sanare gli abusi edilizi a Roma

Alzi la mano chi, nell'acquisto di una casa o magari nel ricevere un immobile in eredità, non si è scontrato con quel piccolo tramezzo demolito per allargare il soggiorno, o quella porta spostata per migliorare l'accesso alla cucina, insomma che non si è imbattuto in quelle che più comunemente sono conosciute come le irregolarità urbanistiche, dette anche (secondo me a volte impropriamente) abusi edilizi. Al di là dei paroloni inquietanti che spesso vengono usati più per spaventarci che non per punirci, molto spesso è possibile tornare ad una situazione di regolarità perché, per fortuna, la Legge ammette quello che in gergo tecnico viene chiamato l'"accertamento di conformità": in questo post vorrei cercare di trattare l'argomento, sempre senza pretesa di esaustività, per dare una guida ai colleghi tecnici e ai lettori non tecnici che si dovessero imbattere nel problema.



attenzione: in questo post non parlerò della sanatoria edilizia intesa come condono edilizio: questa è una procedura speciale che è stata utilizzata in passato dai governi per fare cassa "una tantum". Non si può escludere che in futuro possano esserci altri condoni edilizi, ma allo stato attuale della legislazione nazionale le sanatorie possono essere fatte solo nell'ambito di quanto prevede il DPR 380/01 che ovviamente contempla una casistica estremamente ristretta rispetto alle leggi sul condono.

Facciamo subito un chiarimento essenziale: la Legge consente la regolarizzazione di opere realizzate abusivamente, quindi senza aver preventivamente richiesto il necessario titolo, se e soltanto se queste opere sarebbero autorizzabili al momento di richiederne la sanatoria: ciò significa che se eseguo delle opere abusive che oggi sarebbero autorizzabili, non è detto che un domani che andrò a chiedere la sanatoria siano ancora sanabili, perché potrebbe essere intercorsa nel frattempo qualche ulteriore, nuova norma locale o nazionale a modificare i parametri richiesti per le autorizzazioni edilizie. Per questo motivo è, secondo il mio modesto parere, sempre sconsigliabile eseguire opere senza richiedere il relativo titolo, oltre al fatto che è anche vietato dalla legge ed in certi casi si può anche incorrere in sanzioni penali (molto più facilmente di quanto si possa pensare). Questo meccanismo del sanare "a posteriori" un'opera edilizia è chiamata, dalla Legge, l'accertamento di conformità.
Di fatto si tratta di chiedere un titolo edilizio a sanatoria, il quale comporterà il deposito presso il Municipio territorialmente competente di una pratica non molto diversa da quella che dovremmo fare se le opere fossero ancora da realizzarsi. Ovviamente il deposito di una pratica a sanatoria comporta una oblazione aggiuntiva rispetto al presentare una pratica ordinaria.
In linea teorica è possibile chiedere la sanatoria anche per edifici interi mai autorizzati, ma in questo caso le norme che dovrebbero essere rispettate sono così tante e così in continuo aggiornamento che è secondo me utopico riuscire a farsi autorizzare a posteriori una struttura complessa. Oltre al fatto che la sanzione amministrativa sarebbe enorme rispetto al valore commerciale stesso del fabbricato, come in parte è anche giusto che sia, ma questo lo vedremo in seguito.
Più o meno lo stesso discorso vale per gli ampliamenti, anche modesti, di fabbricati o appartamenti: quanti, secondo voi, dei volumi abusivi condonati con le varie leggi sui condoni sono stati realizzati seguendo le normative in vigore al momento della realizzazione dell'abuso? io non saprei di preciso, ma dei diversi condoni che ho avuto fra le mani (alcune decine), nessuno sarebbe stato autorizzabile con le norme in vigore al momento della realizzazione, figuriamoci poi con le normative attualmente in vigore. Ecco quindi quale fu il grande vantaggio del condono edilizio: il fatto che fosse possibile rendere "legale" un immobile che non avrebbe mai potuto essere autorizzato seguendo le vie "ufficiali". Vorrei comunque dire - e non per spezzare una lancia a favore dell'abusivismo, perché l'abusivismo edilizio è secondo me uno dei grandi mali di questo paese - che il fenomeno dell'edilizia realizzata senza titolo è anche figlia di una burocrazia soffocante e a tratti folle, che sa essere contorta e ininterpretabile fino alla follia anche e soprattutto dove non ce ne sarebbe motivo.
Secondo la mia esperienza, i casi più frequenti in cui è possibile richiedere una sanatoria sono le piccole ristrutturazioni interne degli appartamenti, fino anche alle fusioni ed ai frazionamenti: oltre questi ambiti, la sanatoria diventa quasi un'utopia, come dicevo prima: per questo motivo mi limiterò alla trattazione di questi ambiti di intervento.
Prima di proseguire nell'analisi più dettagliata dei vari argomenti, vale la pena dire che, a meno che non ho male interpretato le norme, non è possibile usare la legge sul piano casa come sanatoria.

