Lazio: legge rigenerazione e vecchio piano casa

La Regione Lazio ha approvato una nuova legge, chiamata di rigenerazione urbana e che ha preso il numero 7/17, per sostituire il piano casa, che è decaduto il 30 maggio 2017. La nuova legge, applicativa dell'art. 5 comma 9 della L 106/2011 (di conversione del DL 70/2011), secondo la volontà del legislatore vuole essere più specifica per il miglioramento delle condizioni urbanistiche delle città, e non con finalità esclusivamente speculative come praticamente era il precedente piano casa. Tuttavia, ho letto in giro che si vorrebbe far passare l'idea che la nuova legge sulla rigenerazione urbana sarà un nuovo piano casa: leggendo la norma, però, a mio avviso non è proprio così

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Del Piano Casa Lazio su questo blog se ne è parlato molto: se volete farvi un ripasso, potete leggere questo post o in generale tutti quelli taggati con "piano casa". Questa legge speciale, a carattere derogatorio (cioè che consentiva espressamente di poter presentare dei progetti anche in contrasto con la normativa urbanistica locale), nacque dall'idea dell'ultimo governo Berlusconi per risollevare l'edilizia, da attuarsi attraverso delle possibilità edificatorie interessanti (ampliamenti fino al 30% e con percentuali ancora maggiori in caso di demolizione del volume originario; recupero di volumi o interi fabbricati esistenti anche verso destinazione residenziale - in housing sociale -; possibilità facilitata di cambio d'uso e recupero di singoli edifici o pozioni di essi) in alcuni casi però limitate ad alcuni ambiti (p.e. per il cambio d'uso in abitativo, l'immobile oggetto di intervento doveva risultare abbandonato o in disuso), ma diciamo comunque facilmente applicabile. Meno semplice, ma comunque astrattamente fattibile, era l'intervento di ampliamento anche sugli interi fabbricati o condomini.

Il vecchio piano casa era insomma una legge che consentiva la "piccola speculazione" o per meglio dire anche la "miglior sistemazione" di appartamenti o case unifamiliari: era quindi una legge che sostanzialmente pensava agli interessi del singolo.

La nuova legge sulla rigenerazione urbana invece si pone ben altri scopi: l'ottica è quella di fornire degli strumenti (che in realtà non sono affatto nuovi) per incentivare interventi di ristrutturazione urbanistica, cioè la revisione di quelle porzioni degradate della città, anche con interventi assolutamente invasivi come la demolizione radicale degli impianti urbani esistenti e completo rifacimento, anche con delocalizzazione delle cubature, specialmente nelle aree protette o successivamente oggetto di vincolo di inedificabilità. Per incentivare questa pesante operazione, consente un incremento della cubatura del 35% e fino al 45% se il progetto viene sottoposto a gara di progettazione.

Lo scopo è alto e condivisibile, quello di creare una città migliore: nel mio piccolo, ho sempre pensato che è la città fatta male che produce disagio sociale, e non è invece da credersi il contrario, cioè che è il degrado sociale a danneggiare la città. L'uomo, da che mondo è mondo, cerca di costruirsi un ambiente adatto alla vita, che è principalmente vita sociale e di relazione, e se viene inserito in contesti urbani in cui queste relazioni non sono agevolate ma anzi sono del tutto inibite, si crea quel disagio per cui chi ha le possibilità fugge, e chi non le ha, rimane lì, moltiplicando le frustrazioni (p.e. i famosi "quartieri dormitorio", dove ci sono solo case e dove ci si va solo per dormire, oppure ancora ambiti urbani in cui le strade sono talmente grandi da essere solo "a dimensione di macchina" dove non possono nascere relazioni sociali per definizione, o ancora quartieri dimenticati dai servizi pubblici, dove occorre prendere la macchina anche solo per andare alle poste).

