Terzo Condono e vincoli paesaggistici

Su questo blog abbiamo spesso parlato di condoni in generale e di vincoli paesaggistici: oggi vorrei commentare una sentenza TAR Lazio (n°7757/2019 sez. 2q del 14/06/2019) in cui si entra nel merito del rigetto di un condono presentato con la terza legge (condono 2003, c.d. terzo condono) in zona paesaggisticamente vincolata. Vedremo anche una più recente sentenza, stavolta della Corte Costituzionale, nel merito della legittimità della disposizione restrittiva della Regione Lazio sulla non condonabilità anche in caso di vincolo sopravvenuto, sempre relativamente al terzo condono.

La sentenza citata entra nel merito di una vicenda che si svolge nel territorio della Regione Lazio, dove attualmente vige il Piano Territoriale Paesistico Regionale, approvato in via definitiva, dopo un iter particolarmente travagliato, nel 2021.

Si parla di una unità immobiliare sita in un comune del litorale laziale, porzione nord al di sopra di Roma, comune di Santa Marinella, ricadente sia nella fascia di rispetto della costa marina e di torrenti (vincoli ex Legge Galasso, oggi art. 142 del Codice), e sia in un vincolo paesistico impresso con apposito decreto (vincolo istituito ai sensi dell'attuale art. 136 c. 1 lett. a - e, per conseguenza, art. 134 c. 1 lett. a). Detto immobile è stato oggetto di un ampliamento abusivo, successivamente oggetto di domanda di condono ai sensi della legge del 2003, la quale espressamente prevedeva il divieto di ottenere la sanatoria, per le tipologie dalla 1 alla 3, in zone vincolate, al di là della effettiva edificabilità dei suoli.

La domanda di condono è stata comunque accolta dal comune, con rilascio della concessione in sanatoria, ma, al momento del deposito, da parte del proprietario, della istanza per l'agibilità, il Comune avvia una istruttoria di revisione delle istanze che porterà all'annullamento della concessione poiché l'istruttoria originale doveva ritenersi viziata in quanto essendo l'area sottoposta a vincolo paesaggistico, mancava il presupposto fondamentale per il rilascio della concessione. L'interessato presenta quindi ricorso al TAR il quale conclusivamente lo respingerà.

Il Comune di Santa Marinella si è in precedenza già posto questo problema, tant'è che nel 2010 aveva posto una domanda su un tema attinente, con conseguente risposta della Regione Lazio.

L'interessato impronta la sua difesa contro il comune basandosi sul fatto che, a suo parere, l'immobile non sarebbe in realtà soggetto a vincoli in quanto: 1. in base al d.lgs. 42/04, art. 142, secondo il quale alcuni dei vincoli c.d. Galasso non si applicano alle aree che, nel 1985, erano classificate A o B ovvero che erano ricomprese in piani pluriennali di attuazione, con previsioni completate. 2. dette deroghe sono riportate anche nel PTPR. 3. si contesta la violazione dell'art. 21 nonies L 241/90 per l'eccessivo trascorso del tempo dal rilascio della concessione fino al suo annullamento.

estratto delle tavole B del PTPR Lazio, versione
adottata 2007. dettaglio del vincolo del centro storico
del comune di Morlupo e relativa fascia di rispetto

