CILA e attività repressiva

Finalmente è uscita una prima, significativa sentenza della Giustizia Amministrativa sul ruolo giuridico della CILA. Mi sono sempre chiesto, difatti, se la stessa fosse da assimilare alla SCIA e quindi soggetta alle norme di cui alla L. 241/90 oppure, come sarebbe più logico, se non lo fosse visto che la legge non lo prevede.

la sentenza è del TAR Lazio sez. 2bis n°11155/2019 nella quale vengono sviscerati una serie di temi, molti dei quali interessanti.

la vicenda su cui si esprime il TAR si svolge nel comune di Rieti, in zona territoriale A, e riguarda l'impugnazione da parte di un cittadino di un provvedimento del comune di "annullamento" di una CILA, che il comune riteneva illegittima perché inidonea ad autorizzare i ripristini che si volevano eseguire per riportare un immobile in uno stato di legittimità. La sentenza tocca quindi diversi punti tra i quali i più interessanti sono la questione del cambio di destinazione d'uso, e il regime giuridico in cui va incastonata la CILA.

La sentenza sarà parzialmente favorevole all'amministrazione ma anche parzialmente favorevole al cittadino, in quanto verranno accolti alcuni dei motivi di ricorso.

Per quanto riguarda la natura giuridica della CILA, il TAR va a specificare quello che già si sospettava (e su cui si era espresso "di striscio" anche già il Consiglio di Stato), e cioè che la CILA non è inquadrabile all'interno dell'art. 21 nonies della L. 241/90 (articolo che delinea le procedure di autotutela, espressamente applicabile alla SCIA ma non anche alla CILA) e quindi non è un atto che soggiace al regime del passare del tempo che riduce il potere repressivo dell'amministrazione (i 30 giorni famosi). Ma il TAR dice che anche se una CILA non può essere "dichiarata inammissibile" o "annullata in autotutela", ciò non significa che il contenuto di quella pratica deve essere fatto salvo: di fatto il TAR indica che il comune deve agire, quando rileva opere abusive in una CILA, per reprimere quell'abuso di fatto ignorando la CILA.

va da sè quindi che la CILA non soggiace nemmeno al trascorrere dei 18 mesi entro i quali l'amministrazione può azionare il potere di autotutela successivo ai 30 giorni. Dunque gli abusi contenuti in una CILA sono sanzionabili senza limiti di tempo, se sono opere che non potevano essere autorizzati in questo titolo.

Il TAR in questa sentenza rigetta la doglianza del cittadino laddove indica che l'atto di dichiarazione di inefficacia non soggiace alle procedure di cui agli articoli 7 e 8 della 241/90, poiché appunto la CILA non è un atto iscrivibile in questa norma: il comune pertanto sarebbe stato nel giusto a voler procedere direttamente contro la repressione del presunto abuso.

Anzi, la CILA, laddove va ad evidenziare un abuso senza però sanarlo (per esempio quando rappresenta opere che dovevano essere autorizzate con altri titoli tipo PdC o SCIA), si tratta di fatto di una autodenuncia del cittadino, e la Pubblica Amministrazione in quel caso è tenuta ad operare per reprimerlo secondo le procedure previste dal DPR 380/01. Prestate dunque grande attenzione a questo aspetto, soprattutto nell'attuale fase in cui, per esempio a Roma, presentare una CILA è molto più "semplice" che non presentare una SCIA (per via del fatto che solo le prime sono telematiche mentre le seconde ancora cartacee) e questa circostanza potrebbe fornire una percezione distorta della potenziale azione dell'amministrazione. Attenzione dunque, come tecnici e come istanti, anche ad eventuali false dichiarazioni che possono essere contenute in una CILA, perché sempre di atto pubblico si tratta.

Nelle CILA quindi di fatto il Comune deve limitarsi a verificare che effettivamente le opere rappresentate nella relazione tecnica e nell'elaborato grafico siano riconducibili all'alveo di competenza della Comunicazione e, in caso contrario, agire direttamente per reprimere quello che sarebbe di fatto un abuso edilizio già dichiarato, senza necessariamente fare azioni contro l'istanza. Ovviamente le opere devono anche essere conformi al PRG ed alle norme di settore, come già si dichiara all'interno della relazione tecnica.

