perché abbiamo bisogno di un nuovo condono e perché non deve essere per tutti

Il condono edilizio nel nostro paese è sempre stato, giustamente, visto come un favore ai disonesti, un ammissione del fallimento dello Stato nella gestione del territorio, ed anche come un "cattivo affare" da parte delle amministrazioni in quanto, alla fine dei conti, le oblazioni che il comune incamera dalla procedura alla fine in molti casi neanche coprono i costi reali intesi sia come fornitura di servizi, sia come controvalore dell'impatto sul territorio di una costruzione realizzata al di fuori delle regolamentazioni urbanistiche. Un disastro, dunque? Da un certo punto di vista, senz'altro sì, ma da altri punti di vista il condono edilizio è una manna dal cielo, una salvezza, una vero e proprio lido dorato per superare alcune situazioni altrimenti insuperabili. Io credo che sia giunto il momento, infatti, di avere un nuovo condono edilizio: ma non come i precedenti, uno che sappia imparare dagli errori dei precedenti e possa essere utile per i cittadini e conveniente per lo Stato.

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Un controsenso? non proprio. Il condono edilizio è stato utilizzato in passato per sanare qualunque tipo di illecito edilizio: dalla vera e propria nuova costruzione effettuata senza alcun titolo edilizio  (opera con un grande impatto urbanistico), anche in zone vincolate, fino alla piccola veranda realizzata sul balcone, piuttosto che un frazionamento effettuato senza titolo (opere con basso o nullo impatto urbanistico, effettuato su edifici già esistenti e quindi senza modificare la capacità insediativa di un tessuto già insediato e senza necessità di realizzare nuove urbanizzazioni). In passato, le piccole modifiche interne degli edifici venivano fatte sempre abusivamente non tanto per cultura della disonestà ma spesso a causa della complessità procedurale: difatti praticamente fino alla pubblicazione della legge 47/85 per effettuare anche un semplice spostamento interno di un tramezzo occorreva chiedere una licenza edilizia, seguendo la stessa procedura che era necessaria ad un costruttore per realizzare un nuovo edificio: era evidentemente una prassi talmente complessa e lunga, e, quindi costosa, che nessuno di fatto la percorreva.

Dopo la pubblicazione della 47/85 è stato possibile autorizzare piccole opere interne (quelle che oggi sono autorizzabili in CILA) sfruttando l'articolo 26 della stessa legge: purtroppo anche questo articolo è stato a volte utilizzato in modo improprio per autorizzare in questa procedura semplificata anche opere che invece ancora necessitavano della licenza edilizia (per esempio opere che oggi classificheremmo di ristrutturazione edilizia). Nel 1996 finalmente è arrivata la DIA che ha ampliato la possibilità di autorizzare in modo più semplice molti interventi di modifica degli edifici esistenti, e dunque finalmente solo da allora si è aperto il mondo della legalità in edilizia nelle ristrutturazioni dell'esistente.

Possiamo dunque affermare che l'abusivismo edilizio in Italia è colpa delle norme troppo complesse? sicuramente è una affermazione forte e non del tutto circostanziata, ma non la si può considerare non veritiera, sotto molti aspetti. Il condono edilizio è stato utile per sanare, mediante procedure relativamente semplici o comunque di manica larga, delle situazioni che con le norme ordinarie sarebbero state più complesse, ma anche più difficili da realizzare: il condono infatti legittima ambienti al di sotto degli standard minimi di legge, sia come superfici che come altezze che come rapporti aeroilluminanti, e questo può essere considerato ingiusto - e certamente lo è - nei confronti di chi ha realizzato edifici nel pieno rispetto delle regole. (n.b.: la "deroga" alle regole igienico-sanitarie è presente solo in taluni isolati casi, come quello del comune di Roma).

Il condono edilizio dunque "ripulisce" un immobile di ogni difformità (entro certi limiti, comunque), ammesso che la domanda sia stata impostata correttamente, e gli conferisce una nuova verginità autorizzativa, utilissima in caso di futura rivendita dell'immobile. Ciò diventa oggi sempre più importante alla luce del fatto che anche i notai, nonché le banche, hanno di recente dato una stretta all'analisi documentale e fanno molta più attenzione alla legittimità urbanistica. Paradossalmente, un immobile con condono edilizio è considerabile come più "sicuro" di un immobile realizzato con regolare licenza edilizia magari negli anni '60 e '70.