Passando all'esame pratico della legge, vediamo alcuni aspetti a confronto con uno schema molto semplice riportato di seguito:

                                              Piano Casa LR 21/09                         Rigenerazione LR 7/17
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va in deroga al prg            |               si                     |      si, ma non alla normativa "sovraordinata"
                                          |                                       |       cioè leggi regionali e nazionali o eventuali
                                          |                                       |      piani regolatori sovracomunali. comunque
                                          |                                       |    in questa legge il comune ha un ruolo attivo.
                                          |                                       |    ed è previsto che il comune adegui il PRG
                                          |                                       |     per poter attuare molti ambiti della legge.    
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è ad intervento diretto      |                si                     |    no, tranne articoli 5 e 6 ma con limitazioni
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ha scadenza                      |    si, 31 maggio 2017     |                                 no

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si attua con                       |        DIA o PdC              |    idoneo titolo come da DPR 380/01
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chi sceglie dove attuarlo  |    il privato, anche a       |         il comune, decidendo le aree. Roma
                                         |      casa sua                     |         nel suo prg ha già delle aree per
                                         |                                        |            programmi integrati e PRU. fanno
                                         |                                        |      eccezione gli interventi agli artt. 4, 5 e 6
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riguardo al cambio di       |    si applicava in modo   |     il comune con questa legge ha facoltà
destinazione d'uso            |   diretto per recupero di |     di introdurre norme per il cambio d'uso
                                         |  edifici esistenti o loro   |     e recupero di immobili dismessi. Roma
                                         |  porzioni (es art. 3 ter)   |     ha già delle norme per il cambio d'uso.
                                         |                                        |      per le singole unità immobiliari, l'art.6
                                         |                                        |   lo consente ma in conformità al PRG
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ampliamenti di singole    | ammesso fino al 30%    |    ammesso fino al 20% ma solo se il PRG
abitazioni                         | e con tetto di 70mq        |    viene adeguato (art. 5) oppure in modo
                                         |                                       |     "libero" in art. 6 ma con specifica finalità
                                         |                                       |      di cui all'art. 1 e senza tetto dei 70mq.

L'articolo 2 della legge norma i programmi di rigenerazione urbana: tutte cose molto interessanti ma che per esempio a Roma in qualche modo sono già previsti nell'attuale PRG e attuati spesso con lentezza e difficoltà. A mio modesto parere, non sarà la premialità aggiuntiva (già prevista nel PRG) a stimolare questi interventi. forse negli altri comuni laziali la situazione è diversa. La premialità è del 35% di base, più un 5% se si aumenta la superficie permeabile (comma 5 art. 2) più un ulteriore 5% se si ricorre a concorsi di progettazione (comma 10 art. 2) fino ad un massimo quindi del 45%. Questi programmi possono essere di iniziativa privata ma è sempre il comune che deve decidere dove applicarli, ed è sempre il comune che ne deve supervisionare la programmazione urbanistica. Questo strumento ha un ampio respiro e può prevedere interventi estesi ad interi quartieri.

l'articolo 3 tratta la possibilità, sempre da parte del Comune, di individuare aree ed ambiti dove poter consentire interventi con premialità fino al 30%, ma non saranno veri e propri interventi diretti ma saranno invece inseriti e normati all'interno di piani specifici predisposti dall'amministrazione, che potranno essere anche dei piani particolareggiati. Può essere adatto a qualificare piccoli ambiti di città.

l'articolo 4 è quello del cambio di destinazione d'uso, ma, anche qui, è il comune che prima deve fare una specifica delibera di modifica del PRG per definire gli ambiti di applicazione. A seconda di come i comuni attueranno questo articolo, si potrà prevedere il cambio d'uso all'interno delle categorie generali normate dal DPR 380/01, esclusi gli interventi sulle aree rurali ed esclusa la possibilità di realizzare piccoli e grandi centri commerciali. Finché i comuni non faranno le delibere, è impossibile capire quali possano essere le potenzialità di questo articolo. Sono curioso di sapere se Roma deciderà di attuare questo articolo, perché nel PRG già sono previste norme per i cambi di destinazione d'uso abbastanza precise. L'art. 4 contiene una clausola ad operatività temporanea, secondo cui è (era) possibile presentare, entro 12 mesi dalla pubblicazione della legge - dunque entro il 18 luglio 2018 - idoneo titolo abilitativo per attuare le disposizioni, anche in assenza della delibera comunale: a Roma per attuare questo passaggio era sorto il dubbio che si dovesse operare mediante permesso di costruire in deroga ai sensi dell'art. 14. A distanza di (forse troppo) tempo, nell'agosto 2022 la Regione Lazio, rispondendo ad un quesito dPAU, dirime il dubbio indicando in un parere (prot. 792629 dell'11 agosto 2022) che, dato che la Legge non parla espressamente di permesso in deroga, deve ritenersi che si possa operare con titoli abilitativi ordinari (il che non significa che non si possa operare con pdc in deroga laddove ne ricorrano i presupposti, ma che non è - era - obbligatoria tale procedura per applicare l'art. 4).

