legge tognoli: dettagli applicativi

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Parliamo oggi della L 122/1989, nota anche come legge Tognoli, famosa nelle grandi città per la possibilità che dà di realizzare posti auto, anche privati, anche laddove gli strumenti comunali non lo consentirebbero. Negli anni, ed anche di recente, c'è stata molta giurisprudenza che ha definito meglio alcuni dettagli applicativi che non sono del tutto chiari dal dettame normativo: facciamo un excursus.

Anzitutto, inquadriamo il tema dei parcheggi in generale. Negli interventi di nuova costruzione la Legge (art. 41 sexies L 1150/42, così come modificata dalla 765/67 e poi dalla stessa L 122/89) impone che venga destinata una quantità minima di parcheggi per ogni metro cubo di costruzione (inizialmente il rapporto era di 1 mq di parcheggi - senza distinzione tra parcheggi pubblici e privati - per ogni 20mc di costruzione, mentre la stessa legge Tognoli, modificando ancora lo stesso articolo, ha innalzato tale valore ad 1mq ogni 10mc). A questo valore minimo, si aggiungono gli standard minimi del DM 1444/68, sicché la quantità totale di parcheggi in una nuova costruzione oggi deve essere calcolato sommando il valore minimo calcolato sulla cubatura da edificare e dal dato del DM che è proporzionale alla capacità insediativa dell'intervento stesso.

I piani regolatori possono poi avere modalità diverse di calcolo, purché comunque non producano un risultato inferiore al limite normativo di cui sopra. Roma ha un suo sistema di calcolo della dotazione minima, molto più articolato: sono distinti parcheggi pubblici dai privati e la dotazione minima varia in base alla classificazione della destinazione d'uso; inoltre ancora il calcolo non si basa sulla cubatura ma sulla superficie lorda dell'intervento.

In linea di principio, è ormai assodato da un punto di vista giuridico che i parcheggi, essendo standard urbanistici, sono un bene di pubblica utilità e quindi non sono soggetti a prescindere a contributo di costruzione nè tantomeno a contributo sulle urbanizzazioni, essendo ovviamente essi stessi opere di urbanizzazione. Ma attenzione: da recenti sentenze (cds sez IV n°3702/2018) è stato chiarito che sono a titolo gratuito, e quindi "beni di pubblica utilità", solo i parcheggi che sono ricompresi nella quantità obbligatoria per legge, mentre quelli che vengono eventualmente realizzati in più oltre quelli minimi obbligatori sono soggetti a onerosità in base al tipo di intervento ed alle eventuali specifiche normative locali.

In linea di principio generale, sembra potersi intendere che la legge Tognoli è stata concepita apposta per favorire la possibilità di adeguare le costruzioni realizzate prima della stessa norma alle disposizioni sopravvenute, ed in questo senso militano diverse sentenze, le quali vanno a indicare che non sarebbe possibile applicare la norma ad edifici costruiti successivamente al 1989, in quanto questi dovrebbero già essere in regola con la dotazione degli standard richiesti dalla Legge. E questo concetto si allinea con quello visto nel paragrafo precedente, e se si sommano i due concetti, si può delineare l'orientamento secondo cui la Tognoli sembra potersi applicare solo per realizzare la dotazione differenziale di standard rispetto a costruzioni effettuate prima del 1989 e, fino a concorrenza dello standard stesso, rimangono opere non soggette a contributo. tuttavia, dato che anche gli strumenti urbanistici possono prevedere delle dotazioni di standard ulteriori rispetto a quelle di base previste dalla legge, è possibile che non sia del tutto scorretto applicare la tognoli su edifici post 1989 ma realizzati prima di nuovi piani regolatori che sono andati ad aumentare la necessità degli standard: ma questa è una interpretazione già oltre il seminato di questo post.

questa visione può apparire più limitativa di quello che pare essere il dettame normativo, che non distingue tra edifici nuovi, esistenti, con standard rispettati o ancora senza l'adeguato standard di legge.

La legge Tognoli difatti consente la realizzazione, "anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi", ma non alle norme a tutela del paesaggio e dei monumenti, di parcheggi, sia nel sottosuolo, sia nei locali siti ai piani terreni di edifici, al fine di soddisfare l'esigenza di spazi per il ricovero mezzi. La legge appare come una norma potenzialmente ampia nell'applicazione, ma, come vedremo, nel corso del tempo è stato inquadrato un ambito applicativo relativamente più ristretto a quanto si potrebbe pensare dalla prima lettura del dettame normativo.

