PTPR Lazio: focus sui vincoli lineari

Nel Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio, recentemente approvato (febbraio 2020, ma è stato successivamente impugnato di fronte alla Corte Costituzionale, il cui giudizio è attualmente pendente), sono contenuti i vincoli paesistici che interessano il suolo regionale: tra questi vincoli, di natura assai varia, vi sono una tipologia particolare che io reputo particolarmente insidiosa: si tratta dei vincoli derivanti dalla presenza di beni lineari, i quali producono una fascia di rispetto, la quale, però, non sempre appare graficizzata sulle tavole.

in questo post, mi concentrerò sui beni lineari: il perché di un post specifico su un argomento così di nicchia deriva dal fatto che questi vincoli sono spesso ignorati o sottovalutati, o considerati, a torto, dei "non vincoli" oppure ancora possono passare come delle indicazioni e non per quello che sono: delle prescrizioni.

Possono distinguersi in due distinte tipologie, normate da due diversi articoli delle Norme Tecniche del PTPR: 

• i beni lineari di cui all'art. 42 (protezione zone di interesse archeologico), sottoposti a vincolo paesaggistico in virtù dell'art. 142 comma 1 lettera m) del Codice dei Beni Cuturali, che chiameremo in questo testo linee archeologiche ML o linee ML - queste linee sulle tavole B sono quelle con colore viola;
• i beni lineari di cui all'art. 46 (beni puntuali e lineari testimonianza dei caratteri archeologici) sono invece oggetto di tutela in quanto vincoli istituiti dallo stesso Piano Paesistico, ai sensi dell'art. 143, che chiameremo in questo testo linee archeo-tipizzate TL o linee TL - queste linee sulle tavole B sono quelle con colore vinaccia;

finché ci troviamo al di fuori dei confini del Comune di Roma, o comunque finché siamo al di fuori di quelle che erano zone A o B alla data del 1985, entrambi i beni di cui sopra producono un vincolo paesaggistico di larghezza 100 metri per lato, quindi 200 metri in totale, la cui fascia di rispetto viene sempre graficizzata (a parte casi particolari tra cui l'area del comune di Roma). In questo caso la situazione è del tutto chiara: il bene lineare produce, per espressa previsione di norma, anche il vincolo paesaggistico e quindi occorre gestire l'iter autorizzativo paesaggistico prima di poter procedere con gli interventi (a meno che non si rientri nelle opere escluse dall'autorizzazione paesaggistica ai sensi del DPR 31/17).

estratto del webgis tavola B della Regione Lazio (attenzione: il contenuto grafico si riferisce ancora alla versione adottata e non a quella approvata): per meglio rappresentare i vincoli, ho oscurato tutti gli altri vincoli. In viola, le linee ML e le fasce di rispetto delle TL; in color vinaccia, le linee TL. Si noti come, all'ingresso nel territorio comunale della Capitale, la linea TL evidenziata perde la fascia di rispetto

stesso estratto del PTPR dell'immagine precedente, ma senza oscurare gli altri livelli di vincolo

altro esempio di linee: in orizzontale, una TL (colore più scuro), mentre in verticale una linea ML. la prima produce un vincolo, la seconda no laddove ci si trova in zone A o B al 1985.

la cosa si complica quando ci troviamo in zone che, alla data del 1985, erano zone territoriali omogenee A o B secondo gli strumenti urbanistici vigenti all'epoca (per Roma, si tratta quindi del PRG del 1965 e della sua variante sostanziale del 1979) e, quindi, bisogna iniziare ad addentrarsi nella differenza tra le due tipologie di vincolo. Le linee ML, essendo derivate dall'art. 142 comma 1 lettera m) del Codice dei Beni Culturali, ai sensi del comma 2 dello stesso articolo non producono un vincolo paesaggistico e, quindi, anche in presenza della graficizzazione del medesimo tracciato, non dovrebbe ritenersi implicitamente prodotto un vincolo se l'immobile ricade nella fascia.