fino qui abbiamo parlato di articoli che prevedono un intervento attivo del Comune, o per delimitare specifici ambiti, o per dettare norme in applicazione specifica: finché non ci saranno questi atti comunali, gli articoli fin qui visti rimarranno lettera morta. Vediamo ora gli articoli che consentono gli interventi diretti (per estrema esemplificazione per chi è digiuno della materia: l'intervento diretto è quello che può fare il cittadino direttamente, presentando una pratica SCIA o autorizzazione; l'indiretto è quello che si fa assieme al comune, su iniziativa pubblica o privata, e si attua o con varianti al prg o con programmi integrati, e può prevedere anche interventi in deroga al PRG).

gli articoli 5 e 6 sono gli unici di questa legge che riguardano interventi diretti effettuabili sulle singole abitazioni, e riguardano praticamente solo gli ampliamenti, tralasciando quindi tutta quella serie di interessanti interventi di recupero e cambio d'uso che invece consentiva il precedente piano casa, e che forse era la parte socialmente ed urbanisticamente più utile di quella legge perché consentiva la vera riqualificazione.

L'art. 5 consente una attuazione diretta per ampliamenti fino al 20% e con un massimo di 70mq (peraltro, un parere di ottobre 2019 ha aiutato a chiarire che si tratta di superficie lorda), ma, anche qui come la rigenerazione urbana, è il comune che deve introdurre nel proprio PRG questa facoltà, e quindi non è una norma direttamente applicabile, almeno finché i comuni non la recepiranno. La norma è finalizzata sibillinamente all'adeguamento sismico degli edifici esistenti, ma non vengono date ulteriori specifiche. gli interventi, come già nel piano casa, sono ovviamente consentiti nel rispetto della normativa sismica e di quella energetica, anche regionale.

l'articolo 6 è però sibillino, perché prevede sostanzialmente la stessa cosa dell'art. 5, ma senza la specifica dell'obbligo di preventivo adeguamento del PRG e senza il tetto massimo dei 70mq, ma con l'importante limitazione di operare o in Ristrutturazione Edilizia (che non prevede di per sè ampliamento, o meglio a Roma lo prevede fino ad un massimo del 2%) o in demolizione e ricostruzione, con limite massimo di incremento del 20% (10% per il produttivo). Questo è l'articolo che più di tutti pare trarre diretta ispirazione dall'art. 5 comma 9 della L 106/2011. è come se fosse una norma che si sostituisce all'altra. Questo articolo però può essere applicato solo "per le finalità di cui al comma 1", cioè il miglioramento delle condizioni ambientali dei quartieri o delle porzioni di città, o per l'adeguamento sismico dell'intero fabbricato. Il problema è stabilire chi decide quando un ampliamento raggiunge effettivamente le finalità; e la necessità di raggiungere queste finalità è stata peraltro ribadita nel parere n°827387 di ottobre 2019. Diciamo che un caso secondo me è chiaro: l'art. 1 consente che uno degli obiettivi della legge è quella dell'adeguamento sismico degli edifici esistenti (art. 1 comma 1 lett. d) e dunque questo articolo pare consentire gli ampliamenti del 20% di interi fabbricati, senza limite massimo unitario di superficie, se connesso all'adeguamento sismico dell'intero edificio (ma necessariamente connesso a demolizione e ricostruzione). Questo è potenzialmente interessante per i medi e grandi condomini che con il piano casa precedente avevano sempre un intervento limitato ad un massimo di 70mq, ma per contro l'adeguamento sismico di interi fabbricati si traduce in interventi talmente invasivi da prevedere spesso lo sventramento dell'intero stabile.

