CILA e verifica della legittimità della preesistenza

Domanda: nella CILA, occorre verificare la legittimità della preesistenza? la risposta, a mio parere, è assolutamente sì, anche se, come si dirà nel post, la responsabilità non è direttamente del tecnico, salvo casi specifici.

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Premettendo che il sottoscritto non ha nessun ruolo istituzionale, e che quindi queste riflessioni potranno essere un domani smentite da una sentenza o da una evoluzione normativa, e posto che questo vuole essere anche un luogo di riflessione e confronto e dunque sono bene accetti commenti che vanno anche in contrasto con quanto si affermerà, soprattutto se corroborati da citazioni, estratti o link, ecco il mio ragionamento riguardo a questa non facile questione.

L'origine della domanda, che legittimamente ci siamo posti penso tutti quanti noi tecnici, emerge dal fatto che nel panorama normativo non vi è un riferimento specifico e diretto che obbliga alla "verifica della conformità dello stato ante-operam" nel caso di CILA.

La CILA attualmente autorizza opere che la legge stessa definisce di "attività edilizia libera", dunque non soggette all'acquisizione di una vera e propria autorizzazione edilizia, come invece è la SCIA, la SCIA alternativa al PdC e ovviamente il PdC. Questo potrebbe far apparire "minori" le opere ivi autorizzabili, ma, invece, anche una diversa distribuzione degli spazi interni, come sappiamo, può necessitare per esempio l'adeguamento dell'agibilità.

l'agibilità è il tema principale che sta alla base della riflessione: il DPR 380/01 statuisce che questa può essere rilasciata solo in presenza di uno stato dei luoghi legittimo e "conforme al progetto". Per progetto qui si deve intendere quello allegato all'ultimo titolo edilizio rilasciato per l'immobile. Per estensione logica, tuttavia, questo "progetto" non deve essere inteso come quello fotografato esclusivamente nell'ultimo step autorizzativo, ma è una condizione che deve verificarsi per ogni passaggio urbanisticamente rilevante che l'immobile subisce (anche in sanatoria), altrimenti vi sarà sempre un passaggio in cui l'agibilità non avrebbe potuto essere rilasciata, inibendo quindi il proseguio della consequenzialità.

Sul punto è interessante citare un recente parere della Regione Lazio (prot. 186215/2018) proprio su questo argomento: l'agibilità, se rilasciata per un immobile che in verità non rispetta la condizione di conformità al progetto, non produce sanatoria di quella difformità e, per estensione logica (anche se non esplicitata nel parere della Regione), si potrebbe considerare illegittima l'agibilità stessa, perché fondata su una dichiarazione non esatta (la dichiarazione appunto relativa alla rispondenza tra stato di fatto e ultimo progetto presentato, o, per quanto detto sopra, tra stato di fatto e consequenzialità dei progetti). Più recentemente ancora una sentenza, che ho commentato e citato in questo post, esplicitamente parla della relazione stretta tra agibilità e mantenimento costante di uno stato di conformità edilizia.

Più in generale, secondo quella che potremmo definire ormai un orientamento giurisprudenziale in via di consolidamento, l'agibilità non attesta la sussistenza della conformità edilizia principalmente perché è un documento che è dedicato ad un ambito differente da quello prettamente edilizio (anche se vi si fonda in un certo qual modo, essendo l'agibilità basata sul presupposto della legittimità, ma non, ovviamente, il contrario). Sul punto segnalo la sentenza Consiglio di Stato sez. VI n°10340 del 2022 che a sua volta richiama alcuni passaggi della precedente sentenza sempre CdS sez. VI n°3666 del 2021. In queste sentenze viene appunto ribadito il concetto secondo cui la presenza dell'agibilità non è un fatto ex sé sufficiente a dimostrare la legittimità edilizia in quanto questa è gestita esclusivamente dal titolo abilitativo edilizio e, per diretta conseguenza, che la eventuale presenza di detto certificato non impedisce al Comune di poter avviare le procedure repressive in caso di difformità tra quanto contenuto nel titolo abilitativo edilizio e quanto effettivamente realizzato. Il punto è che il certificato di agibilità non implica una conferma da parte dell'amministrazione della validità dei titoli edilizi precedenti. In sostanza, l'agibilità viene vista talvolta come un "sigillo" o una sorta di "contro-verifica" della bontà dei titoli edilizi e della loro corretta esecuzione, verifica che sarebbe in carico al comune; ciò però non è affatto vero: il comune nel rilasciare l'agibilità (quando questa veniva rilasciata, e non "auto-certificata" come oggi) anche laddove veniva in effetti eseguito un sopralluogo presso la costruzione per accertare il rispetto dei requisiti di legge, ed anche laddove veniva in effetti scritto sul verbale di sopralluogo che la costruzione risultava conforme al progetto, non conferiva alcuna eventuale sanatoria degli eventuali abusi eseguiti durante la costruzione.

