immobili condonati, agibilità e trasformazioni successive

Spesso ci siamo chiesti se un immobile che fosse stato oggetto di concessione in sanatoria - e quindi molto probabilmente caratterizzato da parametri edilizi "derogati" tipo altezze interne o rapporti aeroilluminanti - possa essere trasformato successivamente all'emanazione del condono, continuando ad usufruire dei regimi derogatori: alcune sentenze della Giustizia Amministrativa aiutano a delineare una strada.

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nel Comune di Roma si ritiene ammissibile che un immobile possa avere dei parametri edilizi derogati rispetto agli standard minimi di legge imposti dal Decreto Sanità del 1975, in particolare per quanto riguarda le altezze interne e i rapporti aeroilluminanti. In questa determinazione dirigenziale n°65/2012 successivamente integrata dalla DD 4/2013, sono stabiliti i requisiti minimi necessari per il rilascio dell'agibilità a seguito di immobile oggetto di condono. Gli stessi parametri derogati sono stati ribaditi da una nuova DD del 2021, prot. QI 199641 (numero di repertorio 1845/2021), nella quale sono stati meglio chiariti alcuni specifici aspetti, come ad esempio la modalità di calcolo della percentuale di interramento per volumi interrati.

Come si nota dalla lettura delle determinazioni dirigenziali sopra linkate, nella Capitale è possibile dichiarare agibili immobili con caratteristiche fisiche anche inferiori ai parametri del decreto sanità, anche se, va detto, altri comuni non sono d'accordo con questa visione (aderendo ad uno specifico filone giurisprudenziale che vedremo tra poco) e rilasciano le agibilità soltanto se i volumi oggetto di condono rispettano comunque i parametri del citato decreto, anche se è stata rilasciata la relativa concessione in sanatoria. Se questo può sembrare strano, in realtà da un punto di vista "pratico" non lo è: rilasciare il condono per immobile che non possono essere agibili ha un senso: con il condono l'immobile viene sottratto all'attività repressiva e viene dotato di una legittima "cubatura". Se l'intervento non è conforme alle norme primarie, è data facoltà di trasformare l'intero volume per renderlo conforme.

La determinazione dirigenziale di cui sopra comunque è cofirmata da Comune e ASL competente per territorio, dunque si ritiene si possa considerare una procedura a cui dover fare affidamento (vi ricordo che i servizi preposti della ASL assolvono alla funzione che, in tempi andati, era svolta dall'ufficio di igiene).

Dunque ammesso che sia corretto che possano regolarmente essere utilizzati immobili con altezze e rapporti aeroilluminanti inferiori al decreto, ci si pone una questione importante: se l'immobile deve subire delle modifiche, anche di banale diversa distribuzione spazi interni, come ci si deve comportare nella progettazione di questi spazi, considerando che appunto nascono con delle misure ab origine inferiori al minimo?

"a senso", si è sempre ritenuto non sbagliato modificare quegli ambienti rispettando le deroghe così come specificate nella determinazione dirigenziale, quindi mantenendo gli spazi all'interno dei requisiti per l'agibilità ma, laddove possibile, portare comunque l'immobile in condizioni "migliori", cercando di avvicinarsi il più possibile, o anche idealmente superare, i requisiti del più restrittivo decreto sanità, così da non lasciare spazio a dubbi circa la legittimità dell'intervento.

Per capire se questa strada è corretta, ci aiuta la sentenza del Consiglio di Stato n°4267/2016 sez. 6 che, trattando di una controversia avente ad oggetto proprio una distribuzione interna in un immobile oggetto di condono, laddove gli ambienti - in particolare un bagno - avevano una altezza inferiore a 240cm e che quindi questo aspetto veniva contestato dal municipio (ed avallato dal giudice di prime cure), ribaltando la sentenza di primo grado, dà ragione al cittadino dicendo che le modifiche degli spazi interni di immobili condonati ricadono nella diversa distribuzione interna e non, come contestato, nella ristrutturazione edilizia.

Dunque la sentenza prende "di striscio" la vicenda e non la affronta nel vero nodo della questione (cioè se è legittimo modificare la destinazione interna di un immobile oggetto di condono, continuando ad usufruire dei benefici delle deroghe) ma quantomeno le ritiene non passibili di ordine demolitorio, in quanto pacificamente rientranti nella diversa distribuzione spazi interni.