il TAR indica, basandosi sulla relazione di un tecnico verificatore (una sorta di CTU del tribunale amministrativo) che in base al PRG vigente del Comune di Santa Marinella, l'area ricade in zona M3, che ha delle caratteristiche urbanistiche "paragonabili" a quelle di una zona B ma a parere dei giudici non è proprio una zona B e quindi la deroga non si può applicare. Neppure si può applicare, secondo il verificatore nominato dal TAR, la deroga della presenza del piano pluriennale di attuazione benché il comune ne abbia effettivamente avviato uno sulla zona nel 1979, ma nella sentenza non emerge se questo piano sia stato compiutamente realizzato oppure no (ma da come contesta il ricorrente, sembra di sì). La zona M3 non esiste nella classificazione del DM 1444/68 e quindi deve esistere una delibera del Comune che ha uniformato la classificazione a quella del DM: in quella delibera deve essere specificato la zona M3 in quale zona di DM ricade - non si può infatti andare "a senso" o per affinità, ma deve esserci una delibera di omologazione, come fu per Roma (delibera 2961/78 punto 5: nella capitale la corrispondenza della zona M3 sarebbe con la zona F, ammesso che la classificazione del comune di Santa Marinella sia stata identicamente copiata da quella di Roma). Per quanto riguarda il programma pluriennale, il tenore della norma indica che la deroga vige se le aree sono soggette a tali piani, senza specificare se i piani dovessero essere attivi alla data del 1985 o no. Nella sentenza si legge che il Comune aveva in effetti un piano pluriennale per la zona, fatto nel 1979 con valore di tre anni: il verificatore si limita a liquidare la non operatività della deroga basandosi sul fatto che detto piano era quindi scaduto alla data del 1985 ma questa affermazione viene contestata dallo stesso TAR più avanti nella stessa sentenza (poiché parte ricorrente espressamente contesta questo aspetto), ma comunque non dà ragione completa a parte ricorrente perché sembra non abbia compiutamente dimostrato la effettiva completa attuazione del Piano, limitandosi a fare riferimento all'agibilità. Quello che interessa è quindi che il tenore della deroga si applica alle zone che, oggetto di piano di attuazione, sono state effettivamente urbanizzate - alla data del 1985 - secondo le previsioni, e non a zone oggetto di pianificazione "in corso" alla data del 1985. La ratio della legge Galasso (da cui sono riprese queste deroghe) è evidentemente quella di non rendere operativi i vincoli ope legis in quelle aree che risultano già urbanizzate nel 1985, volendo quindi far valere i vincoli per la gestione del futuro sviluppo urbano e delle zone rurali o comunque non edificate, disinteressandosi dell'esistente già pianificato.

Altro punto usato da parte ricorrente per difendere la concessione in sanatoria è che anche il PTPR adottato contiene le medesime deroghe, ampliandole concettualmente a tutte le aree che, nelle tavole A e B del Piano, sono individuate come "insediamenti urbani", come è il caso di specie. il TAR respinge questa visione indicando che lo stesso PTPR, nell'attesa della sua approvazione finale, specifica che in caso di contrasto tra norme di PTPR e PTP previgente, prevale la norma più restrittiva tra le due: nel caso di specie, il PTP non prevedeva deroghe e quindi il TAR da ancora una volta ragione al Comune. La definitiva approvazione del PTPR annullerà i precedenti PTP e dunque il duplice regime dovrebbe scomparire.

Insomma confermata la presenza del vincolo dopo ampia valutazione, si deve ritenere decaduto uno dei presupposti fondamentali per l'ottenimento della concessione in sanatoria, e, per conseguenza, della successiva agibilità, la cui legittimità è ovviamente legata a quella dei titoli urbanistici: decadendo questi ultimi, automaticamente decadono anche i primi.

Altro punto che il ricorrente contesta, è il notevole lasso di tempo che passa tra il deposito dell'agibilità e l'annullamento della concessione, nonché la mancanza di valutazione dell'interesse pubblico violato e il bilanciamento degli interessi pubblici con quelli del privato, così come disposto dall'art. 21 nonies della L. 241/90.

Il tribunale anche in questo caso da ragione comunque al Comune, indicando genericamente che l'interesse pubblico violato è stato chiaramente individuato nella violazione di un vincolo, e comunque specificando che il ricorrente non ha partecipato al procedimento subito dopo la comunicazione del suo avvio da parte del comune, come a specificare che se il cittadino non partecipa fin da subito, è come se ritenesse non sbagliata l'attività di disciplina. Questo ci fa capire che è importante, in caso di contenziosi con il comune, adoperarsi fin dai primi istanti per far valere le proprie ragioni, producendo relazioni, documenti, atti volti a giustificare la correttezza presunta del proprio operato. Per quanto riguarda i tempi, oggettivamente non sembra ci sia stato superamento dei 18 mesi indicati dal già citato art. 21 nonies da parte del Comune, se si considerano le tempistiche a partire dal deposito dell'agibilità. Tuttavia, a rigore di logica, il tempo dovrebbe calcolarsi dal rilascio della concessione (rilasciata nel 2004) fino al suo annullamento, senza considerare l'agibilità.

La sentenza, al momento della pubblicazione di questo post, non risulta appellata.

La Corte Costituzionale sulla legittimità costituzionale del divieto di ottenere concessione in sanatoria su aree con vincoli sopravvenuti successivamente alla data di esecuzione dell'abuso

Immagine da Pixabay

Dato che il tema è del tutto affine, nel settembre 2021 implemento questo post con un breve commento alla sentenza della Corte Costituzionale n.181/2021 (qui su Lexambiente), che si è interessata della L.R. 12/2004 della Regione Lazio, la legge attuativa del terzo condono.