Più di recente è tornato sul tema specifico il TAR Lazio che, con sentenza n°17270/2023 (commentata anche su Lavoripubblici.it) ribadisce non solo che l'agibilità non è uno strumento idoneo a dimostrare lo stato legittimo, ma evoca due altri temi che nell'edilizia sono cruciali: il primo, che la planimetria catastale anch'esso non è un documento utile ai fini della legittimità, in quanto ha delle finalità del tutto diverse da quelle urbanistiche; il secondo, forse più radicale e cruciale nel merito di quanto si sta dicendo, che se una CILA viene depositata con un "ante operam" che non è coerente con il "post-operam" dell'ultimo titolo che ha legittimato l'immobile, la stessa istanza è priva di efficacia ed è giustificata l'azione repressiva del comune sulle difformità che ne deriverebbero. Ne segue dunque che viene affermato un principio a cui ormai non si può più sfuggire: anche nella CILA occorre che sia verificata la continuità della conformità edilizia ed ogni titolo deve essere correttamente connesso con i precedenti, anche se hanno carattere meramente comunicativo.

Tornando alla pratica, come nota di approfondimento si può comunque dire che il tecnico, nella procedura di agibilità, in effetti dichiara la rispondenza delle opere "al progetto presentato" in ciò intendendosi evidentemente l'ultimo progetto in ordine di tempo presentato sull'immobile (in caso di più progetti), dunque non è comunque evidente nel passaggio normativo che il tecnico debba attestare la regolarità della consequenzialità degli eventi autorizzativi, anche se da alcune sentenze (CdS sent. 5025/2013) è invece sostenibile che senza "conformità edilizia" non può esserci agibilità, e ciò in senso generale. Ciò nel caso comunque non necessariamente conferisce al tecnico responsabilità puntuale sulle eventuali illegittimità pregresse, in quanto egli in effetti deve dichiarare solo la rispondenza delle opere all'ultimo progetto presentato. Ciò, comunque, come detto, non produce una sanatoria ex post degli eventuali illeciti pregressi.

Dunque anche se noi depositassimo una CILA, la quale presenta un progetto perfettamente autorizzabile ma che omette una difformità pregressa, ebbene in virtù di quella CILA non si potrebbe ottenere alcuna agibilità, finché non viene risolta anche quella difformità pregressa che non si è andata ad affrontare, proprio perché sarebbe impossibile poter dichiarare il sussistere delle condizioni stabilite dal TUE per il rilascio della stessa.

La giurisprudenza poi, benché ancora non mi risulta vi siano sentenze specifiche e mirate sulla CILA e su questo argomento nello specifico (anche se questa, linkata prima, ci va vicino) ha da sempre un orientamento consolidato secondo cui le opere, di qualunque natura ivi comprese quelle di manutenzione straordinaria, non possono essere autorizzate su immobili con situazioni urbanistiche abusive, perché le ulteriori opere andrebbero a ripetere le caratteristiche di illegittimità del manufatto: così recita la sentenza 51427/2014 cass. terza pen. all'ultimo capoverso del punto 2.2:

E questa Corte ha più volte affermato che "non è applicabile il regime della D.I.A. a lavori edilizi che interessino manufatti abusivi che non siano stati sanati né condonati, in quanto gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente" (cfr.Cass.pen.sez.3 n.21490 del 19.4.2006; conf.Cass. sez. 3 n.1810 del 2.12.2008; v.anche di recente Cass. sez. 3 n.26367 del 25.3.2014). 

ribadito anche nella sentenza 45735/2016 cass terza pen punto 5 che richiama la prima:

Ed infatti, come ricordato dal primo giudice, il regime di denuncia di inizio attività (DIA), anche in relazione a tipologia di interventi sottoposti a tale disciplina dal D.L. n. 133 del 2014 [manutenzione straordinaria, ndr], non è applicabile a lavori da eseguirsi su manufatti originariamente abusivi che non risultino oggetto di condono edilizio o di sanatoria, atteso che gli interventi ulteriori su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dall'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente (Sez. 3, n. 51427 del 16/10/2014 - dep. 11/12/2014, Rossignoli e altri, Rv. 261330). 

