evoluzione dei titoli edilizi

In questo post parlerò di come si sono evoluti nel tempo i titoli edilizi e le procedure autorizzative. Conoscere quale procedura autorizzativa era richiesta in passato per legittimare un certo tipo di intervento è importante ai fini dell'analisi della conformità urbanistica di un immobile, la quale, lo ricordo, è una procedura essenziale da fare prima di ogni nuova autorizzazione edilizia o anche in caso di semplice CILA.

Il nostro viaggio di oggi inizia in tempi relativamente remoti: la prima legge nazionale che impone l'obbligo di ottenere una licenza edilizia è del 1935 (L. 640/1935) anche se anche prima di tale legge, molti regolamenti edilizi già la richiedevano ed era quindi già obbligatoria (come per esempio a Roma ma anche a Napoli ed a Perugia). Il regolamento edilizio è stato istituito con legge del 1865 e già all'epoca poteva contenere l'obbligo di licenza per edificare (quello d Perugia ad esempio è del 1869), anche se non c'era di fatto una legge nazionale che lo rendesse esplicitamente obbligatorio (già la giurisprudenza dell'epoca si era comunque espressa a favore del "potere" e della legittimità del regolamento edilizio). L'obbligo di licenza era indistinto: serviva una autorizzazione per qualunque modifica interna o esterna degli immobili, oltre ovviamente per la loro costruzione. Alcuni regolamenti edilizi dell'epoca erano anche molto precisi e scendevano in dettaglio, imponendo l'obbligo di autorizzazione anche per opere che oggi sono pacificamente di attività edilizia libera, come le tinteggiature esterne dei palazzi.

Dopo il 1935, le altre leggi urbanistiche che sono intervenute sull'obbligo di licenza o concessione sono in estrema sintesi la L 1150/42 e la 765/67. La prima ha introdotto le sanzioni contro chi edifica o trasforma senza licenza, mentre la seconda, in via definitiva, estende l'obbligo di licenza a qualunque trasformazione o edificazione sull'intera estensione del territorio comunale (e quindi implicitamente su tutto il territorio nazionale). Rimane tuttavia ancora una unica licenza, da chiedersi per qualunque trasformazione oltre che per le nuove costruzioni. Va fatto notare comunque che anche la legge 640/35 fu modificata nel 1937 estendendo l'obbligo di licenza a tutto il comune: con la 1150/42 quindi si tornò indietro su questa decisione, per poi cambiare di nuovo idea e consolidare la scelta nel 1967.

La legge 10/77, la famosa legge che ha introdotto l'onerosità del titolo edilizio, per prima indica che le opere di manutenzione ordinaria, oltre a non essere soggette ad oneri concessori, non sono nemmeno soggette a titolo edilizio (art. 9 lettera c).

l'articolo 26

Per arrivare ad una prima procedura "alternativa" alla licenza, da utilizzarsi per opere minori, dobbiamo aspettare il 1985 e la pubblicazione della L. 47/85, forse più famosa per essere la legge sul primo condono edilizio piuttosto che per le ulteriori importanti innovazioni che ha apportato alla normazione sull'edilizia. L'art. 26 di questa legge consentiva infatti di poter autorizzare (anzi, più esattamente definiva opere sottratte alla licenza edilizia, che diventavano implicitamente opere che non necessitavano una autorizzazione) semplici opere di diversa distribuzione interna trasmettendo una semplice comunicazione al comune con allegata una relazione a firma di un tecnico abilitato che attesti la conformità del progetto alle norme sovraordinate (e si chiamerà fantasiosamente "articolo 26"), anche priva di elaborati grafici: erano però espressamente esclusi da questa procedura tutte le trasformazioni più invasive sugli immobili, compresi cambi di destinazione d'uso, frazionamenti (all'epoca considerati "ristrutturazione edilizia") e qualunque trasformazione che intervenisse sul volume o sulle superfici. era insomma una sorta di CILA ante litteram. L'articolo 26 dava una descrizione generica di interventi, senza rifarsi espressamente alle definizioni standardizzate di cui alla l. 457/78 (poi confluite nell'art. 3 DPR 380/01), ma potremmo dire che praticamente le opere descritte coincidevano con quelle della manutenzione straordinaria. la possibilità di applicare l'art. 26 rimarrà in vigore fino al 30 giugno del 2003, grazie a diverse proroghe, sebbene nel frattempo erano comparse altre procedure autorizzative "semplificate" rispetto alla licenza.

l'art. 26 si ritiene non sia incompatibile con gli interventi strutturali, purché eseguiti nel rispetto della normativa dell'epoca per quanto concerne il deposito al genio civile, e purché non implicassero uno sconfinamento al di fuori delle opere descritte. Per ulteriori approfondimenti su questo aspetto o, in generale, sulla L. 47/85, vi rimando alla circolare n°3357/25 del 30 luglio 1986 emanata dal ministero dei lavori pubblici, esplicativa della medesima norma.

la Denuncia di Inizio Attività

Nel 1996 (legge 662/96 art. 2 comma 60) infatti appare per la prima volta la denuncia di inizio attività - DIA, uno strumento che, anche se ha cambiato nome (oggi si chiama Segnalazione Certificata di Inizio Attività - SCIA), esiste ancora oggi ed è largamente utilizzato. Il concetto della DIA è quello di trasferire la responsabilità della verifica della conformità dell'intervento dai tecnici della pubblica amministrazione ai tecnici privati, i quali con questa procedura si assumono la responsabilità di asseverare la rispondenza del progetto alle norme, cosa che appunto con la licenza veniva verificato dalla pubblica amministrazione, che la rilasciava solo dopo positivo riscontro.

