le modifiche alla ristrutturazione edilizia del decreto aiuti 2022

Oggi un breve post per commentare le modifiche che il decreto aiuti 2022 (DL 50/2022), convertito con L. 91/2022 ha apportato alla definizione di ristrutturazione edilizia contenuta nel testo unico dell'edilizia.

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Il decreto Aiuti è andato a modificare, con il suo art. 14, alcune procedure in ambito edilizio: anzitutto, ha ampliato la possibilità, per le banche, nell'ambito della cessione dei crediti provenienti dai bonus edilizi, di effettuare una ulteriore cessione solo a favore di correntisti con partita iva. Questa modifica non produrrà a parere del sottoscritto un grande miglioramento nel grave panorama della cessione dei crediti, bloccati da delle norme che si sono fatte via via più restrittive a causa delle frodi, ma può comunque rappresentare una opportunità per alcuni.

In secondo luogo, è stata apportata una modifica, piccola ma relativamente significativa, alla definizione di ristrutturazione edilizia contenuta nell'art. 3 comma 1 lett. d) del DPR 380/01 ed anche alla definizione delle opere soggette a permesso di costruire ma per le quali si può optare per la SCIA alternativa al permesso di costruire, dunque il contenuto dell'art. 10 comma 1 lett. c).

il testo dell'art. 3 comma 1 lett. d) a valle della pubblicazione della L. 91/2022 ad oggi così dovrebbe recitare (su Normattiva.it il testo non è ancora aggiornato al momento di scrivere la presente, dunque il testo che segue è riportato per mera semplicità di lettura, senza rappresentare valore di legge):

d) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresi' gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilita', per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento puo' prevedere altresi', nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi dell'articolo 142 degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d) e 142 del medesimo codice, nonche', fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria;

la modifica come si vede è puntuale e mirata (parti in grassetto: in rosso il testo eliminato, in nero quello aggiunto in sostituzione) e, sostanzialmente, amplia la possibilità di poter ricondurre la definizione di demolizione e ricostruzione innovativa (cioè che è finalizzata alla realizzazione di un fabbricato differente rispetto a quello oggetto di intervento) all'interno della ristrutturazione edilizia anche in zone tutelate ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (d.lgs. 42/2004) limitatamente a quegli edifici che ricadono nei vincoli paesaggistici ex legge Galasso (art. 142) ed in quelli dei beni d'insieme e delle vedute panoramiche (art. 136 comma 1 lettere c) e d).

All'interno dei vincoli di cui alla lettera c) sono ricompresi anche i vincoli che tutelano i centri e nuclei storici, ma questi dovrebbero essere parallelamente comunque "tutelati" dal fatto che la semplificazione nella definizione di ristrutturazione continua ad essere preclusa per le zone territoriali omogenee di tipo A. Dunque, la verifica della definizione edilizia non può comunque prescindere dall'analisi degli strumenti urbanistici vigenti nel comune, oltre a verificare la corretta natura del vincolo in cui eventualmente ci si trova: non è difatti per nulla automatico che un vincolo di lettera c) ricada esclusivamente su aree che i piani regolatori individuano come zone A, anche laddove il vincolo sia prettamente mirato alla tutela di un centro o nucleo storico (soprattutto quanto alle fasce di rispetto: si veda per eventuale approfondimento quest'altro mio post specifico su Roma).

Come accennato, in parallelo il decreto aiuti va a modificare anche l'art. 10 comma 1 lettera c) e ciò è un bene perché le definizioni tra art. 3 co 1 lett d) e art. 10 co 1 lett c) viaggiano necessariamente in parallelo, almeno per una parte delle definizioni. Per chi è un po' digiuno di testo unico, è opportuno ricordare che l'art. 10 comma 1 elenca le opere che sono soggette a permesso di costruire e che, quindi, non possono essere autorizzate con titoli abilitativi di "rango" inferiore quali la SCIA o la CILA. Tuttavia, al fine di semplificare le procedure autorizzative relativamente ad alcune opere che i legislatore ha ritenuto leggermente meno invasive, quelle elencate alla lettera c) possono essere autorizzate, a scelta dell'interessato agli interventi, oltre che con il Permesso di Costruire anche con la SCIA alternativa, ai sensi dell'art. 23 DPR 380/01. Questo produce indubbi vantaggi in termini procedurali anche se va sempre evidenziato che un titolo abilitativo acquisito per silentium fonda tutta la sua struttura sulla base delle dichiarazioni del tecnico progettista.

il testo dell'art. 10 comma 1 lett. c) a valle della pubblicazione della L. 91/2022 dovrebbe dunque così apparire:

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonche' gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e, inoltre, gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi dell'articolo 142 degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria.