sempre l'art. 6 consente il cambio di destinazione d'uso, ma non più come il piano casa in deroga al PRG - anche se si dovrà comunque leggere un superamento degli strumenti urbanistici i quali a Roma non consentono ampliamenti in molti tessuti -, bensì in armonia con questo, e sempre comunque nell'ambito di un intervento di RE o di Dem-Ric quindi non consente cambi d'uso a sè stanti. introduce però un grimaldello interessante: le destinazioni ottenibili in art. 6 sono quelle che il PRG prevede sia in intervento diretto che indiretto. questo starebbe a significare che con questa legge si possono ottenere per intervento diretto anche destinazioni che il PRG prevede solo per intervento indiretto . Essendo questa una legge senza scadenza, non si capisce perché si vuole di fatto annullare la normazione dei piani regolatori riguardo alla volontà di sottoporre a procedimento più complesso alcuni interventi, comunque ciò parrebbe andare a vantaggio, per esempio, del cambio di destinazione d'uso verso abitativo nella città consolidata a Roma, attualmente appunto prevista solo per intervento indiretto e, con questa legge, invece sarebbe possibile per intervento diretto (La Regione Lazio, con parere n°792634 dell'11 agosto 2022 ha peraltro confermato questa mia ipotesi) potendo superare i limiti del PRG. Altre possibilità sempre a Roma da valutare, quelle del cambio d'uso negli ambiti di valorizzazione della città storica, in cui non si può cambiare la destinazione d'uso se non all'interno dei programmi integrati (procedimenti indiretti per definizione).

Vi segnalo che Roma Capitale, nelle more della stesura delle delibere attuative degli articoli 2, 3, 4 e 5 (attualmente - marzo 2023 - non ancora pubblicate), ha pubblicato una determinazione dirigenziale (del dPAU n°1805/2022) in cui sono intanto stabilite le aree in cui i singoli articoli possono o non possono applicarsi. Attualmente, questa perimetrazione vale solo per l'art. 6 ed è comunque cogente.

Ancora sul tema del mutamento d'uso, ma più in generale sull'applicabilità della norma, è intervenuta in modo radicale la giustizia amministrativa con la sentenza TAR Lazio sez. 2 bis n°17543/2022 la quale, in una disamina estremamente ampia e puntuale - visti anche i diversi temi trattati - ha, in estrema sintesi, dedotto che:

1. la rigenerazione si può applicare, nei casi di demolizione e ricostruzione con mutamento d'uso, solo nei contesti letteralmente circoscritti dalla norma stessa: dunque se un edificio non è in disuso, non è inserito in un contesto degradato e, quindi, non rispetta (nel dettaglio della vicenda) i presupposti dell'art. 1 comma 1 lett. b), la norma non è applicabile;
2. le deroghe che la legge consente agli articoli 7 e 9 del DM 1444/68 si possono applicare, sempre per lettura letterale della norma, solo ai casi di "ricostruzione di edifici demoliti" (intesi come demoliti o crollati in epoche precedenti) e quindi non anche ai casi di "demolizione e ricostruzione" - questa lettura appare un po' limitativa atteso il fatto che la norma non contempla quasi mai il caso specifico della ricostruzione di edifici non più esistenti: probabilmente il legislatore regionale per "edifici demoliti" intendeva quelli demoliti nell'ambito degli interventi di demolizione e ricostruzione ma, in effetti, per come è stato scritto la visione letterale può essere quella fornita dal TAR;

alla luce della importante sentenza sopra citata (commentata anche dall'avv. Andrea di Leo), occorre prestare specifica attenzione ai presupposti per l'applicazione della norma: dunque si individui con chiarezza la lettera del comma 1 art. 1 che si sta perseguendo, e si presenti un progetto che sia congruo a tale presupposto; si faccia specifica e particolare attenzione ai casi di demolizione e ricostruzione, specialmente se in zona territoriale A, in quanto per il combinato disposto del DPR 380/01 art. 2 bis e della interpretazione data dal TAR Lazio, in questa zona non vige la deroga ai limiti del DM 1444/68 (vige implicitamente nelle altre zone, si deve dedurre, in quanto qui è l'art. 2 bis comma 1 ter a fornire espressa fattibilità alla deroga, purché nello stretto ambito applicativo).

Ancora nel merito dell'applicabilità della norma al caso degli edifici demoliti o comunque parzialmente non più esistenti al momento della sua applicazione, si può dire, a diversi anni dalla pubblicazione della norma, che in tali casi la rigenerazione è certamente applicabile in via generale; l'applicazione del beneficio della premialità, però, è da applicarsi limitatamente ai volumi che siano effettivamente ancora esistenti al momento del deposito dell'istanza. Detta in altri termini, se si ha un edificio parzialmente crollato, si può presentare un unico progetto per ricostruire la porzione che non è più esistente, e per demolire e ricostruire il rudere esistente, solo che la premialità si potrà applicare solo sul volume esistente, e non su quello "virtuale": su questo tema segnalo il parere del dPAU prot. QI/2024/0088344 del 30/04/2024, che entra nel merito anche del rispetto delle distanze in presenza di prospetto verso superfici finestrate.