Va detto peraltro che la superficie per gli standard di parcheggio sono computati ricomprendendovi gli spazi di manovra o le aree comuni necessarie per l'accesso (per esempio i corridoi carrabili per accedere ai box auto, ma non le rampe carrabili, se sono esterne al fabbricato). In casi specifici (costruzioni di modestissima entità) può essere preferibile calcolare lo standard riferendosi solo all'area effettivamente occupata dal posto auto, senza considerare gli spazi di manovra. Altre città oltre a Roma non impongono solo un minimo di superficie, ma anche un numero minimo di posti auto effettivamente ricavati (e ciò spesso incide sull'impatto economico e sulla fattibilità dei frazionamenti).

La norma consta comunque di due distinti capitoli: quello di cui parlerò in questo post è quello specifico per la realizzazione dei posti auto pertinenziali di abitazioni private: l'altro capitolo, relativo alla realizzazione dei piani urbani parcheggi, sarà forse oggetto di un successivo post apposito.

applicabilità

La norma va letta nelle sue esatte parole: i parcheggi possono essere ricavati nel sottosuolo delle aree pertinenziali dei fabbricati, oppure nei "locali" siti al piano terreno degli stessi fabbricati.

La giurisprudenza nel corso del tempo ha consolidato l'orientamento nel distinguere nettamente due casistiche: quella della realizzazione dei parcheggi pertinenziali interrati da quella delle realizzazioni anche parzialmente fuori terra. Nel primo caso, l'interramento della struttura deve essere totale, nel senso che non possono esserci porzioni anche parzialmente fuori terra (fanno a mio parere eccezione le strutture eventualmente indispensabili all'uso, come pozzi di ventilazione per il rispetto delle norme dei vigili del fuoco, eventuali volumi tecnici per scale ed ascensori, le rampe carrabili, etc.) e, nel caso, deve essere rispettata la destinazione del suolo originario; né può essere realizzato un terrapieno artificiale per "coprire" una struttura che, rispetto all'originario stato del piano di campagna, sarebbe risultata parzialmente fuori terra (CdS sez IV 485/2014). I parcheggi realizzabili con la Tognoli sono solo quelli completamente interrati; le casistiche di quelli non completamente interrati possono essere realizzati ma non facendo ricorso alla tognoli, ma andando invece con le norme ordinarie dei piani regolatori e della normativa tecnica locale.

Ciò può andare in contrasto ovvero sovrapporsi con eventuali normative locali: la legge Tognoli è espressamente derogatoria delle regole comunali e dunque se si opta per l'applicazione della L 122, automaticamente si possono ignorare le relative norme specifiche dell'amministrazione locale. Ovviamente, non possono invece essere ignorate tutte le norme vincolistiche di ordine nazionale (paesaggistiche ma anche relativamente alle fasce di rispetto, quando queste sono non solo legate all'aspetto igienico sanitario o di sicurezza ma piuttosto a ragioni di carattere edificatorio, come le fasce di rispetto autostradali o cimiteriali).

Dicevamo, la Legge consente sia la realizzazione di parcheggi completamente interrati, sia anche di sfruttare allo scopo "locali" esistenti, purché siti non oltre il piano terreno del fabbricato. Sul concetto di "locale" ci si potrebbe spendere diverso tempo, essendo di fatto assente una definizione urbanistica esatta che possa riferirsi alla parola "locale". Certamente parliamo di un volume definito, ma forse non necessariamente deve essere uno spazio delimitato da muri chiusi: un piano pilotis per esempio potrebbe essere considerato un "locale", anche se di fatto è uno spazio aperto. Purtroppo la legge non utilizza parole già presenti e già definite nel mondo dell'urbanistica, e ciò provoca un vuoto interpretativo in alcuni casi specifici (poteva utilizzare la parola "volume legittimato", escludendo così ogni forma di spazio non completamente chiuso e quindi riferendosi evidentemente a superficie lorda preesistente, o ancora poteva usare la parola "sagoma del fabbricato" per ricomprendervi anche superfici che non necessariamente sviluppano volume). Se volessimo ritenere che tutto ciò che rientra nella "sagoma" del fabbricato possa essere considerato "locale", allora si potrebbe ritenere che la legge sia applicabile anche per chiudere porticati aperti tipo piani pilotis; viceversa, se si facesse una lettura più stretta del dettame normativo, tutto ciò che non fa in origine volume edificato - quindi sovrapponendo la definizione di "locale" a quella di "volume" - , non può essere trasformato in parcheggio secondo la tognoli.

