vincolo cimiteriale

I vincoli urbanistici che possiamo incontrare in Italia sono tantissimi e variegati, ma possono essere raggruppati in due grandi famiglie: i vincoli che sono istituiti direttamente da una Legge, attraverso decreti ministeriali o piani regionali, e quelli che scaturiscono automaticamente al solo verificarsi di una condizione. Uno dei vincoli di questa seconda famiglia è il vincolo cimiteriale, di cui di seguito condivido i miei appunti, anche in considerazione del fatto che nel 2023 sono uscite ben tre sentenze del Consiglio di Stato che hanno aiutato a circoscriverne i dettagli applicativi.

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Anzitutto, sul tema dei vincoli in urbanistica ed edilizia, ed anche sul vincolo cimiteriale in trattazione, mi permetto di suggerire la lettura del mio quarto libro "Progettazione e trasformazioni in presenza di vincoli" ed. Maggioli gennaio 2023.

Come il nome lascia intendere, questo è un vincolo che si attiva automaticamente nel momento in cui viene creato, dal comune, un nuovo cimitero; naturalmente, si applica anche ai cimiteri esistenti. Il vincolo scaturisce dal chiaro dettame dell'articolo 338 del R.D. 1265/1934 Testo Unico delle Leggi Sanitarie. Come gli altri vincoli che scaturiscono "automaticamente" dalla presenza di una specifica caratteristica naturale (come i vincoli "Galasso" dell'art. 142 del Codice dei beni Culturali e del Paesaggio) o infrastrutturale (ad esempio il vincolo di rispetto ferroviario o autostradale), operano a prescindere dalla loro effettiva e concreta graficizzazione sugli strumenti urbansitici o pianificatori. Attenzione dunque al fatto che il vincolo sussiste anche se non è disegnato: questa è una delle grandi complessità di questo tipo di vincolo. Il vincolo in linea di massima, e salvo le deroghe che si vedranno nel presente post, opera per una fascia di 200 metri a partire dai confini del cimitero; si applica ad ogni tipo di cimitero, indipendentemente dalla modalità di tumulazione.

Ogni vincolo mira alla specifica tutela di uno o più specifici interessi pubblici: non può esistere un vincolo che non derivi da questo presupposto. L'interesse pubblico tutelato dal vincolo cimiteriale è quello duplice della salute pubblica e della possibilità dell'ampliamento infrastrutturale. Quello dell'ampliamento infrastrutturale è facilmente intuibile; per la salute pubblica, bisogna evocare, senza troppo addentrarsi in un argomento che può risultare facilmente grottesco, il fatto che una volta scappata via la vita da un corpo, questo inizia un processo di decomposizione che rilascia minerali ed altre materie nel terreno, almeno potenzialmente. Già in epoche lontane si era compreso che vivi e morti non possono convivere, proprio per ragioni igieniche: ne sono chiaro esempio le modalità di tumulazione egizie ma anche etrusche, dove le tombe sono sempre realizzate sufficientemente lontane dall'abitato per non creare problemi igienici, ma non così tanto da impedire di poter visitare i propri cari con un breve spostamento. La legge vigente ha finalità del tutto simili.

La norma, peraltro, ha una clausola di disapplicazione automatica che fa comprendere che il problema igienico è proprio quello legato alla decomposizione dei corpi: nel caso in cui il cimitero sia esclusivamente di tipo militare, il vincolo decade dopo 10 anni da seppellimento dell'ultima salma. Ciò a significare che dopo 10 anni il terreno circostante il cimitero, se non vengono deposte altre salme, spontaneamente ripristina gli originali equilibri igienici per cui la fascia di rispetto perde di significato.

All'interno della fascia di rispetto vige dunque un principio di inedificabilità assoluta, e tale è considerata dalla giurisprudenza: una delle più recenti (al momento di scrivere il presente post) è quella del Consiglio di Stato n°8067/2023 (commentata anche su Lavoripubblici.it) che è intervenuta nell'ambito di un caso particolare. Un comune del napoletano rigetta l'istanza di sanatoria straordinaria (condono) ad una persona la cui costruzione si trova al limite, ma comunque all'interno o almeno in incidenza, della fascia di 200 metri dal limite del cimitero, dunque, per il comune inedificabilità assoluta si traduce nella impossibilità di ottenere la concessione in sanatoria. Il cittadino prova a difendersi peraltro basandosi anche su una variante al piano regolatore (pare approvata ma mai adottata, e quindi decaduta) che avrebbe previsto una riduzione a 100 metri della fascia di rispetto, tale per cui il fabbricato ne sarebbe risultato al di fuori. Palazzo Spada però non si fa persuadere da queste indicazioni e conferma l'operato del comune, enunciando diversi principi di ordine generale:

1. laddove il comune ritenga doversi applicare la deroga ovvero la riduzione della distanza della fascia di rispetto, deve farlo attraverso un atto amministrativo che preveda anche il parere della ASL: non è sufficiente quindi una variante approvata per rimodulare l'ampiezza della fascia;
2. la pluralità degli interessi pubblici tutelati dal tipo di vincolo giustifica l'inedificabilità assoluta e l'atto di rigetto del condono è da intendersi una procedura vincolata;
3. per "centro abitato" si deve intendere, secondo l'art. 338 TULS, qualunque costruzione adibita all'uso abitativo.