Le linee ML quindi (colore viola, vedi immagini) se ricadono in zone che alla data del 1985 erano zone A o B, anche se disegnate sulle tavole B, si deve ritenere che non producano un vincolo paesaggistico, anche se l'edificio è intercettato direttamente dalla linea: in questo caso sarebbe stato più chiaro se si fosse omessa completamente la graficizzazione di questi elementi nella tavola B (la tavola C poteva essere usata a tale scopo, essendo una tavola informativa e non prescritttiva). attenzione perché ciò può comportare ambiguità.

Per le linee TL (colore vinaccia) invece è diverso: queste derivano da un vincolo istituito (anche se non con decreto, ma mediante la pubblicazione dello stesso PTPR: è in pratica la stessa cosa, ai fini della tutela e delle procedure autorizzative) e, quindi, non si applica il principio di esclusione dell'art. 142 comma 2. Questo significa che le linee producono sempre un vincolo, indipendentemente da quale fosse la zona omogenea di appartenenza dell'edificio nel 1985. Sarebbe quindi facile comprendere che queste linee, con la loro fascia di rispetto, agiscono né più né meno come un qualunque altro vincolo paesaggistico. L'ambiguità deriva dal fatto che, all'interno del comune di Roma, le linee TLperdono la fascia di rispetto, quantomeno nella graficizzazione sulle tavole, anche qui indipendentemente dalla zona omogenea: il solo fatto di ricadere all'interno dei confini amministrativi della Capitale, di fatto, fa "perdere" la fascia alle linee TL. Questo significa che laddove un edificio o un area sia direttamente intercettato dalla linea, si deve considerare sottoposto a tutela paesistica: ma che succede agli edifici posti entro la fascia virtuale delle linee in cui detta fascia non è rappresentata?

Sinceramente, non conosco la motivazione della scelta di non disegnare le fasce in alcune zone e non so nemmeno rispondere definitivamente alla domanda forse più difficile da porsi in questo contesto, che è la seguente: ai lati delle linee TL, anche laddove la fascia non è graficizzata, bisogna ritenere detta fascia comunque operante? Banalmente, si potrebbe rispondere che no, la fascia dove non è rappresentata, non è operativa, perché se non è rappresentata nelle tavole B che sono quelle prescrittive, la prescrizione relativa non si applicherebbe. tuttavia, vi è un principio giurisprudenziale che in questo caso incombe sulla questione, ed è quello secondo cui laddove uno strumentio urbanistico sia composto da elementi grafici e da norme scritte, in caso di discordanza tra i due, prevale sempre la norma scritta, perché l'elemento grafico serve solo come completamento della prima: questo vale anche per i piani regolatori, ad esempio.

il PTPR comprende nella sua graficizzazione anche la Città del Vaticano la quale, ovviamente, non subisce nessuna prescrizione essendo uno Stato indipendente: tuttavia, nel territorio del piccolo stato passano due linee TL: una direttamente nel mezzo, ed una, appena visibile in alto a destra, che passa per Piazza Risorgimento (si vede che nel piccolo angolo a destra del territorio vaticano appare un piccolo angolo di fascia di rispetto): si noti come le linee, come escono dal perimetro del territorio comunale, tornino ad acquistare la fascia di rispetto, come se il territorio del comune fosse un retino che ha inibito le fasce di rispetto delle linee TL, senza, però, che ciò sia normato nelle NTA.

L'art. 46 delle norme Tecniche di Attuazione del PTPR approvato, che disciplina le linee TL, non contiene alcuna casistica di esclusione della fascia di rispetto né viene statuito nelle norme che il territorio comunale della Capitale è ufficialmente escluso dall'operatività delle fasce. non essendoci una norma scritta che disciplina l'assenza della fascia, si dovrebbe forse ritenere che la stessa sia comunque operante, anche se non graficizzata, secondo il principio di prevalenza della norma scritta? sarebbe una condizione abbastanza ambigua ma io propenderei per questo secondo scenario.