Va brevemente ricordato che il terzo condono, gestito dalla L. 326/2003, fu il primo, tra i tre, ad evocare espressamente il legislatore regionale per renderlo partecipe della normazione relativa alle definizioni degli illeciti edilizi: i primi due condoni, difatti, sono norme esclusivamente statali che non concedono alle regioni alcuna voce in capitolo nel merito delle sanatorie. Da un lato, questo può essere visto come un intento lodevole, poiché ciascuna regione ha così modo di esprimere meglio delle norme in funzione delle particolari peculiarità del territorio; dall'altro lato, va detto che questo ha generato un proliferare di norme del tutto differenti tra loro, delle quali, peraltro, molte sono state falciate dalla corte costituzionale per eccesso di competenza, creando in generale una disomogeneità attuativa, ed un disorientamento, che non ha aiutato affatto.

Anche il Lazio ha ovviamente emesso una propria legge (la Legge 8 novembre 2004 n°12, pubblicata tre giorni prima dell'11 novembre 2003 che era il giorno a partire dal quale, in base alla legge nazionale, si potevano depositare le domande) la quale è tuttavia sempre passata indenne al vaglio della Corte Costituzionale, e così è avvenuto anche ultimamente, stando alla sentenza citata.

Il ricorso verteva specificamente su un passaggio alquanto controverso di questa norma, ovvero quello che impone che gli immobili non possono ottenere la concessione in sanatoria, in area vincolata, anche quando il vincolo è stato imposto successivamente alla data di esecuzione dell'abuso (valevole solo per le tipologie di abuso 1, 2 e 3). La specifica della legge del Lazio è differente da quella della norma generale: quest'ultima genericamente richiama l'impossibilità di ottenere la concessione in zone vincolate (ed in ciò è più restrittiva delle norme precedenti) ma lascia aperto lo spiraglio verso quegli specifici casi in cui l'abuso è stato commesso prima dell'apposizione del vincolo (tutelando, quindi, la posizione del privato che avrebbe sì commesso un abuso, ma lo avrebbe fatto, almeno, quando non vi erano regimi di tutela specifici sul luogo). La norma del Lazio invece appare essere molto più severa, vietando il condono anche in quei casi in cui il vincolo sia arrivato molti anni dopo la commissione dell'abuso, o anche dopo la pubblicazione della stessa legge: ciò può apparire eccessivo, e, difatti, è stato posto il quesito specifico alla Consulta, la quale, tuttavia, dopo amplissima premessa, statuisce che la norma non è affatto incostituzionale per i motivi che cerco di sintetizzare qui appreso:

• la Regione, che per principi costituzionali e per il Codice dei Beni Culturali è co-tutrice dei beni paesaggistici, può legittimamente restringere i limiti per il rilascio delle concessioni per opere eseguite abusivamente;
• il privato non può comunque vantare un principio di legittimo affidamento, perché, nel momento in cui si esegue un abuso o comunque si è consapevoli della presenza di un illecito, e lo si dichiara, peraltro, al comune presentando la domanda di sanatoria, non può comunque ignorare la propensione delle aree ad essere vincolate in un futuro e, dunque, non può ritenersi "in salvo" solo per il fatto di aver presentato una domanda per un abuso effettuato prima dell'istituzione di un successivo vincolo;
• la legge regionale stessa, probabilmente consapevole delle diverse aspettative che potevano riporre i privati che avevano preparato le domande in base alle indicazioni della norma statale (ricordiamo che la legge regionale 12/2004 è stata pubblicata l'8 novembre, mentre l'11 novembre si poteva iniziare a depositare le domande: chi era interessato a farlo, le aveva già ampiamente preparate prima dell'8 novembre), dava espressa possibilità di ritirare le domande senza "patire" conseguenze: in ciò la Consulta ha rinvenuto la consapevolezza della regione nel proprio operato, apprezzandone la coerenza.

Attenzione, quindi, a tutte le domande di condono presentate nel Lazio ai sensi della L. 326/2003 poiché nessuna istanza può ritenersi al sicuro finché non è rilasciata la concessione in sanatoria. il PTPR approvato in via definitiva può far pensare che non verranno istituiti nuovi vincoli per un po' di tempo, ma vi ricordo pure che soltanto l'anno scorso (2020) è stato istituito un nuovo vincolo nel quartiere Trieste, a Roma.