Ecco, questo è il punto chiave di questo post: oggi, nonostante siano stati passati ben tre condoni edilizi, ci si trova davanti a tantissime difformità edilizie presenti negli edifici esistenti delle quali molto spesso i proprietari sono del tutto ignari: queste difformità sono a volte "colpa" degli stessi proprietari che hanno voluto realizzare opere abusive (le famose e tipiche verande abusive) effettuate magari da quale precedente proprietario, ma a volte, se non più spesso, sono derivate da costruzioni effettuate in difformità dallo stesso titolo edilizio rilasciato, cioè sono modifiche al progetto effettuate dallo stesso costruttore in fase realizzativa, e non riscontrate da nessuno al momento del collaudo. A volte capita che anche immobili dotati di agibilità risultano realizzati in modo difforme dal progetto edilizio.

Non è neanche raro il caso di interi edifici completamente abusivi o, meglio, con legittimità non più verificabile a causa di una probabile perdita di documenti da parte del comune stesso: a Roma capita a volte per quegli immobili la cui costruzione è avvenuta negli anni della seconda guerra mondiale, dove proprio durante lo svolgimento della guerra stessa (febbraio del 1942) fu pubblicata una nuova legge urbanistica che prevedeva l'obbligo di deposito del progetto edilizio (che esisteva anche prima ma che non prevedeva le sanzioni); altro motivo, spesso, di incertezza era dovuto al fatto che le leggi urbanistiche del 1934 e del 1942 non obbligavano a dover richiedere il permesso su tutto il territorio comunale, ma solo sulle parti "urbanizate" o "individuate nel piano regolatore" (all'epoca i PRG non contemplavano l'intera superficie territoriale, ma solo le parti più centrali intorno all'abitato). Queste incertezze normative, unite appunto alle fasi delle guerre, hanno prodotto degli edifici che fino a pochi anni fa venivano regolarmente compravenduti sulla base della semplice piantina catastale, la quale, va sempre detto, non garantisce affatto la regolarità urbanistica dell'immobile.

Dunque oggi ci troviamo ad affrontare il problema di avere molti immobili con delle difformità urbanistiche (davvero tanti: considerate che secondo la mia esperienza, circa un immobile su due a Roma presenta problemi urbanistici, molti dei quali per fortuna risolvibili, ma molti altri no) delle quali solo oggi si comincia a fare caso sul serio, e per le quali non sempre ci sono strumenti idonei per la sanatoria o, laddove esistano, sono sproporzionatamente costosi: la legge regione lazio 15/08 ha di molto inasprito le oblazioni in caso di sanatoria, senza però che ci sia stata di pari passo una semplificazione e razionalizzazione delle procedure di sanatoria stessa o senza distinguere casi di reale volontà di delinquere con quelli in cui ci si trova per le mani una difformità non avendone alcuna responsabilità. secondo il mio modesto parere, e con tutto il rispetto, questa legge è stata fatta con poca cognizione del reale problema.

Dunque in questa situazione di sostanziale stallo diventa importante poter avere un nuovo condono edilizio (o una completa revisione della normativa di settore, che però mi sembra attualmente una cosa improponibile), esclusivamente finalizzato alla sanatoria di difformità di edifici esistenti (dunque in cui si escluda la possibilità di sanare edifici completamente abusivi), fatto secondo i seguenti criteri, che mi sembrano ragionevoli:

1. il nuovo eventuale condono deve poter consentire la sanatoria delle difformità anche volumetriche di interi fabbricati, entro magari un certo limite e solo se edificati prima di una certa data; dovrebbe altresì consentire la sanatoria di facciate realizzate in modo difforme (posizione di finestre, forma dei tetti) e dovrebbe poter consentire di presentare la domanda o per la singola unità immobiliare oppure per l'intero fabbricato (nei passati condoni le procedure di questo tipo non erano ben distinte);
2. le tabelle delle oblazioni dovranno essere chiare, univoche e pubbliche, chiaramente differenziate per tipologia di intervento e con parametri logici da utilizzare per il calcolo: per esempio i metri quadri dell'intero appartamento in caso di difformità tipo frazionamenti o cambi d'uso; superficie delle finestre in caso di difformità nella disposizione di facciata; etc.
3. il nuovo condono dovrebbe escludere la possibilità di sanare interi fabbricati abusivi, anche su aree rurali non vincolate, fatti salvi gli immobili per cui è possibile in qualche modo dimostrare il fatto che erano esistenti alla data del primo settembre del 1967 (entrata in vigore della L 765/1967, la legge Ponte che ha esteso a tutto il territorio comunale l'obbligo di licenza);
4. sarebbe ideale che il condono avesse le stesse regole, le stesse procedure e la stessa validità sull'intero territorio nazionale: per fare ciò sarebbe necessaria una conferenza stato-regioni che delinei fin dall'inizio le linee guida comuni a tutti. Piccoli margini di modifica possono essere consentite per le singole regioni, tipo applicazione di coefficienti per aumentare o ridurre le oblazioni, ma poco altro. Soprattutto, sarebbe bello che tutte le regioni accogliessero le domande secondo i medesimi parametri e nelle medesime condizioni (soprattutto con l'ultimo condono, alcune regioni  tra le quali il Lazio hanno escluso dalla sanatoria le porzioni di territorio soggette a vincolo paesistico, mentre altre no);
5. uno degli enormi problemi dei condoni fatti in passato è la reperibilità della documentazione, nonché il fatto che trattandosi di fascicoli esclusivamente cartacei, la "sostituzione" di documentazione era relativamente facile e, da qui, è nato un vero e proprio apparato corruttivo interno a molti uffici (è cronaca che l'ufficio condono di Roma è stato più volte chiuso per indagini): per tale ragione, e per evitare il più possibile la manomissione degli atti, il nuovo eventuale condono dovrebbe prevedere l'invio esclusivamente telematico della domanda e degli allegati, su un portale possibilmente nazionale, unico per tutte le regioni, il quale calcoli automaticamente le oblazioni in base ai dati inseriti (un altro grosso problema dei condoni è l'incertezza sulla reale entità delle oblazioni da versare e, in caso di vendita con condono in corso, se i versamenti fatti erano completi oppure no). I tecnici amministrativi che analizzano le domande potrebbero far parte di un pool nazionale e specificatamente formato, senza dunque gravare sul funzionamento dell'amministrazione comunale, limitando quindi al minimo assoluto il rischio di corruzione;
6. sempre riguardo alla documentazione, sarebbe bello definire, caso per caso, tutti i documenti richiesti obbligatori, senza i quali la pratica non viene neanche protocollata. Per esempio in caso di veranda, almeno planimetria, fotografie attuali, foto storiche se reperibili, relazione tecnica, progetto di efficientamento energetico, progetto di mitigazione della vulnerabilità sismica. Potrebbero anche essere date norme specifiche su come debbano essere fatti gli elaborati oppure sarebbe davvero bello che lo Stato facesse un programmino tipo il DOCFA in cui inserire con delle poligonazioni vettoriali le caratteristiche e le superfici esatte degli abusi edilizi;
7. se le opere abusive hanno riguardato le parti strutturali di un edificio o hanno contemplato aumenti di cubatura, potrebbe essere obbligatorio predisporre una procedura per la verifica della struttura dell'edificio, che sia ben dettagliata dal genio civile, con contestuale obbligo di redazione di un progetto di eventuale adeguamento strutturale: tale procedura potrebbe essere definita specificatamente (le attuali norme tecniche sulle costruzioni si applicano male agli edifici esistenti, quindi è auspicabile la realizzazione di norme apposite o la modifica di quelle esistenti);
8. in caso di presenza di vincolo paesaggistico, monumentale o archeologico, la sanatoria potrebbe essere esclusa del tutto, fatto salvo i casi in cui l'immobile oggetto di abuso sia inserito all'interno dei tessuti già urbanizzati della città (o consentire la sanabilità con un incremento di oblazione, ma solo sulle porzioni vincolate ma già urbanizzate) o che le opere riguardino esclusivamente l'intero dei fabbricati, senza quindi alterazioni esterne di alcun tipo e senza comunque alterazioni alle eventuali porzioni oggetto di tutela (dunque la sanatoria sarebbe da escludersi a priori nel caso di immobili sottoposti a vincolo puntuale);