Anzitutto, come sempre, il riferimento normativo: la possibilità di ricorrere all'accertamento di conformità è sancita dal DPR 380/01 all'art. 36 (opere realizzate senza il permesso di costruire) e 37 (opere realizzate in assenza o in difformità dalla DIA).nell'art. 36 ricadono quindi anche le opere che sarebbero autorizzabili con una DIA in alternativa al permesso di costruire (la superDIA), mentre nell'art. 37 sostanzialmente ricadono tutte le manutenzioni straordinarie, tra cui le ristrutturazioni interne. Roma Capitale applica sostanzialmente la stessa procedura che si applica in quasi tutta Italia: ovvero si presenta una pratica praticamente identica a quella che si dovrebbe presentare se le opere fossero ancora da svolgersi.
Parlando di accertamento di conformità non può non parlarsi anche di sistema sanzionatorio: ovviamente presentare una pratica a sanatoria costa di più che non presentare una pratica ordinaria. Fino a qualche tempo fa la differenza non era tuttavia così pesante: una DIA ordinaria costava circa 150 euro, una a sanatoria invece 516, tant'è che era spesso più conveniente fare direttamente la sanatoria a fine lavori (comportamento comunque deprecabile, e che comunque espone al rischio di controlli durante i lavori che possono portare a sanzioni pesanti anche penali). oggi la situazione è diversa: la pratica ordinaria (una CILA per esempio) costa 256 euro come reversale municipale, ma presentarla a sanatoria costa non solo i 516 euro di prima, ma una ulteriore cifra, variabile da zona a zona e da abuso ad abuso che non è mai meno di 1.000 euro. Questi ulteriori esborsi furono introdotti da una legge regionale del Lazio, la 15 del 2008, che ha introdotto un sistema sanzionatorio parallelo e suppletivo a quello ordinario: è facoltà delle regioni fare una cosa del genere. Sulla scorta di questa nuova legge, dopo appena tre anni di interregno in cui non si è capito assolutamente nulla, Roma Capitale si è di recente dotata di una delibera consiliare in cui ha sancito come si applica la citata legge regionale sul territorio della capitale: la delibera 44 del 2011. Questa delibera ci accompagnerà nell'analisi dettagliata delle varie situazioni in cui possiamo trovarci.

accertamento di conformità di opere di manutenzione straordinaria (le "comuni" ristrutturazioni interne degli appartmaenti o locali commerciali)

