semplificazioni per fotovoltaico con il DL 17/22

 Ci sono diversi fattori, alcuni dei quali tremendamente attuali, che stanno spingendo il Governo italiano verso scelte che favoriscano e semplifichino la diffusione e installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Una di queste scelte è confluita nel DL 17/2022 "DL Bollette", dove sono state inserite delle norme che consentono una semplificazione dell'installazione di solare termico e fotovoltaico in alcuni contesti. Come sempre, la liberalizzazione non è totale e occorre saper distinguere le varie fattispecie per non incorrere in problemi potenzialmente molto seri.

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impianto fotovoltaico installato su tetto piano di edificio esistente

il DL energia, con il suo articolo 9, va a sostituire l'art. 7 bis comma 5 del D.lgs. 28/2011, il quale così attualmente recita:

In rosso, le parti aggiunte/modificate mediante legge 29 aprile 2022 n°34 di conversione:

5. Ferme restando le disposizioni tributarie in materia di accisa sull'energia elettrica, l'installazione, con qualunque modalità, anche nelle zone A degli strumenti urbanistici comunali, come individuate ai sensi del decreto del Ministro dei Lavori pubblici 2 aprile 1968 n°1444, di impianti solari fotovoltaici e termici sugli edifici, come definiti alla voce 32 dell'allegato A al regolamento edilizio-tipo, adottato con intesa sancita in sede di Conferenza unificata 20 ottobre 2016, n. 125/CU, o su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici, ivi compresi strutture, manufatti ed edifici già esistenti all'interno dei comprensori sciistici, e la realizzazione delle opere funzionali alla connessione alla rete elettrica nei predetti edifici o strutture e manufatti, nonché nelle relative pertinenze, compresi gli eventuali potenziamenti o adeguamenti della rete esterni alle aree dei medesimi edifici, strutture e manufatti, sono considerate interventi di manutenzione ordinaria e non sono subordinate all'acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, ivi compresi quelli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, a eccezione degli impianti che ricadono in aree o immobili di cui all'articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del codice dei beni culturali e del paesaggio  del citato codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, individuati mediante apposito provvedimento amministrativo ai sensi degli articoli da 138 a 141 del medesimo codice, e fermo restando quanto previsto dagli articoli 21 e 157 del codice. In presenza dei vincoli di cui al primo periodo, la realizzazione degli interventi ivi indicati è consentita previo rilascio dell’autorizzazione da parte dell’amministrazione competente ai sensi del citato codice di cui al decreto legislativo n.42del 2004. Le disposizioni del primo periodo si applicano anche in presenza di vincoli ai sensi dell’articolo 136, comma 1, lettera c), del medesimo codice di cui al decreto legislativo n.42 del 2004, ai soli fini dell’installazione di pannelli integrati nelle coperture non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale».

La nuova norma dunque forza l'interpretazione normativa nel considerare attività edilizia non soggetta a titolo abilitativo quella che consiste nell'installazione di pannelli solari termici e fotovoltaici, ma solo nello specifico ambito descritto dall'articolo, lasciando intendere, quindi, che qualunque altro tipo di installazione segue regole differenti.

Va anzitutto detto che la generica installazione di pannelli solari "a servizio degli edifici" era già considerata attività edilizia libera, perché così statuisce l'art. 6 comma 1 lettera e-quater) del DPR 380/01, definizione poi necessariamente confluita anche nel Glossario Unico dell'Edilizia Libera. Nel testo normativo del DPR 380, che rimane inalterato dal DL 17/2022 (e qui può leggersi una incongruenza normativa), rimane espressamente escluso che la semplificazione possa riguardare anche gli immobili che si trovano nelle zone territoriali omogenee di tipo A di cui al DM 1444/68 (centri storici), distinzione che, invece, non è riportata nel testo del DL 17/2022 ma che invece viene introdotta e specificata nel testo di conversione in legge.

