la legge regionale 15/08 è irragionevole: parola di corte costituzionale

sta facendo scalpore, tra gli addetti ai lavori, la sentenza della Corte Costituzionale n°2/2019 con la quale è stata dichiarata incostituzionale una piccola, ma rilevante, parte della LR 15/2008, la legge della Regione Lazio sull'inasprimento delle sanzioni per l'abusivismo edilizio. in verità non c'è molto da stupirsi: una legge che moltiplica per venti - se va bene - le sanzioni della norma nazionale era chiaro che avesse qualche problema di costituzionalità: dispiace solo che abbiamo dovuto attendere dieci anni per una pronuncia in tal senso.

il presente post è aggiornato al luglio 2022 alla luce della nuova sentenza corte Costituzionale n°165/2022 che ha dichiarato l'incostituzionalità di un altro passaggio della medesima legge regionale.

sullo stesso argomento di cui vi dirò, vi segnalo anche l'articolo dello Studio Legal Team di Roma a firma dell'avv. Andrea Di Leo.

preambolo: la Legge Regionale Lazio 15/2008 riprende le sanzioni del Testo Unico dell'Edilizia (DPR 380/01) ma le aumenta, in alcuni casi in modo davvero considerevole. La Legge è stata recepita da Roma Capitale con la delibera 44/2011, la quale, se possibile, ha aggiunto ulteriori elementi di inasprimento.

Alcuni esempi:

• Se occorre determinare l'oblazione per un avvenuto cambio di destinazione d'uso tra diverse funzioni, la delibera 44/11 stabilisce che l'importo è pari al doppio dell'aumento di valore generato dal mutamento della destinazione, calcolato però facendo la differenza tra il valore OMI "massimo" della destinazione abusiva meno il valore OMI "minimo" della destinazione legittima: per chi conosce l'Osservatorio del Mercato Immobiliare, sa bene che le differenze tra minimo e massimo possono essere considerevoli, anche dell'ordine dei 1.500/2.000 euro e anche più. Il doppio di tale differenza diventa 3/4.000 euro per singolo metro quadro, cioè importi pari al valore stesso dell'immobile. 

• altro esempio: se occorre sanare l'avvenuta realizzazione di piccole o grandi variazioni di prospetto, interventi che rientrano nella ristrutturazione edilizia, l'oblazione è pari al triplo del costo di costruzione (attenzione ai termini: la legge nazionale parla del doppio del contributo di costruzione: il costo di costruzione è un valore fittizio usato per determinare il contributo di costruzione, e generalmente quest'ultimo non è più del 10% del primo). poniamo il caso che dobbiate sanare una finestra che nel progetto originario non c'è, ma che il costruttore del fabbricato ha invece realizzato in difformità dal progetto: voi non avete nessuna "colpa" ma la sanatoria purtroppo spetta a chi è il proprietario al momento della rilevazione dell'abuso (salvo rivalersi in sede civile con i precedenti proprietari e/o con il costruttore, se ve ne sono i presupposti). Il triplo del costo di costruzione per una semplice finestra può facilmente raggiungere un valore di 3/4.000 euro (un computo metrico che arriva a 1.000 euro è già molto "asciutto") per non parlare dei 15.000 euro "forfetari" in caso di rilevamento dell'abuso da parte del Comune, mentre invece secondo la norma nazionale, l'oblazione sarebbe il doppio del contributo di costruzione: ipotizzando un computo di 1.000 euro, il contributo di costruzione per una finestra sarebbe di 100 euro, e dunque il doppio sarebbe 200 (per la legge regionale si pagherebbe 3.000 più 100 di contributo, comunque dovuto). La legge regionale, e quindi la delibera comunale, quindi prevede delle sanzioni che arrivano ad essere venti volte quelle previste dalla norma nazionale: la differenza è notevole ed è quindi chiara la violazione del principio di ragionevolezza.

