la legittimità dei fabbricati prima del 67 posti fuori dai PRG

Su questo blog si è spesso parlato di legittimità della preesistenza e delle numerose questioni correlate. L'aspetto di cui si tratta in questo post è abbastanza specifico e ruota attorno ad un dubbio: c'è la possibilità che gli immobili realizzati prima di una certa data possano risultare legittimi "de facto", considerando che la legge urbanistica nazionale solo nel 1967 ha esteso all'intero territorio comunale l'obbligo dell'ottenimento dell'autorizzazione edilizia per l'edificazione?

premessa: la legge urbanistica nazionale, la "prima" (è tra virgolette perché in verità esiste una legge ancora precedente), è la 1150 del 1942. nella stesura originaria di questa leggel'art. 31, recita così:

Chiunque  intenda  eseguire  nuove  costruzioni   edilizie   ovvero
ampliare quelle esistenti o modificare la struttura o  l'aspetto  nei
centri abitati ed ove esista  il  piano  regolatore  comunale,  anche
dentro le zone di espansione  di  cui  al  n.  2  dell'art.  7,  deve
chiedere apposita licenza al podesta' del Comune. 

in grassetto ho riportato una frase determinante: la legge, nel 1942, in pratica stabilisce che la di fuori delle perimetrazioni dei piani regolatori, laddove esistenti, o dei "centri abitati" non serva alcuna licenza edilizia per costruire. Nel 1942 probabilmente non potevano immaginare che l'attività edilizia diventerà incontrollata negli anni '50 ma stupisce che il governo solo nel 1967, anno in cui fu pubblicata la leggendaria legge 765, andrà a correggere questo articolo trasformandolo nel seguente:

Chiunque  intenda  nell'ambito  del  territorio  comunale eseguire
nuove  costruzioni,  ampliare, modificare o demolire quelle esistenti
ovvero  procedere  all'esecuzione  di  opere  di  urbanizzazione  del
terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco.

Dunque nasce un quesito abbastanza interessante: se ho un edificio di cui non si trova la licenza, edificato in una zona che all'epoca non era considerabile "centro abitato" ed era esterna alla perimetrazione del piano regolatore, è da considerarsi legittimo anche in assenza di titolo?

Sulla questione, il regolamento edilizio attualmente in vigore della città di Bologna, all'art. 37, cita esplicitamente il caso di specie, dichiarando appunto che gli edifici (dei quali è possibile dimostrare la consistenza ad una certa data) edificati prima del PRG di Bologna del 1955 ed esterni all'area di validità del vecchio regolamento edilizio, sono appunto da considerarsi legittimi anche se privi di licenza, a patto di produrre una qualunque documentazione che attesti l'esistenza dell'edificio (foto aeree certificate ma anche piantine catastali precedenti al PRG del 1955).

Dunque il concetto è chiaro: ciò che è posto al di fuori delle zonizzazioni dei vecchi PRG, fino alla data di entrata in vigore della legge 765/67 che ha modificato la 1150/42 è legittimo purché il comune non abbia adottato delle procedure autorizzative che necessitavano comunque un titolo edilizio.

Ecco, a questo punto parte una questione squisitamente accademica: se la Legge Nazionale non prevede il titolo edilizio per un certo tipo di edificazione, può un regolamento locale (regolamento edilizio o prg che sia) imporla a tal punto che se non fu chiesta l'intero edificio è da considerarsi abusivo? cioè, il compiere una azione che non è vietata dalla legge nazionale ma che è vietata da una procedura amministrativa locale è da considerarsi un atto illecito a tal punto da rendere il fatto talmente abusivo da non poterlo sanare al giorno d'oggi? Su questo aspetto ci sono sentenze contrastanti, e riguardo ciò risulta molto interessante questo articolo pubblicato su lexambiente.

Caliamoci ora - come al solito in questo blog - nella città di Roma. La Capitale ha posseduto dei regolamenti edilizi fin dall'era papalina: ovviamente, agli albori erano documenti assai poco puntuali e molto generici e, per quanto riguarda il caso di specie, per esempio prima del 1900 la licenza era richiesta solo per interventi "entro le porte della città". In quest'altro post ho ricostruito la storia dei regolamenti edilizi di Roma, ma la mia ricerca non è potuta andare oltre il 1934, anno in cui il regolamento edilizio è stato completamente rivisto ma a partire da quale non fu più riscritto per intero ma solo modificato in modo puntuale con singole delibere: in questo modo non è possibile ricostruire il momento esatto in cui è comparso l'obbligo di richiedere la licenza edilizia per l'intero territorio comunale. Se leggiamo il testo attuale del regolamento, vediamo che all'art. 1 rimanda alla nota n°2, la quale però genericamente rimanda alla legge 10/77 e dunque non fornisce indicazioni su eventuali delibere che possano aver aggiornato quell'articolo. C'è l'ipotesi che quell'articolo non fosse stato scritto in quel modo nella stesura originaria: vi potrebbe dunque essere il ragionevole sospetto che sia stato modificato in un periodo indefinito tra il 1934 ed il 1967 - anno dopo il quale è inutile porsi questo dilemma. Dunque, in estrema ipotesi, tutta da verificare, potrebbe darsi che tra il 1942 ed il 1964 il regolamento possa aver escluso le zone esterne alla pianificazione dal dover chiedere l'autorizzazione edilizia per la realizzazione delle opere, ma, almeno finora, non ho documenti sufficienti per poter andare oltre nelle supposizioni.

