venerdì 11 maggio 2018

CILA e verifica della legittimità della preesistenza

Domanda: nella CILA, occorre verificare la legittimità della preesistenza? la risposta, a mio parere, è assolutamente sì, anche se, come si dirà nel post, la responsabilità non è direttamente del tecnico, salvo casi specifici.


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Premettendo che il sottoscritto non ha nessun ruolo istituzionale, e che quindi queste riflessioni potranno essere un domani smentite da una sentenza o da una evoluzione normativa, e posto che questo vuole essere anche un luogo di riflessione e confronto e dunque sono bene accetti commenti che vanno in contrasto con quanto si affermerà, soprattutto se corroborati da citazioni, estratti o link, ecco il mio ragionamento riguardo a questa non facile questione.

L'origine della domanda, che legittimamente ci siamo posti penso tutti quanti noi tecnici, emerge dal fatto che nel panorama normativo non vi è un riferimento specifico e diretto che obbliga alla "verifica della conformità dello stato ante-operam" nel caso di CILA.

La CILA attualmente autorizza opere che la legge stessa definisce di "attività edilizia libera", dunque non soggette all'acquisizione di una vera e propria autorizzazione edilizia, come invece è la SCIA, la SCIA alternativa al PdC e ovviamente il PdC. Questo potrebbe far apparire "minori" le opere ivi autorizzabili, ma, invece, anche una diversa distribuzione degli spazi interni, come sappiamo, può necessitare per esempio l'adeguamento dell'agibilità.

l'agibilità è il tema principale che sta alla base della riflessione: il DPR 380/01 statuisce che questa può essere rilasciata solo in presenza di uno stato dei luoghi legittimo e "conforme al progetto". Per progetto qui si deve intendere quello allegato all'ultimo titolo edilizio rilasciato per l'immobile. Per estensione logica, tuttavia, questo "progetto" non deve essere inteso come quello fotografato esclusivamente nell'ultimo step autorizzativo, ma è una condizione che deve verificarsi per ogni passaggio urbanisticamente rilevante che l'immobile subisce (anche in sanatoria), altrimenti vi sarà sempre un passaggio in cui l'agibilità non avrebbe potuto essere rilasciata, inibendo quindi il proseguio della consequenzialità.

Sul punto è interessante citare un recente parere della Regione Lazio (prot. 186215/2018) proprio su questo argomento: l'agibilità, se rilasciata per un immobile che in verità non rispetta la condizione di conformità al progetto, non produce sanatoria di quella difformità e, per estensione logica (anche se non esplicitata nel parere della Regione), si potrebbe considerare illegittima l'agibilità stessa, perché fondata su una dichiarazione non esatta (la dichiarazione appunto relativa alla rispondenza tra stato di fatto e ultimo progetto presentato, o, per quanto detto sopra, tra stato di fatto e consequenzialità dei progetti). Come nota di approfondimento si può comunque dire che il tecnico, nella procedura di agibilità, in effetti dichiara la rispondenza delle opere "al progetto presentato" in ciò intendendosi evidentemente l'ultimo progetto in ordine di tempo presentato sull'immobile (in caso di più progetti), dunque non è comunque evidente nel passaggio normativo che il tecnico debba attestare la regolarità della consequenzialità degli eventi autorizzativi, anche se da alcune sentenze (CdS sent. 5025/2013) è invece sostenibile che senza "conformità edilizia" non può esserci agibilità, e ciò in senso generale. Ciò nel caso comunque non necessariamente conferisce al tecnico responsabilità puntuale sulle eventuali illegittimità pregresse, in quanto egli in effetti deve dichiarare solo la rispondenza delle opere all'ultimo progetto presentato. Ciò, comunque, come detto, non produce una sanatoria ex post degli eventuali illeciti pregressi.

Dunque anche se noi depositassimo una CILA, la quale presenta un progetto perfettamente autorizzabile ma che omette una difformità pregressa, ebbene in virtù di quella CILA non si potrebbe ottenere alcuna agibilità, finché non viene risolta anche quella difformità pregressa che non si è andata ad affrontare, proprio perché sarebbe impossibile poter dichiarare il sussistere delle condizioni stabilite dal TUE per il rilascio della stessa.

La giurisprudenza poi, benché ancora non mi risulta vi siano sentenze specifiche e mirate sulla CILA e su questo argomento nello specifico, ha da sempre un orientamento consolidato secondo cui le opere, di qualunque natura ivi comprese quelle di manutenzione straordinaria, non possono essere autorizzate su immobili con situazioni urbanistiche abusive, perché le ulteriori opere andrebbero a ripetere le caratteristiche di illegittimità del manufatto: così recita la sentenza 51427/2014 cass. terza pen. all'ultimo capoverso del punto 2.2:
E questa Corte ha più volte affermato che "non è applicabile il regime della D.I.A. a lavori edilizi che interessino manufatti abusivi che non siano stati sanati né condonati, in quanto gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente" (cfr.Cass.pen.sez.3 n.21490 del 19.4.2006; conf.Cass. sez. 3 n.1810 del 2.12.2008; v.anche di recente Cass. sez. 3 n.26367 del 25.3.2014). 
ribadito anche nella sentenza 45735/2016 cass terza pen punto 5 che richiama la prima:
Ed infatti, come ricordato dal primo giudice, il regime di denuncia di inizio attività (DIA), anche in relazione a tipologia di interventi sottoposti a tale disciplina dal D.L. n. 133 del 2014 [manutenzione straordinaria, ndr], non è applicabile a lavori da eseguirsi su manufatti originariamente abusivi che non risultino oggetto di condono edilizio o di sanatoria, atteso che gli interventi ulteriori su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dall'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente (Sez. 3, n. 51427 del 16/10/2014 - dep. 11/12/2014, Rossignoli e altri, Rv. 261330). 
è vero che nel frattempo è mutato il regime autorizzativo (da DIA a CILA), ma non è mutata la caratteristica delle opere (manutenzione straordinaria), dunque benché in regime semplificato, il concetto del dover verificare se le opere che si vogliono autorizzare si riferiscono ad uno stato legittimo è insito nella definizione stessa giuridica delle opere, senza necessità a mio parere di dover esplicitare tale dichiarazione.