Forse è utile indicare un elenco non esaustivo di interventi che non ricadono in CILA ma che apparentemente potrebbero ricadervi: interventi strutturali di ogni natura e specie, ivi compresi interventi apparentemente semplici come spostamenti di vani murari su muri portanti o realizzazione di soppalchi con struttura in legno o acciaio; modifiche di prospetto (anche se ci sono sentenze particolari sul tema: ne ho parlato qui) tipo anche piccole modifiche della dimensione del vano murario di una finestra; variazioni di sagoma anche piccole; mutamenti d'uso rilevanti; ripristini che coinvolgono elementi strutturali.

Non vengono toccati giustamente in questa sentenza gli altri grandi temi che attanagliano noi tecnici tra cui: se in una CILA occorre verificare la legittimità della preesistenza (secondo me si e ne ho parlato qui) e se l'eventuale mancanza di dichiarazione comporta nullità o inefficacia dell'atto; se una CILA in tutto o in parte "sbagliata", ma dove l'amministrazione non ha proceduto con azioni repressive, può essere usata come precedente legittimità nei titoli successivi.

L'altro tema interessante della sentenza è quello del mutamento d'uso. Nel caso di specie si parla di dei locali che il tecnico individua nell'ante operam come cantine e nel post-operam come locali ad uso abitativo o uffici (non si capisce bene), e dichiara che l'intervento è in "ripristino" di una precedente legittima destinazione. il TAR qui parte per una strada sua, senza forse considerare bene la storia urbanistica dell'edificio (che viene tuttavia evocata, citando un permesso a costruire del 2011 ma senza specificare cosa effettivamente in quel PdC era autorizzata come destinazione nei locali in interesse), e ripercorre le varie interpretazioni sia normative che giuridiche che hanno portato a delineare l'attuale panorama autorizzativo dei mutamenti d'uso: in zone A, serve sempre il permesso a costruire (o SCIA alternativa, aggiungo io); fuori dalle zone A, può andare in SCIA ordinaria laddove non vi è cambio di categoria generale. vengono indicate anche le più recenti evoluzioni normative le quali però non si ritengono applicabili nel caso di specie (in particolare, ad oggi il cambio d'uso può rientrare nel risanamento conservativo - e dunque CILA - se la nuova destinazione è compatibile con i caratteri tipologici e formali dell'edificio: il TAR specifica che questa circostanza deve essere opportunamente dimostrata e che, nel caso di specie, trattandosi apparentemente di trasformazione di un locale accessorio in spazio abitativo, non può esserci questa condizione).

Viene ribadito un concetto importante: la trasformazione di locali accessori, anche se connessi ad unità abitative ma per la loro natura non computati nella cubatura edificabile (garage, cantine, soffitte), rappresentano sempre una trasformazione radicale assimilabile al mutamento d'uso tra categorie generali differenti o comunque un ampliamento delle superfici utili.


Ultimo tema degno di rilievo che emerge dalla sentenza è quello dei soppalchi. Nell'unità immobiliare oggetto di controversia erano presenti due soppalchi: le descrizioni non sono particolarmente puntuali (anche perché la sentenza fa giustamente riferimento a degli atti di causa che però noi non possiamo vedere) però si capisce che uno è un soppalco in legno con una scala fissa ed un parapetto, e dal quale piano di calpestio si accede anche ad una finestra, e con una altezza utile superiore di circa 2 metri; un'altro invece è una specie di mensola ancorata ad una parete, larga circa un metro, priva di parapetto, con una altezza utile superiore che va da 1,60 a 1,90. Nel primo caso, il TAR da ragione al comune e lo dichiara intervento di ampliamento di superficie utile (vista la propensione dello spazio ad essere utilizzato), mentre nel secondo caso da ragione al cittadino e lo dichiara elemento inidoneo a produrre superficie utile.