penso sia il caso più comune e più semplice da affrontare. Anzitutto, bisogna chiedersi cosa si dovrebbe presentare in municipio per fare opere di manutenzione straordinaria in un appartamento, e la risposta, oggi, si chiama CILA. Su come fare una CILA e i "segreti" da sapere vi reindirizzo a questo mio post di qualche tempo fa. Cosa importantissima da spiegare ai committenti è che NON necessariamente la loro distribuzione planimetrica, pensata e ripensata magari per anni, verrà accettata. Ricordiamoci infatti che la planimetria deve rispettare le stesse regole cui sono soggette le opere ancora da farsi: per le varie regole vi rimando sempre al post sulla CILA linkato prima.
Dunque in soldoni bisognerà presentare al municipio territorialmente competente un modulo CILA opportunamente compilato, e corredato di tutto quanto necessiterebbe se le opere fossero da fare: quindi occhio sempre alla preesistenza urbanistica (ovviamente, in questo caso, non c'è per il tecnico l'onere di asseverare la legittimità della preesistenza intesa come distribuzione planimetrica, perché si sta appunto presentando una domanda di sanatoria. Vi verrà comunque chiesto di verificare che l'intero fabbricato sia stato legittimamente edificato, e quindi bisognerà accertarsi che esista la licenza edilizia e che l'edificio sia stato realizzato conformemente a questa). Di recente è stato introdotto l'obbligo di allegare alle CILA a sanatoria il DURC dell'impresa esecutrice, che pure va dichiarata. A me personalmente questa sembra una assurda forzatura, comunque se seguiamo il filo logico delle normative non è sbagliato: se il committente ha commissionato i lavori ad un'impresa, anche se questi erano "abusivi", ciò non significa che l'impresa non dovesse essere in regola con i versamenti previdenziali. A rigore di logica i municipi dovrebbero quindi anche chiedere le certificazioni degli impianti, ma siccome questa cosa non compete ai municipi ma al dipartimento, nessuno ve lo chiederà (logico, no?). Da qui nasce subito una grande confusione: molti allegano a queste pratiche un DURC attualmente in vigore delle imprese esecutrici, e i municipi accettano senza battere ciglio. In linea teorica si dovrebbe verificare se l'impresa era in regola al momento dell'esecuzione dei lavori, e non al momento di presentare la domanda. Come fare quindi per avere dei DURC arretrati? sembra sia possibile ottenere uno "storico" della regolarità contributiva alla Cassa Edile, ma non so se ciò vale anche per INPS e INAIL. Altrimenti incrociate le dita e sperate che la segretaria dell'impresa sia così brava da tenere copia e traccia di tutti i DURC scaduti. Per superare a piè pari il problema, potete dichiarare che i lavori sono stati fatti precedentemente al 2005, anno in cui è diventato obbligatorio il DURC (ma non fu subito obbligatorio allegarlo alle pratiche), ma ovviamente non in tutti i casi è possibile dichiarare una cosa del genere (per esempio nel caso in cui aveste comprato l'immobile successivamente al 2005, oppure se fossero state presentate delle pratiche edilizie sempre dopo il 2005). Una piccola nota: nelle varie leggi di questi ultimi giorni è stata inserita una dicitura specifica sul DURC che lascerebbe intendere che è compito delle amministrazioni verificare il DURC, e non più compito dell'impresa fornirlo (così da evitare falsificazioni, per esempio), ma non mi risulta che a Roma abbiano recepito questa norma.
Passiamo alla cosa che più interessa: le sanzioni. Al momento della presentazione della CILA a sanatoria bisognerà pagare una reversale di circa 516 euro, che è quello che spetta per legge al Comune. Oltre a questa reversale, bisognerà devolvere una ulteriore cifra, che è stata introdotta dalla Regione Lazio (quindi sono ulteriori vessazioni che non troverete nelle altre Regioni): gli importi sono descritti in maniera non molto chiara nella delibera 44 che linkavo prima. Per le manutenzioni straordinarie, se si ricade in zona territoriale omogenea "A" "E" od "F" la sanzione è di 2.000 euro per immobili fino a 200mq; 3.000 fino a 400mq e 5.000 oltre i 400mq. Nelle altre Z.T.O. le sanzioni sono la metà. Il tutto è descritto al punto 4 della delibera. Direte voi: nel nuovo PRG non ci sono le ZTO! come faccio? semplice: aprite le norme tecniche di attuazione del piano regolatore ed andate all'art. 107: lì è indicata la corrispondenza tra tessuto del nuovo piano e z.t.o. della vecchia legge.
In molti municipi il pagamento di questa sanzione regionale è contestuale alla presentazione della pratica: in altri invece bisogna attendere che il municipio dia l'OK al pagamento (ricordiamoci che le pratiche a sanatoria non hanno silenzio assenso, in teoria).

accertamento di conformità di opere di restauro o risanamento conservativo.