Che l'inedificabilità assoluta incide sui presupposti per l'ottenimento della concessione in sanatoria, in caso di istanze di condono, lo confermava già una sentenza di poco precedente a quella sopra commentata: la sentenza Consiglio di Stato n°1338/2023 difatti aveva già confermato la correttezza dell'operato di un comune sempre del napoletano che ha rigettato due istanze di condono, una del 1985 ed una del 2003 per differenti opere di nuova costruzione sul medesimo edificio, ricadente nella fascia di rispetto di un cimitero. In questa sentenza non si discute della ricomprensione della costruzione all'interno della fascia. Nella sentenza è trattato il tema anche con riferimento al progetto di ampliamento dello stesso cimitero: in particolare, nel 1998 il comune ha aggiornato il PRG prevedendo un ampliamento del cimitero, ma senza estendere il perimetro della originaria fascia di rispetto. La possibilità di ridurre la fascia di rispetto è espressamente consentita dall'art. 338 TULS ma devono sussistere specifiche condizioni e deve esserci l'avallo della ASL territorialmente competente e, in ogni caso, la fascia non può essere ristretta al di sotto del limite invalicabile di 50 metri.

Ad avviso di chi scrive, comunque, il vincolo opera a prescindere dal fatto se il PRG individui la fascia di rispetto, in quanto il vincolo è legato all'esistenza dell'infrastruttura (che può essere anche antica ma tuttora in uso - vedi il cimitero del Verano a Roma) e non viene previsto che debba essere conformato attraverso gli strumenti urbansitici; semmai, questi possono implicitamente imporre nuove fasce di rispetto laddove prevedano modifiche alla perimetrazione delle strutture esistenti, o nuove strutture.

Tuttavia, può porsi il caso che una costruzione possa legittimamente esistere all'interno della fascia di rispetto del cimitero: tale legittimità può scaturire a mio parere, e salvo altre, nelle seguenti fattispecie:

• edificio costruito prima della pubblicazione del TULS (1934) realizzato in modo legittimo (e fatta salva la verifica che non fosse in violazione di norme già precedentemente vigenti): dunque o è dotato di un titolo edilizio, oppure è stato realizzato in un settore urbano che, per l'epoca di realizzazione, non necessitava titolo (ma nel caso ne va dimostrata la preesistenza al 1934);
• edificio costruito prima che il comune decidesse di costruirvi vicino un cimitero: questa fattispecie potrebbe capitare anche oggi: immaginiamo un lotto di terreno situato a 300 metri da un cimitero, sul quale non vige nessun vincolo di inedificabilità assoluta. il proprietario decide di costruire ed il comune concede la licenza. se, successivamente, sorgesse la necessità di ampliare il cimitero proprio in direzione della casa costruita, la stessa potrebbe essere invasa dalla nuova fascia di rispetto. in tal caso, l'immobile continuerebbe ad essere legittimo, ma subisce le limitazioni di cui tra poco si dirà.

nel caso, dunque non impossibile, che all'interno della fascia di rispetto esistano edifici legittimi, su questi sono ammesse delle opere di trasformazione anche moderatamente impattanti: ciò è espressamente permesso dall'ultimo comma dell'art. 338 che così recita:

All'interno della zona di rispetto per gli edifici esistenti sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali all'utilizzo dell'edificio stesso, tra cui l'ampliamento nella percentuale massima del 10 per cento e i cambi di destinazione d'uso, oltre a quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457.

Dunque la norma consente interventi come accennato anche di un certo livello di invasività, tra cui l'ampliamento fino al 10% dell'esistente (la norma non specifica se si applica alla superficie od al volume ma si può facilmente ritenere che è consentito fino al parametro che viene raggiunto per primo tra i due): evidentemente la norma, forse anche per evitare interventi di esproprio, ammette una certa tolleranza riguardo alle costruzioni preesistenti.