Così infatti ha stabilito la Corte Costituzionale, con la sentenza n°2/2019. Il concetto che viene usato per evidenziare l'irragionevolezza della LR 15/08 è nel fatto che si prevede praticamente la stessa sanzione pecuniaria sia per chi esegue un intervento realizzato in base ad un permesso che viene successivamente annullato (quindi un intervento che non poteva essere realizzato e che è difforme dalle norme), il quale viene assoggettato al pagamento di una sanzione solo laddove l'intervento non è rimovibile (ed in questo caso anche la norma nazionale prevede che la sanzione sia pari al valore stesso dell'abuso: vedi art. 38 TUE  a confronto con art. 20 LR 15/08, dunque norma nazionale e regionale qui coincidono), sia per chi, invece, ha edificato o realizzato un qualcosa che era, ed è, autorizzabile, senza però aver chiesto il titolo edilizio (art. 36 TUE - art. 22 LR 15/08) in origine, ma lo chiede in accertamento di conformità: questa parità di trattamento, secondo la Corte, è in violazione del principio di ragionevolezza, perché si tratta di situazioni completamente differenti per le quali è giusto che vi sia un trattamento sanzionatorio differenziato.

La porzione della LR 15 che viene annullata dalla Corte, comunque, è un piccolissimo passaggio (art. 22, comma 2 lettera a)) tale da non scardinare tutto l'impianto normativo. è chiaro però che la Legge ha evidenti segni di irragionevolezza anche negli altri passaggi dell'art. 22, ignorati dalla Corte evidentemente perché non erano oggetto di contestazione.

A distanza di tre anni da questa prima sentenza in commento, la corte costituzionale ha avuto modo di picconare ancora questa legge regionale: la sentenza n°165 del 1 luglio 2022 (qui su lexambiente) è entrata stavolta nel merito della lettera b) dell'art. 22 comma 2, ma, attenzione, con riferimento alla versione della legge che era in vigore prima delle modifiche apportate dalla stessa regione con la legge 1/2020, emanata proprio nel rispetto del dettame della prima sentenza della corte costituzionale. Anche stavolta la Corte dichiara incostituzionale il passaggio normativo, sempre sulla base dello stesso principio secondo cui la regione non può uniformare delle sanzioni se gli illeciti sono di natura differente, e differentemente gestiti dalla legge nazionale. Il precedente testo dell'art. 22 comma 2 lettera b) indicava che in tutti i casi di cui agli articoli 16 e 18 (ristrutturazione edilizia in sostanziale e non sostanziale difformità), si applicava una sanzione pari al doppio dell'incremento del valore dell'immobile: tale statuizione è stata considerata incostituzionale in quanto impone di sanzionare allo stesso modo la "fiscalizzazione" dell'abuso (abusi gravi e non sanabili, ma la cui demolizione comporterebbe un pregiudizio per la porzione legittima del fabbricato) con l'oblazione per l'accertamento di conformità di opere che, pur rappresentando gravi difformità, sono comunque sanabili. Dato che anche in questo caso la norma nazionale (DPR 380/01) specifica regimi sanzionatori diversi, la Corte ha stabilito per l'incostituzionalità di questo passaggio.

L'ultimo capoverso di questa nuova sentenza n°165/2022 fornisce una chiave di lettura che sarebbe da intendersi implicita ma che la Corte ha fatto benissimo a specificare: il fatto che il precedente art. 22 comma 2 lett b) sia stato considerato incostituzionale, non genera un vuoto normativo ma, semplicemente, fa sì che i regimi sanzionatori da applicarsi ratione temporis ai casi di specie sono quelli della norma nazionale (DPR 380/01).

La Regione, già a valle della prima sentenza di incostituzionalità, aveva provveduto a riallineare i termini dell'art. 22 comma 2 lettere a) e b) a più miti consigli (cioè in aderenza alle specifiche del DPR 380/01), dunque per le sanatorie da avviarsi già a partire dal febbraio 2020 (in cui è stata modificata la norma) il problema indicato nella nuova sentenza della Corte non si applica.

La legge Regionale 15/2008, in buona sostanza, continua a manifestare la sua inadeguatezza di fronte alla complessità, delicatezza e vastità del tema. Sarebbe cosa buona e giusta che il legislatore la riprendesse in mano e la ristrutturasse (riscrivesse) per intero, visto che, peraltro, essendo stata scritta nel 2008 e mai modificata se non in piccolissimi passaggi, ancora parla di "DIA" quando è noto a tutti che questo titolo abilitativo non esiste più, esistendo oggi la CILA e la SCIA.