Entriamo ora nel merito della questione più spinosa, e fondamentale: può in effetti - in termini assoluti - essere utilizzato (e quindi ottenere l'agibilità) un immobile che NON rispetta i parametri primari del decreto sanità? la giurisprudenza amministrativa tendenzialmente è orientata a dare risposta negativa a questa domanda: in particolare con una delle più recenti sentenze del Consiglio di Stato (numero 3610 del 30 maggio 2019, sez. III), che cita quelle principali già emesse sul tema, ribadisce che il condono può essere ottenuto derogando alle sole indicazioni regolamentari, ma non alle norme di rango primario, soprattutto quando hanno a che vedere con la tutela di interessi pubblici quali la salute pubblica, l'igiene pubblica e la pubblica incolumità.

per norme regolamentari devono evidentemente intendersi quelle facenti capo al regolamento edilizio ed al piano regolatore generale, ed in generale quelle norme che possono essere emanate dal Comune o dagli enti territoriali che hanno competenza in specifici ambiti, ma anche quelle emanate dai ministeri (decreti ministeriali), ma con eccezioni importanti (leggi sotto).

Quanto sopra detto era già stato oggetto di trattazione, con le medesime conclusioni, anche in una sentenza specifica sul territorio di Roma Capitale (dove le DD di cui sopra non vengono neanche citate): la sentenza è Tar Lazio n°186/2012 sez. II. Altra sentenza che giunge sempre alle medesime conclusioni è TAR Toscana sez. III n°857 del 14 giugno 2019 ed ancora, più di recente, di nuovo Consiglio di Stato sez. 6 n°2575/2021. In quest'ultima, peraltro, viene affrontato anche il tema del superamento dei 18 mesi per attuazione del silenzio-assenso in caso di falsa prospettazione: il caso di specie verteva sulle altezze, inferiori al minimo regolamentare (2,20 rappresentati dal tecnico, 2,18 rilevati, 2,70 quelli minimi da Decreto Sanità), di un ex garage convertito con condono ad abitazione; i Giudici convalidano l'azione del comune, espressa dopo i 18 mesi, perché vi è stata "falsa attestazione", ma, in verità, il tecnico non sembra aver rappresentato una altezza differente da quella reale: la "falsa attestazione", secondo la sentenza, sarebbe implicitamente insita nella dichiarazione generica che il tecnico sottoscrive riguardo alla rispondenza della situazione alle norme sovraordinate genericamente richiamate. Sinceramente, questo passaggio mi sembra un po' forzato, perché in effetti una falsa rappresentazione non sembra essere stata prodotta, almeno per ciò che si può capire dal dispositivo.

Come si pongono quindi le indicazioni del Comune di Roma viste sopra, riguardo a questa disposizione, che sembra andare palesemente in contrasto con queste? io non ho una risposta, ma tendo a pensare che Roma Capitale abbia ritenuto di detenere il potere di derogare a norme di rango primario, accordandosi specificatamente con la ASL che è l'ente territoriale preposto alla tutela della salute pubblica, il tutto facendo riferimento ad una specifica circolare ministeriale (n°3357/25 del 1985 attuativa della L. 47/85, la quale, al punto 9.3, in effetti espressamente prevede che i rapporti igienico-sanitari possono essere derogati). Tuttavia ciò pare in contrasto con il principio giuridico di fondo della normazione secondo cui nessun regolamento può derogare alle leggi di livello superiore: la situazione rimane in un alveo di ambiguità.

Per tornare al tema principale, dunque, dopo aver fatto queste riflessioni, potremmo cautamente provare a dire che, dato che un immobile per essere utilizzato deve essere agibile, e dato che per essere agibile deve rispettare specifiche norme che NON sono derogate dal condono, ne consegue che nell'intervenire su un immobile oggetto di concessione in sanatoria, le opere edilizie dovrebbero tendere a renderlo a norma riguardo a tutte le leggi sovraordinate (a meno che il committente non vi dispensi espressamente) e dunque gli ambienti andrebbero portati ad almeno 2,70mt di altezza, avere un rapporto aeroilluminante non inferiore ad 1/8, rispettare le norme sulle dispersioni energetiche, etc. etc. Nel fare questi interventi, che possono essere decisamente invasivi (pensiamo agli appartamenti ricavati negli ex locali lavatoi alti 2 metri), a mio modesto parere può ritenersi legittimo continuare ad usufruire del beneficio della deroga alle norme regolamentari, ma non a quelle primarie - in sostanza, un immobile che non ha l'altezza minima andrebbe completamente demolito e ricostruito "a norma". Sotto certi aspetti si può ritenere essere una norma regolamentare lo stesso decreto 1444/68 che impone limiti di densità edilizia, altezze e distanze, ma attenzione perché invece il decreto sanità del 1975, pur essendo anch'esso una norma regolamentare in quanto emanata da un ministero, con la sentenza del CdS n°1997/2014 viene elevata implicitamente a norma di rango primario perché diretta attuazione di una volontà normativa primaria (così come lo è il 1444/68, e quindi seguendo la stessa riflessione, anche questo varrebbe come norma inderogabile dal condono).