è vero che nel frattempo è mutato il regime autorizzativo (da DIA a CILA), ma non è mutata la caratteristica delle opere (manutenzione straordinaria), dunque benché in regime semplificato, il concetto del dover verificare se le opere che si vogliono autorizzare si riferiscono ad uno stato legittimo è insito nella definizione stessa giuridica delle opere, senza necessità a mio parere di dover esplicitare tale dichiarazione.

In sintesi, anche se nella modulistica semplificata di recente emanazione manca una espressa dichiarazione circa la legittimità della preesistenza (limitatamente alla CILA, perché nella SCIA invece è presente ed è a firma del titolare dell'istanza), ciò non significa che non debba essere fatta comunque ed a prescindere, stante il fatto che, come visto dalla giurisprudenza citata e dalla riflessione sulla base dell'agibilità, anche opere di manutenzione straordinaria perdono di efficacia e diventano illegittime se previste su un immobile il cui stato non è a sua volta legittimo.

Tuttavia occorre anche vedere la questione da una differente angolazione: al di là del SE la legittimità vada verificata o no, a chi spetta la responsabilità di verificarla ed accertarla? Qualcuno avrà notato che nella recente modulistica unificata della SCIA, la dichiarazione relativa alla conformità della preesistenza è inserita nella porzione che è a firma del proponente/titolare dell'istanza, e non nella parte che sottoscrive il tecnico, il quale invece deve attestare che il progetto è conforme alle norme sovraordinate. Questo aspetto è una novità per i tecnici romani, in quanto la modulistica predisposta dalla capitale in precedenza, ed ora abrogata, prevedeva che questa dichiarazione insistesse nella relazione asseverata dal tecnico e non nella parte a firma del committente: in effetti a questo punto può apparire che per anni noi abbiamo firmato cose che non ci spettavano. Questo in effetti va in allineamento con quanto si afferma nella circolare 4174 del 7 agosto 2003 del ministero infrastrutture e trasporti (qui il pdf) in cui sostanzialmente l'attività di verifica della conformità è una attività che il tecnico svolge sulla base della documentazione fornita dal proprietario/proponente, e dove, a detta della circolare, il tecnico non assume responsabilità. D'altro canto l'art 29 comma 1 del DPR 380/01 è piuttosto chiaro: la responsabilità della conformità urbanistica è del titolare dell'istanza, del proprietario e del costruttore (per costruttore a mio parere si intende il committente dei lavori, non l'impresa esecutrice: nei piccoli lavori edilizi le tre figure di fatto coincidono con lo stesso soggetto. possono esserci casi, come nelle compravendite di appartamenti, in cui proprietario e titolare dell'istanza non coincidono - p.e. il proprietario consente all'acquirente di intestarsi lui una pratica in sanatoria - nel caso soecondo la legge sono responsabili entrambi in solido delle dichiarazioni), e non del tecnico progettista, il quale rimane responsabile del contenuto della relazione tecnica allegata al titolo edilizio (art. 29 comma 3, art. 23 comma 1). Questo andrebbe quindi nella direzione di ritenere che la verifica della legittimità nei titoli edilizi spetti non al tecnico ma al cittadino titolare dell'istanza, argomento confermato peraltro nella sentenza cass. sez. pen. III 24410/2016, punto 8.1:

8.1. La segnalazione certificata di inizio attività è atto proprio del committente dei lavori (nel caso di specie la P.M. R.) che la sottoscrive e la presenta allo sportello unico e risponde della corrispondenza al vero di quanto in essa contenuto; b) nel caso di specie il P.F. ha incontestabilmente falsificato la firma apparentemente apposta dalla M.R. su alcuni documenti allegati, concorrendo così a far proprio l'atto e dando prova di ben conoscerne il contenuto e la portata; c) il committente dei lavori, inoltre, risponde direttamente della conformità dell'opera alla normativa urbanistica (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 29, comma 1) e non può perciò addurre a propria discolpa l'affidamento al tecnico progettista; d) quest'ultimo assume a sua volta la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità e risponde della veridicità del contenuto della relazione di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 23, comma 1, (art. 29, comma 5, stesso D.P.R.).