Laddove la costruzione sia però molto fatiscente e richieda un intervento di integrale demolizione e successiva ricostruzione, si deve porre il delicatissimo tema dell'inquadramento dell'intervento. Dato che la nuova costruzione è comunque del tutto preclusa, ci si potrebbe chiedere se effettuare un intervento di demoricostruzione ma che rientri nelle definizioni della ristrutturazione edilizia sia comunque ammissibile: a questa domanda ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza 2565/2023 nella quale viene trattato proprio questo tema nello specifico. Palazzo Spada, come spesso accade, fa una ottima disamina delle evoluzioni normative sintetizzando le numerose varie modifiche alla definizione di ristrutturazione edilizia che si sono susseguite nel tempo e che hanno via via ampliato la nozione, ricomprendendovi ad oggi interventi di demolizione e contestuale ricostruzione anche con differenza di sagoma e di volumi (ma con specifica limitazione agli ambiti vincolati dal Codice dei Beni Culturali). Anche se il ricorso in appello viene rigettato, dalla sentenza si comprende come effettivamente se ad oggi si intendesse operare con intervento di demolizione e ricostruzione su un immobile legittimo e posto all'interno della fascia di rispetto cimiteriale, la trasformazione può essere possibile solo finché l'intervento riesce a rientrare strettamente nella definizione di ristrutturazione edilizia. Attenzione, dunque, ad operare ad esempio in zona territoriale omogenea di tipo A perché come sappiamo in questa le demoricostruzioni sconfinano molto facilmente nella nuova costruzione.

Nella medesima sentenza viene affrontato anche un tema in parte già trattato: quello della sopravvenienza di una riduzione della fascia di rispetto. Nel caso esaminato, vi è stata nel 2019 una effettiva riduzione della fascia di rispetto del cimitero, approvata - si deve desumere - con l'iter che la legge prevede, tanto da far uscire l'immobile dal regime vincolistico: tuttavia, nel caso di specie ciò non rileva in quanto gli atti di annullamento del condono erano stati avviati prima della riduzione del vincolo e dunque l'azione amministrativa repressiva è stata considerata legittima se riferita al momento in cui è stata adottata.

Altro tema non secondario trattato sempre dalla citata sentenza è quello delle motivazioni che possono essere alla base della riduzione della fascia di rispetto: viene evidenziato che tale operazione può essere posta in essere dall'amministrazione solo per perseguire un interesse pubblico, che può essere anche quello di realizzare una nuova espansione urbanistica, purché - sembra intuirsi - con procedimento indiretto. La motivazione dell'interesse pubblico deve sussistere per controbilanciare gli interessi pubblici che sono tutelati dalla fascia di rispetto: senza un interesse pubblico che sia tale da confrontarsi con quello tutelato, in sostanza, non può esserci riduzione della fascia di rispetto.

Ultimissima novità proprio dei giorni in cui scrivo questo post, è la pubblicazione di una ulteriore sentenza che traccia la via sempre all'interno dei solchi già individuati: Consiglio di Stato sez. VI n°10798 del 14 dicembre 2023 va sostanzialmente a confermare che la fascia di rispetto cimiteriale non consente la realizzazione di nuovi manufatti o la modifica di quelli esistenti se non all'interno degli stretti limiti imposti dalla legge.

In conclusione di questa breve trattazione di questo delicato vincolo, mi sembra di poter evidenziare i seguenti aspetti a cui prestare attenzione:

• gestire correttamente eventuali immobili oggetto di istanze di condono in itinere in fascia di rispetto, perché saranno probabilmente destinate a rigetto, fatte salve eventuali determinazioni delle amministrazioni preposte alla tutela;
• fare attenzione ad operare su immobili che hanno ottenuto la concessione in sanatoria in zona vincolata: anche se il condono è rilasciato, conviene sempre buttare un occhio al pregresso e vedere se l'istanza è stata correttamente istruita relativamente ai vincoli e soprattutto se gli stessi sono stati correttamente dichiarati;
• un immobile preesistente in fascia di rispetto deve suscitare una specifica attenzione all'ambito della verifica della legittimità: occorrerà non solo trovare i titoli edilizi che supportano la costruzione, ma può essere opportuno anche certificare con foto aeree o altri documenti storicamente validi la risalenza dell'edificio a periodi in cui il vincolo non si applicava;
• in ogni caso, attenzione alla progettazione di interventi che sconfinano nella nuova costruzione: tra questi è ammesso solo l'ampliamento fino al 10% delle consistenze preesistenti e legittime. può essere ammessa la demolizione e contestuale ricostruzione, ma solo finché è possibile definirla all'interno della ristrutturazione edilizia;
• può essere opportuno confrontarsi con la ASL territorialmente competente ed acquisire un nulla osta tecnico sanitario quando si interviene, anche con opere modeste, su immobili posti in fascia di rispetto.

Questi qui sopra sono i miei appunti personali su questo speciale tipo di vincolo, che condivido volentieri con tutti voi. Fatene l'uso che volete - ma se volete estrarne delle parti e pubblicarle, citatemi e linkatemi sempre, ed avvisatemi via email - ma a vostra completa ed esclusiva responsabilità.