Va detto che nelle DD citate sopra il tema è stato affrontato (il Comune di Roma, come è giusto che sia, è molto attento a non produrre atti annullabili o nulli), e il Dipartimento chiese espressamente un parere all'Avvocatura Capitolina (tutto ciò è descritto nel testo della prima DD del 2012), la quale ha ritenuto che il DM sanità del 1975 abbia carattere regolamentare e ne ha pertanto ritenuto possibile la deroga (la sentenza CdS citata sopra arriverà due anni più tardi). In effetti in quanto decreto ministeriale, il DM sanità del 1975 è di fatto un atto regolamentare: il CdS difatti lo ha elevato a norma primaria perché in diretta emanazione di una volontà normativa (il testo unico delle leggi sanitarie del 1934, come poi meglio chiarito nella sentenza 2575/2021 sopra citata), ma in effetti i parametri delle altezze minime e dei rapporti aeroilluminanti non sono contenuti nella legge ma solo nel DM: si noterà che la questione è assai delicata.

In questo contesto assai delicato può ritenersi legittimo operare, nel territorio di Roma Capitale, delle trasformazioni nell'ambito delle deroghe indicate nelle determinazioni dirigenziali viste sopra.

Laddove la DD 1845/2021 dovesse risultare non accessibile, a parte il segnalarmelo, trascrivo qui di seguito i parametri tecnici che essa contiene e che, come detto, consentirebbero di ottenere l'agibilità successivamente all'acquisizione della concessione in sanatoria.

Abitazioni

Seminterrati

• Altezza minima utile interna 2,70 mt;
• superficie di interramento massima 50%, calcolata secondo le specifiche indicazioni allegate alla DD stessa;
• presenza di cucina e bagno;
• presenza di intercapedine ventilata di larghezza non inferiore a 30cm e pavimentazione realizzata su vespaio areato. Se tali caratteristiche non sono presenti, è possibile certificare l'esistenza o mettere in atto sistemi che garantiscano la salubrità degli ambienti e la protezione contro il Radon;
• normale libera delle finestre delle stanze di abitazione e delle cucine: 3 metri (per normale libera si intende, a mio parere, lo spazio antistante il vano architettonico in cui si trova l'infisso, il quale deve essere libero da costruzioni ed ostruzioni fisse per una lunghezza di tre metri, come se il vano stesso venisse estruso verso l'esterno, perpendicolarmente al filo del prospetto). l'affaccio deve essere comunque verso l'esterno;

abitazioni fuori terra

• presenza di cucina e bagno;
• normale libera calcolata come da descrizione precedente;
• superficie utile (calcolata come da disposizioni della L. 10/77) minima degli ambienti abitabili (qui intesi tutti, dalla camera da letto al soggiorno, esclusa la cucina): mq 8,0;
• altezza utile minima interna mt 2,20, valevole sia per gli ambienti abitabili che per quelli di servizio quali cucine, bagni, ripostigli, corridoi;
• altezza utile media minima in caso di soffitti inclinati: 2,10, con impostazione minima della falda a metri 1,80. La DD non stabilisce cosa fare in caso in cui l'imposta del tetto sia più in basso: ispirandosi alla norma sul recupero a fini abitativi dei sottotetti LR 13/2009, si potrebbe ipotizzare che in questo caso si debbano realizzare dei muri per il "tombamento" degli spazi più bassi, oppure la realizzazione di armadiature.
• Rapporto aeroilluminante minimo 1/12. attenzione: in questo caso è espressamente richiesto che vengano posti in essere accorgimenti idonei ad integrare sia la ventilazione (mediante impianti di ventilazione meccanica, probabilmente anche i sistemi di microventilazione: attenzione ai punti di captazione dell'aria da immettere) sia l'illuminazione naturale con impianti artificiali (sistemi di illuminazione progettati secondo la UNI specifica). Laddove la normale libera della finestra sia compresa tra 3 e 4 metri, il rapporto aeroilluminante non deve essere inferiore ad 1/10. naturalmente, se il rapporto è 1/8, cioè se la finestra è sufficientemente grande, non vi è necessità di nessun accorgimento tecnico ad integrazione dell'aerazione naturale;
• le cucine devono avere superficie non inferiore a 4mq, altezza utile non inferiore a 2,20 metri, superficie della finestra apribile verso l'esterno di 1 mq (più obbligo della normale libera, come sopra descritta). presenza di sistema di aspirazione dei vapori di cottura, non in deroga all'art. 58 del R.E.;
• se invece della cucina è presente un angolo cottura nel soggiorno, non si applicano i minimi di cui al punto precedente, ma intuitivamente, dovrebbero applicarsi quelli dei soggiorni. dato che, come visto, per i soggiorni il limite minimo è 8mq, suggerisco di evitare di creare dei soggiorni con angolo cottura così piccoli, perché potrebbero comunque essere ritenuti fuori parametro igienico: anzi, l'appunto della DD nel punto 8 dell'allegato sembra lasciar intendere che in caso di soggiorni con angoli cottura non si possa derogare alle dimensioni minime regolamentari (14mq?).
• i servizi igienici privi di finestra devono avere aspirazione meccanica: non è in deroga all'art. 41 del R.E.
• la superficie complessiva minima dell'alloggio monostanza può essere di 20 mq (invece dei 28 minimi regolamentari) se per una persona, e di 28 se per due persone.
• in caso di presenza di verande oggetto di condono (deve intendersi valevole sia se l'oggetto di condono è solo la veranda, sia se trattasi di verande presenti all'interno di un unico immobile oggetto di condono nella sua complessità), queste possono ottenere l'agibilità solo se viene mantenuto un rapporto aeroilluminante di 1/6 tra la somma delle superfici della veranda stessa e degli ambienti abitabili che affacciano (esclusivamente?) sulla veranda, con ulteriore limite che l'ambiente che affaccia sulla veranda deve avere una finestra con un rapporto non inferiore a 1/10 (in tal caso non è chiaro se si applica l'obbligo di avere integrazione alla ventilazione ed illuminazione);
• in caso di finestre velux, queste possono essere ammesse solo come integrazione di finestre normali verticali, dunque non è comunque agibile un vano abitabile che abbia esclusivamente finestre tipo velux, mentre le finestre "tradizionali" devono rappresentare almeno il 70% della superficie complessiva aerante ed illuminante o almeno il rapporto aeroilluminante deve essere calcolato in modo tale che almeno il 70% sia coperto dalla finestra verticale.

