggetto del post, ma anche un recente parere del dipartimento P.A.U. di luglio 2021 in cui invece si ribadisce che finché il Comune non opera una modifica delle norme tecniche di attuazione, gli uffici amministrativi sono comunque tenuti al rispetto delle norme, dunque niente cambi d'uso in città consolidata verso residenziale, abitazioni singole. La sentenza citata nel parere è però riportata con gli estremi errati: gli estremi corretti sono TAR Lazio n°10851/2020. In questa sentenza, non appellata nei termini e quindi passata in giudicato, viene statuito che la censura contenuta nella sentenza CdS del 2010 colpisce solo il fatto che il PRG preveda l'approvazione di un piano di recupero prima di poter autorizzare gli interventi, ma non anche le previsioni urbanistiche ed il vincolo alle destinazioni d'uso, i cui principi quindi devono essere fatti salvi.

Ancora sul tema, segnalo che la Regione Lazio con un parere di agosto 2022 (parere n°792634 del 11 agosto 2022), rispondendo ad un quesito formulato dal Dipartimento PAU ha ribadito che il mutamento d'uso verso residenziale in città consolidata è attuabile mediante LR 7/2017 sulla rigenerazione urbana, nell'ambito di interventi edilizi in applicazione di questa norma speciale. Ciò però non vuol dire che si possa applicare il cambio d'uso senza legarlo ad altre opere di "rigenerazione".

[paragrafo aggiunto ad aprile 2024] Nel percorso politico e tecnico avviato nel 2022 per la modifica delle norme tecniche di attuazione del PRG, Roma Capitale sta prevedendo il superamento del problema attraverso la proposta di modifica dell'art. 45, apparentemente consentendo di poter effettuare il cambio di destinazione d'uso verso residenziale anche in città consolidata. Tuttavia, almeno nella bozza di testo di modifica di cui al link precedente, lo "scotto" da pagare è l'assoggettamento a contributo straordinario di urbanizzazione dei mutamenti d'uso. In verità, in città consolidata già molti interventi erano soggetti a contributo straordinario, come lo stesso mutamento d'uso verso abitazioni singole, ma lo erano in modo puntuale e non tutte: con la proposta di modifica, tutti i mutamenti d'uso in città consolidata saranno soggetti a contributo straordinario. Questo meccanismo comporterà un importante incremento dei costi di queste operazioni, ma è anche vero che in taluni casi potrebbe anche succedere che questo valore sia marginale o addirittura zero: si tratterà in ogni caso di un adempimento in più a cura del tecnico progettista, che peraltro prevede attenzioni e responsabilità non indifferenti (vedi il mio post dedicato al contributo straordinario di cui al link che precede). 

Nella attuale formulazione della bozza, appare ambiguo a mio avviso il limite imposto di 5.000 mq di SUL oltre i quali l'intervento deve rispettare delle prescrizioni ulteriori (obbligo di destinare parte della SUL a destinazioni diverse dal residenziale o ad alloggi sociali): probabilmente è una norma pensata per impedire attività speculative su edifici ad ufficio di grandi dimensioni, ma la norma, da come pare scritta, può essere ritenuta applicabile come limite considerando un eventuale cumulo di interventi singoli sullo stesso edificio: potrebbe quindi succedere che in un grande complesso edilizio con destinazione ad uffici, taluni inizieranno a presentare istanze per cambio d'uso sulle singole unità ma quando si raggiungerà la "soglia" dei 5.000 mq l'intervento diventerà soggetto a prescrizioni più complesse: potrei suggerire di definire meglio questo limite perché rischia di produrre delle disparità di trattamento. Aggiornerò questo commento quando avremo la versione definitiva delle nuove norme tecniche di attuazione.