Dunque per quanto esposto, se il tecnico dichiara che le opere sono conformi agli strumenti urbanistici ed in effetti è così, anche se effettuate su una preesistenza illegittima, quel tecnico non commetterebbe falso e non sarebbe quindi a lui imputabile l'eventuale nullità del titolo e quindi l'abusività delle opere effettuate. Diverso il discorso invece a mio parere se il tecnico, nell'incarico, venisse espressamente ed esplicitamente incaricato anche della verifica della legittimità della preesistenza. Quanto detto qui sopra è esplicitamente indicato per la SCIA, ma a mio parere è un concetto estensibile alla CILA.

Prendendo spunto ancora una volta dalla circolare 4174/2003 del ministero linkata più sopra, il tecnico potrebbe essere ritenuto responsabile della verifica della legittimità anche se egli avesse in qualche modo avuto accesso a della documentazione pregressa, magari fornita dal committente o acquisita a seguito di ricerche commissionate dal proprietario, dalla quale è possibile rilevare delle difformità (caso tipico: il cliente fornisce una planimetria catastale d'impianto 1939 che presenta delle difformità importanti rispetto allo stato di fatto): in questo caso il tecnico potrebbe essere ritenuto responsabile, magari in solido con il committente, di aver omesso di considerare delle difformità che erano invece visibili e riconoscibili. tuttavia sarebbe comunque non chiaro se si configura il reato di falso, dato che appunto secondo la Legge non spetta al tecnico asseverare la circostanza; in ogni caso sul punto non mi risultano esistere sentenze specifiche dunque per ora è solo una ipotesi che butto lì.

Si consideri poi il discorso della commerciabilità del bene: se ho un immobile che ha una difformità pregressa multipla, composta cioè da abusi considerabili minori (tipo diversa distribuzione spazi interni) ed altri maggiori (ristrutturazione edilizia, ampliamenti), nel caso si faccia una CILA per sanare solo le opere di attività libera, può l'immobile considerarsi sanato e commerciabile? ovviamente no, perché non solo rimarrebbero in essere gli abusi pregressi e più gravi, ma in più la CILA sarebbe di fatto nulla, con conseguente potenziale nullità dell'atto di trasferimento. Dunque in caso di pratiche edilizie fatte nell'ottica di una compravendita, è sempre bene verificare tutta la legittimità pregressa, a mio parere a prescindere di chi sia la responsabilità: anche se noi tecnici non l'abbiamo esplicitata nel contesto specifico, è sempre opportuno sensibilizzare la committenza, soprattutto a loro tutela. Nel caso in cui invece non vi è comprensione di questi temi da parte degli attori della compravendita, se non ritenete di poter rinunciare all'incarico, quantomeno cercate di circoscrivere, nella lettera d'incarico, i limiti della vostra attività e delle responsabilità connesse.

In generale, sul rapporto tra CILA e SCIA e sulle implicazioni delle responsabilità, e sulla differenza dei regimi amministrativi anche repressivi, risulta interessante leggere i punti almeno del capitolo 5 di questo parere reso dal Consiglio di Stato (affare n°1784/2016), in cui vengono dati dei "consigli", attualmente non recepiti, su come migliorare la normativa di settore.

Il concetto di consequenzialità della conformità del tempo è stata più di recente sancita dal legislatore nella definizione ufficiale di legittimità edilizia affidata all'art. 9 bis comma 1 bis DPR 380/01.

Giusto come chiosa, giusto come conferma del fatto che la CILA in sé contiene implicitamente una dichiarazione riguardo alla legittimità edilizia, indipendentemente dal fatto che questa sia esplicitata nella modulistica oppure no, occorre riflettere sul fatto che nel DL 77/2021, convertito con L. 108/2021, è stata introdotta la "super CILA" in cui espressamente non si deve dichiarare la conformità nel caso di interventi specifici legati al superbonus. Ciò starebbe a significare, abbastanza pacificamente, che se il Governo ha sentito la necessità di introdurre una procedura speciale che espressamente non prevede una dichiarazione, significa che quella "normale" implicitamente lo prevede.