Il testo del DL bollette, però, è molto esatto e specifica una serie di cose, entro le quali la norma deve ritenersi necessariamente applicabile, producendo automaticamente il fatto che l'intervento rientra nella manutenzione ordinaria, probabilmente a prescindere da ciò che indica il DPR 380/01. La norma introduce anche delle specifiche disposizioni in caso di presenza di vincoli derivanti dal Codice dei Beni Culturali, ambito giustamente non toccato dal DPR 380/01. le condizioni affinché l'opera sia considerata edilizia libera sono le seguenti:

• deve trattarsi di intervento su edifici esistenti. per la definizione di edificio si rimanda espressamene alla definizione n°32 delle 42 definizioni uniformi. Resta dunque escluso dall'applicazione dell'art. 9 del DL energia l'installazione dei parchi fotovoltaici, anche se poi gli articoli seguenti diranno qualcosa anche nel merito. L'intervento è di edilizia libera anche sulle pertinenze (ad esempio un box auto esterno isolato) e su qualunque manufatto fuori terra diverso dagli edifici dunque, immagino, anche strutture che non rientrano nella definizione di edificio ma che sono strutturati come tali, come ad esempio i volumi tecnici isolati o tettoie. la volontà normativa sembra dunque voler indicare che laddove esista qualunque cosa fuori terra costruita dall'uomo, sulla sua copertura può essere installato un pannello solare o fotovoltaico in edilizia libera. Aggiungo io, che è bene che quell'oggetto su cui si poggiano i pannelli sia legittimo dal punto di vista edilizio;
• l'intervento come descritto al punto precedente, oltre ad essere forzatamente inserito nella definizione di edilizia libera, espressamente non è soggetto a nessun altro tipo di atto di assenso preventivo amministrativo. In ciò si può leggere una liberalizzazione totale, anche delle eventuali procedure che possono essere imposte dagli strumenti urbanistici locali. Ad esempio a Roma, penso ai pareri consultivi preventivi di COQUE e Sovrintendenza Capitolina in caso in cui l'immobile ricada in carta per la qualità. presterei, però, attenzione ai regolamenti sismici, i quali possono stabilire delle condizioni secondo cui l'installazione, in particolare dei pannelli termici, sono soggette ad acquisizione dell'autorizzazione sismica;
• punto nodale, i vincoli paesaggistici. La norma introduce una semplificazione per gli edifici che hanno un vincolo paesaggistico, di cui alla parte III del Codice dei Beni Culturali, in quanto, con l'ultimissima frase "fermo restando quanto previsto dall'art. 21", automaticamente si esclude dalla semplificazione qualunque edificio che possa essere ricompreso nei vincoli del beni culturali propriamente detti, gestiti dalla parte II del Codice. Dunque la semplificazione è limitata ai vincoli paesaggistici. La semplificazione non si applica nel caso di una specifica categoria di beni paesaggistici i quali, però, appartengono ad una famiglia di vincoli che ne ricomprende moltissimi: quelli di cui all'art. 136 comma 1 lettere b) e c). I vincoli di cui alla lettera b) sono le ville ed i parchi storici o di interesse naturalistico, mentre in quelli di cui alla lettera c) sono ricompresi tutti quelli dei beni d'insieme, ivi compresi i centri storici. In queste fattispecie di vincolo, dunque, la semplificazione non si applica e si seguono, quindi, le regole ordinarie. In sede di conversione in legge si è voluto comunque "liberalizzare" una specifica categoria di intervento, ovvero quella che prevede l'installazione di pannelli solari integrati alle coperture degli edifici nelle zone dotate di vincolo di cui all'art. 136 comma 1 lettera c), purché la stessa non sia visibile da suolo pubblico o da punti panoramici e purché la copertura non sia realizzata con materiali della tradizione locale. Mi sembra una specifica abbastanza circostanziata e puntuale, applicabile forse in qualche caso specifico: attenzione, di fatti, alle città vincolate che sono visibili da punti di vista molto in alto (ad esempio vicine montagne che consentono la vista verso la città a valle). tuttavia, per i vincoli paesaggistici si legga più sotto la novità introdotta nel 2023 dal DL 13/23;