schema di come ad avviso di chi scrive si dovrebbe calcolare la "normale libera"

Si noti che, a differenza dei locali commerciali dove sono espressamente normati, per il residenziale nulla è detto riguardo ai soppalchi. per queste strutture eventualmente oggetto di condono a mio avviso deve porsi attenzione ai seguenti fattori: il soppalco genera nuova superficie calpestabile, all'interno di un vano che nasce invece con un titolo edilizio diverso: dato che l'oggetto del condono, nel caso, potrebbe essere solo il soppalco e non necessariamente anche il locale sottostante, si presti attenzione al fatto che potrebbe ritenersi che l'altezza utile inferiore al soppalco non possa essere oggetto delle deroghe di condono, dunque dovrebbe essere minimo 2,70 e non 2,20 come da valori derogati. Se il soppalco non rispetta le caratteristiche geometriche come altezza inferiore, potrebbe essere demolito e ricostruito più in alto, ammesso che lo spazio soprastante rispetti le deroghe per l'abitabilità. Sono ovviamente casi limite che vanno visti in dettaglio: quanto detto è solo una ipotesi di approccio tecnico.

Cortili principali e secondari

Nelle regole tecniche derogate per cortili principali e secondari non è specificato se i parametri derogati valgono nel caso in cui tutto il cortile sia oggetto di condono (magari nel caso di opere eseguite in difformità dalla licenza edilizia o in caso di fabbricati interamente costruiti in modo abusivo e poi condonati) oppure se ci si riferisce anche al caso di cortili o chiostrine regolarmente edificati ma con specifico riferimento agli ambienti oggetto di condono che vi si affacciano.

Fatta questa doverosa premessa, nella DD è specificato che i cortili principali devono avere rapporto minimo di 1/8 tra la somma delle superfici che lo delimitano (senza sottrazione di vuoti) e lo spazio aperto superiore. Questo rapporto vale sia per la città centrale che per quella periferica, dunque è in deroga per la parte periferica ma non per la parte centrale, rispetto alle disposizioni in vigore del regolamento edilizio.

nei cortili secondari il rapporto derogato di cui sopra è 1/15 (abbastanza favorevole)

nella DD sono contenute le indicazioni tecniche relative agli immobili con destinazione diversa da quella residenziale. Per ora tali dati non vengono qui riportati e commentati e quindi si rimanda integralmente al testo della determinazione dirigenziale.

L'autore del post, pur garantendo la massima affidabilità di quanto sopra riportato, non risponde di danni derivanti dall'uso dei dati e delle notizie sopra riportate: ciascuno deve applicare le norme e le relative determinazioni dirigenziali sotto la propria unica e personale responsabilità, in scienza e coscienza.