La riflessione qui sviluppata vale, come detto, per le linee TL, ma può valere anche per le linee ML laddove le stesse si trovino in zone che, alla data del 1985, non si trovavano in zone A o B. Direte, giustamente, voi colleghi tecnici o committenti di lavori edilizi: perché dovrebbero essere a nostro carico queste riflessioni così complesse, che comportano peraltro "interpretazione" di strumenti ufficiali? è semplice: perché per come è strutturato il sistema giuridico italiano, la "colpa" di eventuali omissioni è sempre del tecnico e del committente, e molto difficilmente, anzi direi praticamente mai, viene "incolpata" una amministrazione di aver fatto uno strumento ambiguo. Quelle qui contenute sono solo riflessioni: ciascuno deve prendersi le proprie responsabilità e valutare autonomamente le questioni che qui ho sollevato. è auspicabile però che qualche autorità prima o poi chiarisca il punto.

in ogni caso, vi invito a fare attenzione al fatto che alcune linee rappresentate nel webgis non sono presenti nelle tavole Pdf pubblicate del PTPR adottato: in caso di discordanza, a mio parere occorre fare riferimento alle tavole pdf perché sono queste ultime quelle ufficiali. giusto per fare un esempio, nel webgis la via Portuense ha una linea TL lungo l'asse viario, ma la stessa non risulta invece nelle tavole in pdf.

per concludere e sintetizzare:

• nel PTPR tavole B (tavole che contengono le prescrizioni) sono presenti due tipologie di vincoli lineari: le linee ML, che sono vincoli ope legis, e le linee TL, che sono vincoli istituiti attraverso la stessa formazione del PTPR;
• ne deriva che le linee ML si disapplicano, cioè non producono un vincolo paesistico, quando ricadono le condizioni dell'art. 142 comma 2 ossia ci si trova in edifici o aree che, alla data del 1985, erano ricomprese nelle zone territoriali omogenee A o B;
• per fare la verifica di cui al punto precedente, occorre riferirsi allo stato della pianificazione dell'epoca: per Roma, quindi, è essenziale riferirsi al PRG previgente (nel quale, attenzione, le zone non corrispondono alle ZTO del dm 1444/68: la delibera di armonizzazione è quella del 1978 di determinazione del contributo sul costo di costruzione);
• le linee TL all'interno del territorio amministrativo comunale della Capitale "perdono" la fascia di rispetto, cioè la stessa non è disegnata ai lati della linea, ma viene rappresentata solo la linea: ci si chiede se la fascia operi comunque, dato che la norma regolatrice (art. 46 NTA PTPR) non descrive casistiche di esclusione, in relazione al principio giurisprudenziale secondo cui le norme scritte prevalgono su quelle grafiche. io non ho la risposta, ma tendo a temere che si applichi comunque;
• laddove un edificio o area è direttamente intercettato dalla linea TL, il vincolo si applica senz'altro, indipendentemente dalle zone territoriali omogenee;
• laddove un edificio o area è direttamente interceettato dalla linea ML, il vincolo si applica se ci si trova in zone diverse dalla A o B alla data del 1985, viceversa non si applica. stesso principio si ritiene debba valere per la fascia di rispetto relativa;

ricordo sempre che questi post sono frutto delle mie ricerche ed approfondimenti tecnici personali che, per puro spirito di condivisione e di scambio di opinioni tra colleghi (che sono fondamentali per la crescita di tutti), rendo pubblici: tuttavia, io non sono una istituzione dunque le informazioni che qui trovate potrebbero essere errate o non rispondenti agli effettivi principi normativi o alle reali interpretazioni degli Uffici e, nel caso, io non assumo alcuna responsabilità. Ciascun professionista e ciascun committente si devono assumere le rispettive piene responsabilità nell'ambito degli interventi edilizi che intendono condurre e/o commettere.