L'ultimo punto, però, non deve far disperare o confondere: il DPR 31/17 aveva già introdotto delle disposizioni semplificative dell'installazione di pannelli solari e fotovoltaici in presenza di vincoli paesaggistici, solo che qui le regole per rientrare nell'esenzione anche dell'autorizzazione paesaggistica sono un pochino più circoscritte. Se facciamo riferimento al punto A6 dell'allegato A al DPR 31/17 (se non sapete cosa è il DPR 31/17 vi rimando a questo mio post), scopriamo che l'installazione dei pannelli sulle coperture piane, se non visibili da spazio pubblico, era già liberalizzata. In caso di tetto a falda, però, permangono delle limitazioni, soprattutto, guardacaso, se ci si trova nell'ambito dei beni di cui all'art. 136 comma 1 lettere b) e c). Invece se ci si trova al di fuori di questi specifici ambiti, l'installazione dei pannelli in aderenza alle coperture dei tetti è attività libera dall'autorizzazione paesaggistica. A mente del DL 17/22, però, a questo punto deve intendersi liberalizzata l'installazione anche non in aderenza alle falde nelle zone il cui vincolo non è riconducibile a quelli dell'art. 136 comma 1 lettere b) e c) come ad esempio tutti i vincoli di cui all'art. 142 (vincoli della ex legge Galasso).

La prospettazione circa la "semplificazione" del fotovoltaico in zone con vincolo paesaggistico di cui all'art. 142 è stata successivamente confermata dalla sentenza TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n°778/2024 in cui viene trattato proprio il caso di un impianto fotovoltaico realizzato in aderenza ad un tetto di un edificio preesistente, contestato o comunque indicato come autorizzabile con prescrizioni dagli enti competenti (ente tutore e soprintendenza, anche se con "tolleranze" diverse) ma giudicato libero dall'autorizzazione paesaggistica proprio in virtù dell'evoluzione normativa di cui si discute nel presente post. Nella stessa sentenza vengono peraltro censurate le scarse motivazioni fornite dagli enti competenti per negare l'autorizzazione per l'impianto ed il TAR ricorda che, soprattutto per installazione di impianti che vengono sollecitati e facilitati dallo stesso Governo all'interno di una più ampia strategia energetica condivisa a livello europeo, le motivazioni che portano al diniego di un progetto devono sempre essere sostenute da ampie e giustificate motivazioni: fra le righe dunque sembra leggersi che la sentenza sarebbe stata negativa per le pubbliche amministrazioni anche senza le intervenute semplificazioni di cui si discute. Per converso, nella stessa sentenza viene anche trattato il rifiuto di autorizzare la realizzazione di un cappotto termico esterno, ma stavolta tale rifiuto viene confermato e considerato congruo dal TAR in quanto si avrebbe avuta una alterazione della percezione estetica esterna dell'edificio.

Successivamente al DL 17/22 il Governo ha ritenuto di apportare una nuova modifica all'art. 7 bis con il DL 13/2023 convertito con L. 21 aprile 2023 n°41 mediante il quale è stato specificato che, riguardo all'installazione dei pannelli solari e fotovoltaici nelle zone di cui all'art. 136 comma 1 lettere b) e c), quando è necessario acquisire l'autorizzazione paesaggistica, questa viene rilasciata per silenzio-assenso dopo 45 giorni, ferma restando la clausola di esclusione per i pannelli "integrati nelle coperture" di cui all'ultimo periodo. Il nuovo testo del comma 5, vigente ad aprile 2024, è pertanto il seguente (in verde, il passaggio inserito nel 2023):