Sul tema nello specifico è intervenuto il TAR Lazio sez. 2B con la sentenza n°807 del 21 gennaio 2020 nella quale è stato indicato che un piano pilotis non può essere considerato un "locale" e dunque la norma è inapplicabile in quanto il "locale" deve essere preesistente e non prodotto appositamente. La controversia da quanto si capisce riguardava un privato che, con SCIA alternativa, intendeva realizzare dei parcheggi pertinenziali "chiudendo" con delle tamponature perimetrali un piano pilotis esistente. Il TAR ha dato ragione al Comune il quale, peraltro, aveva annullato direttamente la SCIA senza comunicare l'avvio del procedimento, adducendo il fatto che il titolo fosse inefficace a prescindere (e dunque privo di presupposti) perché l'intervento non realizzabile (da tenere sempre a mente la radicale differenza tra atto annullabile ed atto inefficace o nullo)

Purtroppo dare una risposta netta a questa interpretazione non è possibile, posto poi che ogni caso fa sempre giurisprudenza a sé.

onerosità

la Giurisprudenza ha nel tempo chiarito (p.es. cds sez V 5676/2000) che la gratuità del titolo edilizio vale solo se la legge viene applicata per realizzare parcheggi come pertinenza di unità abitative e solo finché dette superfici servono a colmare una eventuale dotazione insufficiente di parcheggi, in relazione agli standard minimi imposti dalla legge. Ciò come detto pare in contrasto con il dettame normativo di base, che parrebbe indicare che i parcheggi pertinenziali siano a prescindere a titolo gratuito, indipendentemente se trattasi di superfici ulteriori rispetto a quelle minime di legge.

Questo di fatto equivarrebbe a dire che non è utile applicare la legge tognoli su edifici costruiti successivamente all'entrata in vigore della legge medesima, perché implicitamente gli edifici costruiti dopo il 7 aprile 1989 devono necessariamente essere dotati degli standard minimi imposti sia dalla medesima legge (che, ricordiamolo, ha innalzato lo standard di base da 1mq/20mc ad 1mq/10mc di costruzione) nonché di quelli aggiuntivi del DM1444/68 o dei più restrittivi calcoli comunali; dunque, il realizzare parcheggi aggiuntivi su immobili in cui lo standard è rispettato significa realizzarli comunque come se fosse un intervento ordinario soggetto ad onerosità. Potrebbe comunque essere vantaggioso in casi particolari applicare la norma sfruttando la sua derogatorietà rispetto alle regole locali, anche se difficilmente un regolamento locale crea impedimenti alla creazione di parcheggi anche se ulteriori a quelli minimi di standard (a Roma però potrebbe consentire di evitare di dover ricorrere al parere reventivo del COQUE o della Sovrintendenza capitolina, nei casi in cui si applicano le rispettive competenze, in quanto queste sono emanazioni del piano regolatore al quale la norma va espressamente in deroga).

L'onerosità comunque, salvo casi particolari o salvo specifiche norme locali, se pure sono soggetti ad onerosità, lo sono solo relativamente al contributo sul costo di costruzione, in quanto appunto rientrando nella definizione di opere di urbanizzazione, non sono soggette al relativo contributo. A Roma i parcheggi anche privati hanno specificatamente "carico urbanistico nullo" per togliere ogni dubbio relativamente all'eventuale dotazione di standard. Se vi state chiedendo se è onerosa la realizzazione di un garage da adibire ad attività di ricovero veicoli, questo è ovviamente soggetto ad onerosità e non è possibile procedere con legge Tognoli, la quale prevede espressamente che si può applicare solo per creare parcheggi pertinenziali di unità residenziali, evidentemente escluso quindi qualunque ambito applicativo di tipo commerciale o comunque più in generale qualunque parcheggio che non sia pertinenziale ad unità residenziali (escluse quindi tutte le altre destinazioni d'uso, tipo anche gli uffici e i locali commerciali).