Nella sua primissima stesura, la DIA è limitata agli interventi di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo, esclusa quindi ancora la ristrutturazione edilizia. Per diversi anni quindi alcune opere rimangono di fatto soggette a doppio regime autorizzativo semplificato: art. 26 e DIA, anche se quest'ultima era "preferita" dagli uffici amministrativi perché meglio definita a livello anche di controlli e sanzioni. La DIA comunque era ufficialmente estesa ad opere ulteriori rispetto all'art. 26, ovvero anche al risanamento conservativo, all'esecuzione di opere per l'abbattimento delle barriere architettoniche, alle medesime opere quando contemplavano interventi strutturali, ed altre cose leggermente più invasive.

La DIA del 1996 comunque, così come era l'art. 26, non poteva essere attuata sugli immobili vincolati, per i quali rimaneva ferma la licenza edilizia (oltre che il nulla osta della soprintendenza).

Con legge 443/2001, quindi con il DPR 380/01 praticamente già pronto, vengono "temporaneamente" ampliati i poteri della DIA, e viene introdotta la cosiddetta Super DIA, ovvero la DIA alternativa al permesso di costruire, la cui competenza era per la prima volta estesa ad interventi onerosi, tipo la ristrutturazione edilizia. La legge avrà vita breve perché poi la Super DIA verrà fatta confluire - giustamente - nello stesso DPR 380/01 con la completa riscrittura dell'art. 22 (riscrittura avvenuta a febbraio 2003).

a partire dal 2014 la DIA inizierà a cambiare nome in SCIA: dapprima, con DL 133/14, viene sostanzialmente solo cambiato nome da DIA a SCIA agli interventi di cui all'ex art. 22 commi 1 e 2 del DPR 380/01: l'unica differenza sostanziale è che da questo momento le procedure che sono soggette a SCIA "semplice" non hanno più il silenzio-assenso di 30 gg. Da questo momento in poi, la DIA rimane solo come "super DIA", cioè quella di cui all'ex. art. 22 comma 3 del DPR 380/01. io ho semplificato scrivendo "cambio di nome" ma in verità questo è per sintetizzare che, a livello pratico, praticamente nulla è cambiato: non è così a livello di disciplina normativa, in quanto la Segnalazione ha una natura differente rispetto alla Denuncia.

Con il DL 222/2016 anche la "super DIA" diventerà "super SCIA" e quindi dal 2016 in poi il termine DIA verrà del tutto eliminato dal panorama normativo italiano. Anche in questo caso, la procedura sostanzialmente rimane la stessa.

Dalla metà del 2017 viene introdotta la modulistica unificata, e tutte le Regioni e tutti i Comuni vengono quindi obbligati ad adottare gli stessi moduli, con piccole correzioni dovute eventualmente a norme regionali o a particolari condizioni del regolamento edilizio o del PRG locale.

Il DPR 380/01

Con l'entrata in vigore del DPR 380/01 (a questo link il testo storico in vigore alla fine del 2003), fatto salvo quanto detto poco fa con la L. 443/2001, la DIA amplia i suoi poteri e si divide in due distinte procedure (spesso peraltro confuse tra loro): la prima è la DIA "ordinaria", ai sensi dell'art. 22 commi 1 e 2 del DPR citato, e di fatto riprende la DIA già nata nel 1996; la seconda invece è la DIA alternativa al permesso di costruire, anche detta DIA onerosa (perché può autorizzare anche interventi onerosi) o superDIA, attuabile ai sensi dell'allora art. 22 comma 3. La differenza tra DIA e DIA onerosa è radicale, e possono essere ritenuti nulli per carenza di presupposti gli atti autorizzativi di opere che erano soggette ad art. 22 comma 3 ma autorizzati con le procedure di cui all'art. 22 commi 1 e 2. Spesso comunque la modulistica era unificata, quindi la differenza tra le due procedure di fatto si traduceva in una crocetta messa nella giusta casella.