Ferme restando le disposizioni tributarie in materia di accisa sull'energia elettrica, l'installazione, con qualunque modalità, anche nelle zone A degli strumenti urbanistici comunali, come individuate ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, di impianti solari fotovoltaici e termici sugli edifici, come definiti alla voce 32 dell'allegato A al regolamento edilizio-tipo, adottato con intesa sancita in sede di Conferenza unificata 20 ottobre 2016, n. 125/CU, o su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici, ivi compresi strutture, manufatti ed edifici già esistenti all'interno dei comprensori sciistici, e la realizzazione delle opere funzionali alla connessione alla rete elettrica nei predetti edifici o strutture e manufatti, nonché nelle relative pertinenze, compresi gli eventuali potenziamenti o adeguamenti della rete esterni alle aree dei medesimi edifici, strutture e manufatti, sono considerate interventi di manutenzione ordinaria e non sono subordinate all'acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, ivi compresi quelli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, a eccezione degli impianti installati in aree o immobili di cui all'articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, individuati mediante apposito provvedimento amministrativo ai sensi degli articoli da 138 a 141 e fermo restando quanto previsto dagli articoli 21 e 157 del medesimo codice. In presenza dei vincoli di cui al primo periodo, la realizzazione degli interventi ivi indicati è consentita previo rilascio dell'autorizzazione da parte dell'amministrazione competente ai sensi del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, entro il termine di quarantacinque giorni dalla data di ricezione dell'istanza, decorso il quale senza che siano stati comunicati i motivi che ostano all'accoglimento dell'istanza medesima ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'autorizzazione si intende rilasciata ed è immediatamente efficace. Il termine di cui al secondo periodo puo' essere sospeso una sola volta e per un massimo di trenta giorni qualora, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, la Soprintendenza rappresenti, in modo puntuale e motivato, la necessità di effettuare approfondimenti istruttori ovvero di apportare modifiche al progetto di installazione. Le disposizioni del primo periodo si applicano anche in presenza di vincoli ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettera c), del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, ai soli fini dell'installazione di pannelli integrati nelle coperture non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale. 

Si crea così un caso abbastanza singolare di silenzio-assenso nell'ambito dell'autorizzazione paesaggistica che è una procedura che, come da me ricordato più volte, non prevede (quasi) mai il consolidamento dell'autorizzazione per solo trascorrere del tempo.

Per quanto riguarda i centri storici, occorre spendere qualche parola nello specifico. Come visto, rimane ad oggi una doppia lettura, forse contrastante, tra DPR 380/01 e DL bollette, in quanto il primo ancora specifica che nei centri storici (zone territoriali A) gli interventi non sono di edilizia libera, mentre il secondo, non circoscrivendo il discorso a nessuna zona territoriale, di fatto amplia la semplificazione a tutte le tipologie di tessuto urbanistico (estendendolo espressamente anche alle zone A con legge di conversione): basta che sia presente, come detto, un edificio. Va detto, però, che molti centri storici sono vincolati con un vincolo paesaggistico di cui all'art. 136 comma 1 lettera c), dunque in questo caso l'intervento è di manutenzione ordinaria ma rimane sempre soggetto alle restrizioni previste dal Codice dei Beni Culturali, nelle disposizioni applicabili caso per caso, eccetto la specifica e puntuale fattispecie descritta nell'ultimo periodo del testo sopra citato. Si può invece affermare che, laddove si sia in presenza di un tessuto storico ma privo di vincolo paesaggistico, allora ad oggi si opera la semplificazione. Ad esempio, ampie zone di Roma sono zona territoriale A ma esterna alla perimetrazione del vincolo paesaggistico del patrimonio UNESCO. Presterei anzi attenzione al fatto che dall'incrocio tra la norma semplificativa e la specifica disciplina del centro storico di Roma, che non prevede un vero e proprio vincolo paesaggistico, può crearsi un pericoloso "buco" che andrebbe presto colmato.

il DL energia introduce poi delle forme di razionalizzazione anche per il fotovoltaico in area agricola e per l'agrovoltaico, una forma innovativa ed interessante di integrazione tra agricoltura e pannelli fotovoltaici che potrebbe in effetti fare la differenza. Non si applicherebbero, però, le semplificazioni viste sopra perché queste si applicano solo agli impianti realizzati ad integrazione sugli edifici esistenti.

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una possibile applicazione di agrovoltaico

Qualche ulteriore barlume si scorge verso il geotermico, una fonte di energia rinnovabile che l'Italia ha sempre purtroppo sottostimato ma che potrebbe essere una preziosissima risorsa, avendo un territorio che ne è potenzialmente ricco.