casi particolari

Ci si può chiedere cosa succede se dovessimo cambiare la destinazione d'uso di un immobile residenziale a cui è annesso un posto auto costruito con legge Tognoli. Il caso è particolare: senz'altro, per la realizzazione del parcheggio si sarà stipulato un atto d'obbligo (come la norma impone), il quale vincolerà il parcheggio alla sua condizione di pertinenza di unità residenziale, ma non vincolerà implicitamente la destinazione d'uso dell'immobile cui è pertinenza. La legge consente di poter "trasferire" la pertinenzialità dell'immobile, cioè posso vendere il box auto purché chi lo acquista lo renda pertinenziale di un altra unità ad uso abitativo, e questo risolve alla radice il problema del cambio d'uso. Se tuttavia sto operando in una condizione particolare in cui è difficile o non conveniente operare questa opzione, di fatto cambiare l'uso all'unità cui è annesso il box auto produce il fatto che la costruzione del parcheggio esce a posteriori dall'ambito di applicabilità della tognoli, ed andrebbe quindi soggetto ad onerosità a posteriori nonché a verifica di compatibilità con le norme locali (ricordiamo che la Tognoli è derogatoria): posto che bisognerebbe verificare la leicità giuridica di questa operazione per la quale non esiste una espressa strada autorizativa, questo può rappresentare oggettivamente un problema urbanistico di complessa risoluzione.

Altro caso particolare, in cui la giurisprudenza si è già imbattuta, è se la norma è applicabile agli edifici in corso di costruzione. Di base, la magistratura ritiene che la norma non possa essere applicata se non ad edifici esistenti (quindi con fine lavori depositato) ma ci sono stati casi trattati: questo ambito tuttavia è abbastanza delicato e relativamente di nicchia e ritengo preferibile approfondirlo o in un post apposito o anche in questo stesso, ampliando il presente paragrafo. Valuterò anche in base ai feedback che mi darete.

in sintesi

• la tognoli, anche se il dettame normativo è ampio, ha avuto delle restrizioni nel corso del tempo con le interpretazioni giuridiche, che hanno prodotto il seguente panorama applicativo:
• con la legge speciale possono essere realizzati solo strutture completamente interrate, ovvero possono essere trasformati all'uso di garage i "locali" siti ai piani terreni;
• la parola "locale" è soggetta ad interpretazione e non si capisce bene se vi rientrano solo ambienti chiusi sviluppanti ab origine cubatura edificabile oppure se possono rientrarvi spazi parzialmente aperti, non ricompresi nella cubatura edificabile, ma che rientrano nel concetto di sagoma;
• non possono essere realizzati con la tognoli strutture parzialmente interrate o che prevedono, per essere interrate, la modifica del piano di campagna originario. per questo tipo di interventi bisogna andare con procedure ordinarie;
• l'onerosità correlata alla realizzazione dei parcheggi con la tognoli non è dovuta solo finché si realizzano posti auto che vanno a colmare le minori dotazioni di standard degli edifici esistenti (e realizzati quindi prima della stessa tognoli): i parcheggi che superano le superfici a standard sono soggetti ad onerosità, ma possono comunque beneficiare del "vantaggio" della tognoli della deroga ai regolamenti edilizi;
• la legge fondamentalmente è applicabile solo agli edifici esistenti;
• i parcheggi realizzati con la Tognoli possono essere solo pertinenziali di unità residenziali: non è possibile quindi applicarla per reperire spazi a parcheggio per destinazioni non abitative (dagli uffici ai locali commerciali);
• non è possibile con questa legge autorizzare spostamenti di volume.

Questo post è frutto della mia esperienza professionale e degli approfondimenti fatti nel corso di specifici casi. Quanto scritto potrebbe non trovare riscontri in casi specifici, posto che, come va sempre ricordato, la giurisprudenza dà eventuali linee di indirizzo ma poi ogni caso va considerato a sè stante ed anche situazioni identiche potrebbero arrivare a conclusioni differenti. Dunque il sottoscritto non può assumersi alcuna responsabilità in caso in cui quanto qui riportato venga interpretato come sbagliato da amministrazioni, colleghi, avvocati o giudici.