Da sottolineare sempre che l'art. 22 che contempla sia DIA che superDIA è entrato in vigore nel 2003, perché nella stesura originaria invece, dal 2001 al 2002, prevedeva solo la DIA semplice.

con il DPR 380 inoltre anche gli immobili vincolati aprono le loro porte alle procedure semplificate, fermo restando sempre l'obbligo di ottenere il preventivo nulla-osta (comunque imposto da altre normative che non afferiscono le procedure edilizie). Il DPR comunque come detto diventerà pienamente operativo solo verso la metà del 2003. Prima del 2001 infatti gli immobili vincolati, indipendentemente dalla natura del vincolo, erano sempre soggetti a concessione edilizia laddove dovevano subire delle modifiche. La L. 443/01 per prima introduce la possibilità di depositare una DIA alternativa al permesso che ha valore anche sugli immobili vincolati per interventi di manutenzione straordinaria o risanamento conservativo. come detto, poi, il DPR 380/01 quando entrerà in vigore, cancellerà tutti i regimi precedenti e solo da quel momento (giugno 2003) gli immobili soggetti a vincolo seguiranno la stessa disciplina di quelli non vincolati, ma sempre con obbligo di dotarsi della preventiva autorizzazione.

la CILA

L'istituto della DIA e DIA onerosa vivrà inalterato fino al 2010 quando, per pochissimo tempo (qualche settimana) entrò in vigore il DL 40/10 che introdusse una liberalizzazione totale delle opere minori (manutenzione straordinaria sostanzialmente) ma poi modificato in sede di conversione in legge, subordinando gli interventi di MS a comunicazione di inizio lavori asseverata - CILA (cliccando qui, potete vedere tutti i post di questo blog con tag "CILA roma") che per certi versi riprenderà i tratteggi dell'art. 26. Da qui in poi, quindi, si prosegue con quattro distinti titoli edilizi: CILA, DIA ordinaria, DIA onerosa, Permesso di Costruire (che ha cambiato nome da Licenza/concessione a PdC proprio con il DPR 380/01).

La CILA, e così è anche oggi, non verrà mai inquadrata in modo chiaro e netto riguardo alla sua natura di atto amministrativo, difatti è del tutto ingnorata dalla L. 241/90 che parla solo di SCIA. Questo genera non pochi problemi interpretativi che tuttora sono ancora da sciogliere.

Da qui in poi, sostanzialmente non ci sono altre significative variazioni se non nei nomi: nel 2012 verrà introdotta la SCIA a livello di atto amministrativo generale, ma nel mondo dell'edilizia in un primo momento si sostituisce solo alla DIA ordinaria. Dunque dal 2012 i titoli diventano: CILA, SCIA, DIA onerosa, PdC. Come detto, sostanzialmente si tratta solo di un cambio di nome, tant'è che molti comuni sostituiranno solo il nome DIA con SCIA nella modulistica preesistente.

Nel 2014, con il cosiddetto "sblocca italia", vengono "semplificati" i frazionamenti, che passano da essere ristrutturazione edilizia a manutenzione straordinaria, rientrando quindi nel regime della CILA. Implicitamente, escono anche dal regime di onerosità, in quanto la ristrutturazione edilizia esplicitamente lo è, mentre la manutenzione straordinaria no. Ciò influisce anche sulla procedura di sanatoria degli stessi, che oggi è soggetta al regime sanzionatorio della CILA e non più quello della SCIA/DIA.

Nel 2016, con il decreto n°222, viene ampliata la competenza della CILA (in realtà in modo indiretto, mediante la descrizione delle opere assoggettabili ai vari titoli contenuta nell'allegato A dello stesso decreto) includendovi anche il risanamento conservativo e, contestualmente, la DIA onerosa, come già detto, cambia nome diventando SCIA alternativa al permesso di costruire, senza comunque cambiare la sostanza. Sempre nel 2016 vengono introdotti i moduli unificati per SCIA e SCIA onerosa, i quali però diventeranno operativi successivamente, nel corso del 2017.

Qui appresso vi riporto una tavola sinottica con evoluzione temporale dei procedimenti amministrativi con l'evolvesi delle varie norme, a sintesi di quanto sopra detto. Ho usato le definizioni degli interventi edilizi così come definiti nell'art. 3 DPR 380 e raffinati dal decreto 222/2016, il quale ha introdotto la ulteriore distinzione tra manutenzione straordinaria e risanamento conservativo creando per entrambe la classe "leggero" quando non riguarda opere strutturali e "pesante" quando invece le ricomprende. In passato non erano così ben distinti, ma è possibile comunque fare una approssimazione. La MS leggera e pesante forse non è perfettamente sovrapponibile alle definizioni dell'art. 26 ma diciamo che anche qui potremmo ammettere una approssimazione.

In questo post non ho parlato di condono edilizio nè di accertamento di conformità, per economia di lettura. Nei tanti vari post di questo blog troverete anche molto su questi argomenti.

Questo post è frutto dell'esperienza del sottoscritto il quale non è infallibile: dunque anzitutto chi dovesse fare suoi i ragionamenti di questo post, lo fa a suo rischio e pericolo e secondo, cortesemente segnalatemi errori od omissioni che doveste rilevare.