queste opere sono soggette alle stesse sanzioni delle manutenzioni straordinarie: bisogna solo capire quali opere appartengono a queste categorie. Per sapere meglio come sono distinte le varie opere si potrebbe andare a vedere la circolare del dipartimento che specifica sufficientemente quali opere ricadono in queste definizioni. Comunque per esperienza personale, sono per esempio risanamenti conservativi le fusioni di due immobili e le cessioni o acquisizioni di singoli vani dagli appartamenti limitrofi, ma non i frazionamenti! [ora (agosto 2018) non è più così perché la norma è stata successivamente innovata, ed oggi i frazionamenti ricadono nella manutenzione straordinaria, sanabile in CILA].

Le CILA e le SCIA ordinarie (escluse dunque le SCIA alternative al permesso di costruire) in accertamento di conformità non richiedono una risposta da parte dell'amministrazione: ciò è chiarito nella norma nazionale (DPR 380/01, art. 37) e non smentito dalla norma regionale (per il Lazio, LR 15/08, concetto ulteriormente chiarito nel parere n°4748 del marzo 2011).

accertamento di conformità di opere di ristrutturazione edilizia.

La ristrutturazione edilizia ingloba una enorme vastità di opere: può essere un ampliamento, una variazione di volume, o anche un semplice frazionamento di un appartamento in due più piccoli. Come dicevo prima, secondo me è praticamente impossibile che in un ampliamento o in una modifica del volume di un fabbricato siano state rispettate tutte le norme possibili immaginabili, comunque il caso si applica anche se il ripristino dello stato originario fosse impossibile (in questo caso, e solo in questo caso, avremmo l'accertamento di conformità su un opera non conforme, ma è l'amministrazione che deve stabilire se si può ripristinare oppure no).
In ogni caso, bisogna distinguere due famiglie di casi: quelli in cui è possibile determinare la sanzione in base all'aumento di valore di mercato dell'immobile e quelli in cui ciò non è possibile. Dato che la stessa legge regionale specifica che l'aumento di valore si calcola in base all'Osservatorio del Mercato Immobiliare, e dato che l'Osservatorio basa i suoi calcoli esclusivamente sul metro quadro "secco" (senza quindi considerare, per esempio, che un appartamento di piccola metratura ha un valore per metro quadro più alto di uno di grande metratura, o che a parità di superficie commerciale un negozio che ha tre vetrine ha un valore a metro quadro più alto di uno che ne ha una sola), questa sanzione si applica solo a quelle ristrutturazioni edilizie in cui c'è un effettivo aumento della superficie utile dell'immobile. Qui torno a ripetermi: secondo me è quasi impossibile che sia autorizzabile un ampliamento abusivo: comunque, se fosse il caso, dovreste pagare il doppio dei valori dell'OMI per metro quadro, e calcolate che i valori OMI oggi sono molto affidabili e vicinissimi ai reali valori di mercato. La determinazione della sanzione è direi quasi banale: basta andare sull'OMI, prendere il corretto valore, moltiplicarlo per la superficie abusiva, e quindi moltiplicare il tutto per 2. Se siete in zona "A" però leggete più appresso.
Se invece non fosse possibile determinare l'aumento di valore su base OMI (esempio tipico, il frazionamento abusivo: non c'è aumento di metri quadri totali tra ante e post-operam) allora occorrerà redigere un computo metrico delle opere realizzate abusivamente e calcolare il triplo di tale importo. Che opere inserire in questo computo metrico? beh ovviamente dipende da cosa è stato fatto: se è stato frazionato un appartamento, allora magari si è solo murata una porta. Ma attenzione! il muro di separazione tra due appartamenti oggi deve rispettare specifiche normative tipo la trasmittanza termica non inferiore a 0,8 W/mqK e un abbattimento acustico Rw non inferiore a 50dB, valori impossibili da rispettare da un semplice tramezzo: ecco quindi che bisognerà inserire anche le opere fatte per trasformare un tramezzo in un muro di separazione tra due unità. E se non è stato fatto? allora in teoria il frazionamento non è autorizzabile. Non dimenticate, sempre nell'esempio di un frazionamento, le necessarie, anche se minime, opere per la separazione degli impianti elettrico ed idrico. Tornando al calcolo della sanzione fate attenzione: sulla delibera del Comune non è specificato che sia il triplo, ma siccome questa fa riferimento alla legge regionale, vale quello che sta scritto in quest'ultima, ovvero il triplo del costo di costruzione. Qui secondo me c'è un errore di trascrizione: volevano forse dire "il triplo del contributo di costruzione" come è detto nel DPR 380/01 e invece gli è scappato "il triplo del costo di costruzione": la differenza è sottile ma sostanziale: il contributo di costruzione è generalmente il 10% del costo di costruzione, quindi stiamo parlando di una sanzione che forse volevano che fosse il 30% e invece è il 300% del costo di costruzione. Non lo sapremo mai, e non possiamo protestare: la Regione ha facoltà di inasprire le sanzioni quanto e come vuole, purtroppo. Non è chiaro, e non ho capito, se alla sanzione così calcolata vadano anche comunque aggiunti gli oneri sul costo di costruzione, che comunque vengono calcolati, nel caso, sulla base del medesimo computo metrico che avete già fatto, e potete approfondire la materia in questo mio post.

