perché il 1942 è il vero spartiacque normativo per la legittimità

Chi fa pratiche edilizie, o chi ci si è imbattuto pur non essendo del mestiere, probabilmente ha affrontato, o quantomeno ha sentito parlare, di un leggendario spartiacque normativo rappresentato da una data prima della quale un immobile si considera legittimo anche in assenza di titoli autorizzativi, e questa data è l'entrata in vigore della legge 1150/1942, ovvero il 16 ottobre 1942.

Questa legge ha riformato completamente il panorama normativo per le autorizzazioni edilizie ma in verità non è stata la prima legge che obbligava al dover chiedere un permesso edilizio per costruire o modificare un immobile: per esempio prima di quella esisteva il RDL 640/1935 la quale è stata in verità la prima legge appunto ad istituire la licenza di costruzione (all'art. 4).

Tuttavia, tra il regio decreto del 1935 e la legge del 1942 c'è una differenza sostanziale, e cioè che solo la seconda prevede delle sanzioni penali per il mancato ottenimento della licenza: questo è un dettaglio non secondario che infatti sarà successivamente ripreso dal ministero dei lavori pubblici nella sua circolare num 3357/25 pubblicata in gazzetta l'8 agosto 1985: questa è una circolare operativa per la corretta applicazione della legge 47/85 (primo condono edilizio) nella quale, ad un certo punto, vi è chiaramente scritto che le opere di realizzazione anteriore al 1942 non devono essere oggetto di richiesta di condono, proprio perché non sono da considerarsi illegittime, purché dette opere siano state realizzate in un comune che era privo di regolamento edilizio o che, pur avendo un regolamento edilizio, questo non obbligava alla necessità della licenza nella zona di interesse.

In verità, il discorso da fare è ancora più ampio. Come ben descritto in questo ottimo testo sul sito di Lexambiente, anche prima del 1935 esistevano norme che, magari in modo indiretto, indicavano l'obbligo di licenza edilizia. Una tra queste è la legge 5849/1888 per la tutela dell'igiene e della salute pubblica (è un interesse pubblico primario fin da allora) e successivo (e forse più famoso) regolamento 695/1891 nelle cui istruzioni ministeriali (del 20 giugno del 1896) si parla chiaramente di obbligo di licenza edilizia (articoli 24 e 35) da ottenere solo se il comune si è dotato del piano regolatore di cui alla legge 2359/1865.

Dunque le norme che hanno in passato disciplinato l'obbligo di licenza sono diverse ed afferiscono a scopi diversi: quella del 1888 sottoponeva gli edifici a licenza per verificare il rispetto delle norme igienico-sanitarie, quella del 1935 per verificare il rispetto della buona regola dell'arte al fine di limitare i crolli in caso di sisma, quella del 1942 invece, per prima, usa lo strumento della licenza al fine più alto di tutti e che ricomprende in un certo senso anche gli altri: l'ordinato sviluppo del territorio in coerenza con la programmazione urbanistica.

Dunque nell'ipotesi in cui si debba analizzare la legittimità di un immobile ante 1942 occorre verificare le seguenti situazioni:

1. che il comune non si sia dotato precedentemente alla data di entrata in vigore della legge di un regolamento edilizio che obbligava comunque all'ottenimento della preventiva licenza edificatoria (Roma ha un regolamento edilizio di questo tipo, varato proprio nel 1934, ma anche i regolamenti edilizi precedenti, a partire dal 1872, prevedevano il rilascio di licenze edilizie prima di poter edificare). Se il comune era privo di regolamento al 1942, allora è valido qualunque documento che possa attestare le consistenze dell'immobile ai fini della legittimità, come per esempio la planimetria catstale d'impianto del nuovo catasto edilizio urbano (riformato nel 1939: prima di allora il catasto non prevedeva la necessità di eseguire le planimetrie dei singoli appartamenti).
2. se nel comune esisteva un regolamento edilizio, verificare le condizioni per l'applicazione dello stesso: spesso infatti i regolamenti, in particolare quelli dell'epoca, prevedevano sì la licenza, ma magari solo all'interno di alcune zone, per esempio l'abitato più interno (a Roma infatti era così: nelle vecchie edizioni del regolamento la licenza adava chiesta solo se all'interno dell'abitato o entro un certo raggio da esso).
3. al di là del regolamento edilizio, è bene verificare anche tempi e modalità di eventuali piani regolatori, i quali potevano richiedere anche loro la licenza edilizia; difficilmente, comunque, esisterà un piano regolatore senza un precedente regolamento edilizio.

Per la città di Roma, ambito in cui opero come professionista, ho ricostruito la ben più complessa storia delle norme autorizzative in un post successivo e più esteso nonché anche la ricostruzione dell'evoluzione dei regolamenti edilizi, che nella capitale affondano le radici in un primo regolamento del 1864.

in base alle riflessioni ed approfondimenti fatti nei post qui sopra linkati, mi sono fatto l'idea che l'obbligo di licenza edilizia per l'intera estensione del territorio comunale romano risalga già al regolamento edilizio del 1912, quindi ben prima del 1942. Inoltre, anche i regolamenti edilizi romani precedenti già indicavano un obbligo di licenza, limitato però ad una determinata porzione del territorio.

Una ultima nota riguardo al tema specifico del rapporto tra L. 1150/42 e regolamenti edilizi: nella legge fondamentale è espressamente scritto (art. 35) che i regolamenti edilizi previgenti che risultassero in contrasto con la norma dovessero essere oggetto di revisione per renderli uniformi. Questa indicazione ha portato taluni a ritenere che ciò corrispondesse al dire che tutti i regolamenti previgenti alla legge erano da considerarsi implicitamente aborgati. In verità la norma non dice questo, in quanto chiede solamente una uniformazione; deve pertanto ritenersi che potrebbero essere considerati decaduti quegli eventuali passaggi dei singoli regolamenti che dovessero risultare in palese contrasto con le indicazioni della norma (ma ciò sarebbe ovvio, in quanto la norma di rango superiore rende sempre inefficaci o nulli i regolamenti di rango inferiore che risultano in contrasto), ma laddove le norme del regolamento prevedevano prescrizioni anche se più ampie ma comunque non in contrasto, mi sembra difficile poter ritenere ad oggi che si dovessero considerare abrogate. Sulle considerazioni nello specifico segnalo la sentenza TAR Toscana, Firenze, n°482/2021 che, ponendosi questa domanda, conclude indicando appunto che non si deve ritenere che la legge fondamentale abbia implicitamente abrogato i regolamenti edilizi previgenti.