Dunque alla luce delle innovazioni apportate dal decreto aiuti, si può affermare che le opere di demolizione e ricostruzione con modifica dei caratteri del fabbricato, della sagoma, dei prospetti ed anche della volumetria (che può essere incrementata, ovviamente laddove norme specifiche anche di rigenerazione urbana lo consentano), possono rientrare nella definizione di ristrutturazione edilizia e quindi essere autorizzati anche con SCIA alternativa al Permesso anche laddove ci si trovi nelle aree tutelate ai sensi degli articoli 136 comma 1 lett c) e d) e 142 del Codice, purché non ci si trovi contemporaneamente in zona territoriale omogenea di tipo A. Attenzione, ciò non significa che prima l'intervento in queste aree non era fattibile in assoluto, ma solo che non poteva rientrare nella definizione di ristrutturazione edilizia, dovendosi quindi sconfinare in quella superiore di nuova costruzione.

La semplificazione si è resa necessaria in quanto obiettivamente le aree tutelate in particolare ai sensi della lettera c) spesso coinvolgono aree estremamente vaste del territorio italiano e ricomprendono facilmente ampi ambiti già urbanizzati, anche apparentemente privi di un concreto pregio architettonico o urbanistico. Questa caratteristica dei vincoli della lettera c) non deve stupire: questi sono vincoli che espressamente possono riguardare zone urbanizzate in quanto l'urbanizzazione è considerata una porzione stessa della composizione del paesaggio (non vi sarebbero altrimenti ricompresi espressamente i centri storici), ovviamente nelle zone in cui tale composizione è ritenuta di pregio. 

Si consideri inoltre che molto spesso i vincoli delle lettere c) e d) derivano da decreti emanati dal ministero ai sensi delle previgenti norme sulla tutela del paesaggio (L. 1497/1939 che rimarrà in vigore tecnicamente fino al 1999 ma effettivamente fino al 2008) che non distinguevano tra lettere c) e d), perché questa distinzione è stata inserita solo nelle norme più recenti. i vincoli istituiti con la precedente normativa quindi sono oggi recepiti dai piani paesistici come vincoli c)+d) senza distinzione tra categorie c) e d): è per questo che il legislatore saggiamente ha introdotto la semplificazione per entrambe queste lettere, altrimenti la lettura sui vincoli istituiti con la legge previgente (che sono la stragrande maggioranza, almeno in alcuni territori) sarebbe stata estremamente complessa e rischiosa.

La semplificazione della definizione di ristrutturazione serve anche a facilitare gli interventi con incentivo fiscale, ed è per questo probabilmente che la norma è stata inserita nell'articolo del DL 50/22 in cui si parla di benefici fiscali. L'incentivo fiscale difatti può essere ottenuto solo su opere edilizie che rientrano nella definizione di ristrutturazione, in quanto le nuove costruzioni (e gli ampliamenti "secchi" quindi effettuati non nell'ambito di una demolizione e ricostruzione) ne rimangono escluse. è per questo motivo che si era creato molto malcontento con la precedente versione della norma, che rendeva nei fatti non applicabile una demolizione e ricostruzione con incentivo fiscale in zone con vincoli paesaggistici in cui l'oggetto della tutela non è il singolo edificio ma l'insieme di edifici in cui l'intervento su un singolo elemento non può comportare alterazione del contesto. Posto, comunque, che l'intervento deve essere sempre sottoposto al preventivo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica: è a questo livello che deve essere esercitato il potere di vigilanza e controllo sui beni paesaggistici, non sul tipo di titolo abilitativo da presentare.

Il presente post è frutto dello studio e dell'approfondimento dell'autore, che gratuitamente condivide con tutti: si declina tuttavia ogni responsabilità in caso di non rispondenza al vero delle affermazioni o delle citazioni di legge.