Precedentemente al parere del dPAU citato poc'anzi, nel merito degli edifici crollati o demoliti o comunque ruderi, vi erano già state precedenti indicazioni: ad esempio nell'ambito del mutamento d'uso nell'ambito di opere di ristrutturazione edilizia, la Regione sembra aver consolidato la medesima visione secondo cui le disposizioni dell'art. 6 che riguardano la possibilità di attuazione dei mutamenti d'uso possono riguardare i volumi "inesistenti". Uno dei pareri più interessanti in tal senso, è quello reso al Comune di Pomezia a maggio 2021, nel quale viene trattato il tema dell'applicabilità dell'art. 6 ad un caso di ricostruzione di edificio crollato: la Regione indica che l'intervento, classificandosi secondo la normativa vigente come ristrutturazione edilizia, può essere oggetto di opere ai sensi dell'art. 6, anche con mutamento d'uso "in deroga", ma invece, correttamente, esclude che possa applicarsi invece a questa fattispecie anche l'ampliamento premiale, in quanto per tale fattispecie è pacificamente previsto che possa attuarsi solo laddove vi sia un edificio esistente da demolire.

gli articoli 2, 3, 5 e 6 non possono essere applicati nella città storica individuata dal PTPR. l'art. 4 può applicarvisi ma previa delibera della giunta comunale per autorizzazione del progetto: diventa quindi soggetto a valutazione politica.

in generale, facendo riferimento diretto alla L. 106/2011, la legge sulla rigenerazione sarebbe applicabile solo "nelle porzioni urbanizzate" di territorio, e al di fuori dei "centri storici". Purtroppo la legge non fornisce alcuna ulteriore specifica di queste definizioni, quindi occorrerà approfondire ulteriormente o attendere future specifiche. Per adesso, si può dire che per "porzioni urbanizzate" si possono considerare i tessuti urbanizzati così come individuati nel PTPR, e per città storica i nuclei storici individuati sempre nelle tavole B del PTPR. Per città storica tuttavia potrebbe intendersi anche le ZTO A, ed in questo caso non sempre coinciderebbero con la città storica del PTPR (a Roma per esempio la zona A è molto più estesa del nucleo storico vincolato). Sul punto comunque ad ottobre 2019 è stato pubblicato un parere che aiuta a chiarire. Se dovete intervenire all'interno di Roma Capitale, nel merito è forse utile segnalare che nel 2022 il comune ha pubblicato sul proprio sito degli elaborati in cui individua le zone in cui la rigenerazione è attuabile e quelle in cui è invece preclusa.

altri riferimenti sul Piano Casa a questa pagina di Lexambiente.

Nel merito della monetizzazione degli standard urbansitici, la legge sulla rigenerazione saggiamente, prevede una procedura parzialmente derogatoria degli strumenti urbanistici locali: pur facendo salva l'eventuale disciplina relativa al calcolo ed alla devoluzione, impone dei criteri semplificati per determinare quando è possibile avvalersi di tale strumento alternativo. l'art. 8 della L.R. 7/2017 indica che è sempre possibile procedere alla monetizzazione qualora sia dimostrato che è impossibile il reperimento materiale; oppure, se le aree da reperire sono inferiori a 1.000 mq, anche se fosse possibile il reperimento, è possibile optare per la monetizzazione. L'articolo citato non è particolarmente chiaro nella sua stesura, ma quella appena fornita sembra essere l'unica interpretazione possibile, confermata peraltro dalla stessa Regione con il parere n°1324496/2023. Suggerisco però di porre grande attenzione nel caso in cui le superfici a standard superino i 1.000 mq: in tal caso è bene che la dimostrazione sulla impossibilità di reperire gli spazi sia molto ben articolata e radicata, a pena di una successiva inefficacia del titolo abilitativo. Rimane naturalmente salva la possibilità per il comune di rifiutare la proposta di monetizzazione.