Comunque nella delibera c'è una contraddizione: prima si dice che gli importi delle sanzioni si calcolano come abbiamo visto finora, poi, al punto 6, si dice invece che ci sono valori tabellari se si è in zona "A". La confusione nasce dal fatto che prima si cita la definzione di ristrutturazione edilizia contenuta all'art. 10 comma C del dpr 380/01, mentre al punto 6 si citano i casi descritti nelle norme tecniche del piano regolatore (che distinguono tre diversi casi di ristrutturazione edilizia). Come comportarsi? secondo me, se si è in zona "A", allora applicate quanto detto al punto 6. se siete fuori dalla zona "A" allora è logico procedere come dicevamo prima, visto che nello stesso punto 6, alla lettera b), è scritto di fare come abbiamo visto (il doppio dell'aumento di valore), ma senza citare il caso delle opere non riconducibili ad aumenti di valore. La delibera è comunque un po contraddittoria su questo tema e farebbero bene a chiarire questi punti.

Le SCIA depositate ai sensi dell'art. 36 (SCIA in alternativa al permesso di costruire) devono essere accolte dall'amministrazione mediante un atto formale: dunque vi è una sostanziale differenza con le CILA e le SCIA ordinarie che invece, come visto, non sono soggette ad una risposta (il riferimento per il Lazio è sempre il parere linkato prima) ma diventano effettive nel momento in cui vengono protocollate (fatta salva la possibilità per l'amministrazione di annullarle in caso di problemi).

accertamento di conformità di un cambio di destinazione d'uso

qui si devono configurare i due casi: con o senza opere. Se è senza opere, e senza aumento di "carico urbanistico" (cfr. le NTA del PRG) è assoggettato alle stesse sanzioni del restauro o risanamento conservativo, sempre ammesso che la nuova destinazione sia autorizzabile (per esempio in quasi tutti i tessuti del centro storico è vietato convertire una abitazione in ufficio). Se è con opere o se comunque prevede un aumento di carico urbanistico allora va sanzionato come se fosse una ristrutturazione edilizia (e qui potrebbe esserci un aumento di valore su base OMI, anche a parità di metri quadri: se per esempio convertissimo una abitazione in ufficio, le quotazioni immobiliari per metro quadro potrebbero essere differenti, anche se di poco). Ma se faccio un cambio d'uso abusivo verso una destinazione che vale di meno di quella d'origine? certamente il calcolo negativo non significa che l'amministrazione deve darci i soldi, ma è effettivamente un vuoto normativo.


Spero che questo post torni utile sia ai miei colleghi tecnici, sia alle persone non tecniche che si stanno scontrando con un problema del genere. Come per tutti gli altri post tecnici che ho scritto, vi prego di considerare che quanto scrivo è frutto della mia esperienza personale e della lettura dei contorti, macchinosi ed assurdi dettami della pubblica amministrazione, e che quindi è molto facile cadere in errore.