è comunque chiaro ed assodato che a partire dal 1942 solo le zone esterne alla pianificazione comunale erano escluse dall'obbligo della licenza edilizia: pertanto è indispensabile capire, a tal fine, quali erano le zone pianificate, alla luce del fatto che i piani regolatori dei primi del '900, così come quelli della fine dell''800, riguardavano sempre una ristretta porzione del territorio: il primo PRG di Roma che contempla nella pianificazione l'intero territorio comunale è quello del 1964. Il piano precedente risale al 1932 (a questa pagina potete trovare un immagine della tavola principale) non contemplava appunto l'intero territorio comunale, ma comunque perimetrava ampie parti dell'abitato attuale e dell'immediato futuro.

Nell'ottica di quanto detto finora risulta importante questa recente sentenza del TAR Lazio che sancisce che sono comunque considerabili come abusive le realizzazioni edilizie realizzate dopo il 1942 anche se esterne alla perimetrazione del PRG del 1931. In questa sentenza il regolamento edilizio sembra venga dato per buono e questo potrebbe essere indice del fatto che, appunto, già nel 1934 lo stesso contenesse già l'indicazione che la licenza era necessaria per l'intero territorio comunale. La sentenza comunque potrebbe arrivare al Consiglio di Stato, e lì vedremo cosa succederà.

La sentenza del Consiglio di Stato sez. IV n°5330/2019 entra più nello specifico nel merito della validità delle imposizioni dei regolamenti edilizi precedenti alla L. 1150/42, statuendo che devono ritenersi a prescindere legittimi, anche laddove dettano norme al di fuori dell'edificato esistente (perché, dovendo regolare necessariamente anche l'espansione urbana, non avrebbe avuto senso che potessero essere valide solo all'interno dell'abitato preesistente). allego un breve estratto della Sentenza:

"Ed invero, la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni – nell’esercizio del proprio potere, rimarcato dal regolamento statale n. 297 del 1911 – di estendere all’intero territorio comunale (anticipando così il contenuto della legge n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza, trattandosi di una tipica prerogativa ad essi spettante.

Dunque, in tale ambito, non vi è stata alcuna valenza abrogativa o disapplicativa della legge n. 1150/1942 sui precedenti regolamenti edilizi, sicché la giurisprudenza maggioritaria ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo fosse stato previsto dai regolamenti edilizi comunali (in tal senso cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 8 luglio 2008, n. 5141;Consiglio di Stato, sez. VI, 7 agosto 2015, n. 3899 e 5 gennaio 2015, n. 13)."

nel caso di specie, peraltro, il Consiglio di Stato conferma l'abusività di un fabbricato edificato in zona agricola negli anni '50 dunque prima del 1 settembre 1967 ma dopo la pubblicazione di un regolamento edilizio, risalente al 1929, che imponeva l'obbligo di licenza all'intero territorio comunale, dunque implicitamente anche in zona agricola.

Analoghe conclusioni vengono raggiunte con la sentenza, sempre Consiglio di Stato, n°1254 dell'11 febbraio 2021, in cui, essendo in valutazione la cogenza del regolamento edilizio del comune di Scafati, risalente al 1931, viene confermato che questo ha piena valenza nell'imporre limitazioni all'attività edilizia e, quindi, ha pieno potere di prevedere l'obbligo di acquisire una preventiva licenza. Se così non fosse, cioè che i comuni non avessero potere di assoggettare l'attività edilizia ad una licenza, non avrebbero avuto strumenti per controllare l'attività edilizia ed il rispetto delle norme contenute nei regolamenti edilizi. In questa sentenza del 2021 questo potere comunale viene retrodatato al 1865.

In conclusione, per quanto riguarda la citta di Roma, sarebbe fondamentale poter scorrere a ritroso le versioni del regolamento edilizio - che abbiamo visto in quest'altro post già linkato ma solo fino al 1934 - per capire quando fu esteso l'obbligo di licenza sull'intero territorio nazionale: fino ad allora, si rimane nel dubbio. Basandosi sulle sentenze del Consiglio di stato, l'obbligo di dotarsi di una licenza edilizia nella città di Roma è da rilevarsi già dal 1864 (o dal 1870, se si considera il momento in cui la città entra a far parte del Regno d'Italia), mentre per l'estensione all'intero territorio comunale occorre fare riferimento all'anno 1912, data di pubblicazione di un nuovo regolamento edilizio, la cui travagliata storia è raccontata nella pagina linkata poco fa, nonché nel mio Manuale del Progettista ed. Maggioli.

Circa il fatto che a Roma l'obbligo di licenza edilizia sia da retrodatare agli anni in cui erano in vigore i precedenti regolamenti edilizi nonché specificamente i piani regolatori, si può fare riferimento anche alla sentenza TAR Lazio sez. II bis n°13340 del 18 ottobre 2022 nella quale viene indicato che un edificio costruito in un area ricompresa nelle perimetrazioni del PRG del 1909 è senz'altro da considerarsi soggetta a licenza edilizia obbligatoria se realizzata dopo la pubblicazione del Piano, e viene citato anche il precedente PRG del 1882 lasciando intendere che a questo bisogna retrodatarsi per valutare la conformità degli edifici che ricadono nell'area interessata, realizzati dopo la pubblicazione dello strumento urbanistico.

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