9. i condoni passati hanno consentito la sanatoria di ampliamenti e difformità varie anche in violazione delle distanze minime tra costruzioni, o comunque sempre "fatti salvi i diritti di terzi" (cioè una frase per dire: io ti rilascio il permesso ma poi se non hai rispettato il codice civile sono affari tuoi): secondo me sarebbe opportuno che il nuovo condono specificasse che le distanze e le altezze imposte dal DM 1444/68 siano vincolanti anche in caso di condono, e che, in ogni caso, debbano rispettarsi le norme del codice della strada riguardo alle distanze di sicurezza in funzione della tipologia di strada. Sarebbe carino che ci siano delle indicazioni chiare in tal senso, con casi applicativi di esempio;
10. I passati condoni hanno consentito la sanatoria di ogni sorta di catapecchia, anche con prestazioni energetiche imbarazzanti e con strutture portanti davvero precarie: sarebbe interessante che il nuovo condono obbligasse ad adeguare la porzione legittimata alle norme sul contenimento energetico nonché anche a quelle strutturali, nei limiti del possibile, vincolando il rilascio della successiva agibilità all'effettuazione di opere di miglioramento strutturale ed energetico (ovviamente dovrà valere solo per le tipologie di abusi che hanno comportato aumenti volumetrici); 
11. Altro problema annoso dei condoni, squisitamente architettonico, è il collage dadaista che le verande abusive generano sulle facciate degli edifici: anche qui, si potrebbe vincolare il rilascio dell'agibilità all'effettuazione di opere che armonizzino l'estetica della porzione condonata al resto dell'edificio (qui si può aprire un mondo: chi impone l'estetica? chi la valuta?);
12. nei precedenti condoni era possibile derogare, come detto, alle norme minime sulle superfici, ed era possibile anche ottenere la sanatoria su immobili che poi, con le stesse regole del condono edilizio, non potevano successivamente ottenere l'agibilità, creando di fatto dei "mostri" inabitabili ed inutilizzabili: sarebbe simpatico che siano chiare fin dall'inizio (le norme per l'agibilità a Roma sono state ulteriormente modificate e perfezionate fino al 2013, cioè a dieci anni dall'ultimo condono) le norme per l'agibilità successiva al condono, e che eventuali elementi della sanatoria che non consentano l'abitabilità siano evidenziati fin dalla domanda iniziale;
13. l'eventuale nuovo condono potrebbe continuare a concedere delle deroghe ai rapporti aeroilluminanti e alle superfici ed altezze minime, ma senza esagerare come si è fatto in passato (attenzione: l'aspetto delle deroghe alle norme igienico sanitarie vale solo in alcuni specifici contesti, come Roma);
14. l'eventuale nuovo condono dovrebbe avere una trattazione specifica per il cambio di destinazione d'uso, con norme chiare e specifiche sul quando e come lo si possa applicare, evitando di poter convertire in commerciale o abitativo spazi inabitabili come i sotterranei, o avere norme estremamente restrittive per i seminterrati;
15. i proventi dell'eventuale condono dovranno essere vincolati all'effettuazione di opere di vera utilità per le città: potenziamento del trasporto pubblico locale, riqualificazione di strade e centralità urbane, creazione di fondi per l'incentivazione al rinnovo edilizio;
16. la procedura per l'agibilità, successiva all'ottenimento della concessione, dovrebbe partire automaticamente e non lasciare al titolare dell'istanza l'opzione se farla oppure no (molti nemmeno sanno che il rilascio della concessione in sanatoria non esaurisce le procedure di condono, perché dopo di quello è necessario appunto chiedere l'agibilità): per tale ragione alla domanda iniziale potrebbe essere aggiunta anche la documentazione che servirà poi per l'agibilità.

Ho comunque la sensazione che, se mai si farà un vero nuovo condono edilizio, sarà fatto semplicemente riaprendo i termini del precedente, e questo sarebbe un vero peccato perché l'urbanistica in questo paese ha bisogno di norme chiare e leggi agili e ben fatte, e la precedente legge sul condono non aveva nessuna di queste caratteristiche. In generale, la necessità che io percepisco di un nuovo condono deriva proprio da leggi fatte male, o comunque fatte troppo "tardi" (l'onerosità del permesso di costruire arriverà solo nel 1977, quando i capoluoghi d'Italia erano già stati cementati a sufficienza), o nel momento sbagliato, ed è arrivato pertanto il momento di metterci "una toppa" fatta però meglio delle "toppe" precedenti. Come già detto, il condono potrebbe essere evitato se si procedesse ad una revisione integrale delle norme urbanistiche ed alla riconsiderazione dei poteri dati agli enti locali, cioè una operazione politica che potrebbe portare via dei decenni.