In sintesi, anche se nella modulistica semplificata di recente emanazione manca una espressa dichiarazione circa la legittimità della preesistenza (limitatamente alla CILA, perché nella SCIA invece è presente), ciò non significa che non debba essere fatta comunque ed a prescindere, stante il fatto che, come visto dalla giurisprudenza citata e dalla riflessione sulla base dell'agibilità, anche opere di manutenzione straordinaria perdono di efficacia e diventano illegittime se previste su un immobile il cui stato non è a sua volta legittimo.

Tuttavia occorre anche vedere la questione da una differente angolazione: al di là del SE la legittimità vada verificata o no, a chi spetta la responsabilità di verificarla ed accertarla? Qualcuno avrà notato che nella recente modulistica unificata della SCIA, la dichiarazione relativa alla conformità della preesistenza è inserita nella porzione che è a firma del proponente/titolare dell'istanza, e non nella parte che sottoscrive il tecnico, il quale invece deve attestare che il progetto è conforme alle norme sovraordinate. Questo aspetto è una novità per i tecnici romani, in quanto la modulistica predisposta dalla capitale in precedenza, ed ora abrogata, prevedeva che questa dichiarazione insistesse nella relazione asseverata dal tecnico e non nella parte a firma del committente: in effetti a questo punto può apparire che per anni noi abbiamo firmato cose che non ci spettavano. Questo in effetti va in allineamento con quanto si afferma nella circolare 4174 del 7 agosto 2003 del ministero infrastrutture e trasporti (qui il pdf) in cui sostanzialmente l'attività di verifica della conformità è una attività che il tecnico svolge sulla base della documentazione fornita dal proprietario/proponente, e dove, a detta della circolare, il tecnico non assume responsabilità. D'altro canto l'art 29 comma 1 del DPR 380/01 è piuttosto chiaro: la responsabilità della conformità urbanistica è del titolare dell'istanza, del proprietario e del costruttore (per costruttore a mio parere si intende il committente dei lavori, non l'impresa esecutrice: nei piccoli lavori edilizi le tre figure di fatto coincidono con lo stesso soggetto. possono esserci casi, come nelle compravendite di appartamenti, in cui proprietario e titolare dell'istanza non coincidono - p.e. il proprietario consente all'acquirente di intestarsi lui una pratica in sanatoria - nel caso soecondo la legge sono responsabili entrambi in solido delle dichiarazioni), e non del tecnico progettista, il quale rimane responsabile del contenuto della relazione tecnica allegata al titolo edilizio (art. 29 comma 3, art. 23 comma 1). Questo andrebbe quindi nella direzione di ritenere che la verifica della legittimità nei titoli edilizi spetti non al tecnico ma al cittadino titolare dell'istanza, argomento confermato peraltro nella sentenza cass. sez. pen. III 24410/2016, punto 8.1:

8.1. La segnalazione certificata di inizio attività è atto proprio del committente dei lavori (nel caso di specie la P.M. R.) che la sottoscrive e la presenta allo sportello unico e risponde della corrispondenza al vero di quanto in essa contenuto; b) nel caso di specie il P.F. ha incontestabilmente falsificato la firma apparentemente apposta dalla M.R. su alcuni documenti allegati, concorrendo così a far proprio l'atto e dando prova di ben conoscerne il contenuto e la portata; c) il committente dei lavori, inoltre, risponde direttamente della conformità dell'opera alla normativa urbanistica (D.P.R. n. 380 del 2001, art. 29, comma 1) e non può perciò addurre a propria discolpa l'affidamento al tecnico progettista; d) quest'ultimo assume a sua volta la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità e risponde della veridicità del contenuto della relazione di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 23, comma 1, (art. 29, comma 5, stesso D.P.R.).

Dunque per quanto esposto, se il tecnico dichiara che le opere sono conformi agli strumenti urbanistici ed in effetti è così, anche se effettuate su una preesistenza illegittima, quel tecnico non commetterebbe falso e non sarebbe quindi a lui imputabile l'eventuale nullità del titolo e quindi l'abusività delle opere effettuate. Diverso il discorso invece a mio parere se il tecnico, nell'incarico, venisse espressamente ed esplicitamente incaricato anche della verifica della legittimità della preesistenza. Quanto detto qui sopra è esplicitamente indicato per la SCIA, ma a mio parere è un concetto estensibile alla CILA.

Prendendo spunto ancora una volta dalla circolare 4174/2003 del ministero linkata più sopra, il tecnico potrebbe essere ritenuto responsabile della verifica della legittimità anche se egli avesse in qualche modo avuto accesso a della documentazione pregressa, magari fornita dal committente o acquisita a seguito di ricerche commissionate dal proprietario, dalla quale è possibile rilevare delle difformità (caso tipico: il cliente fornisce una planimetria catastale d'impianto 1939 che presenta delle difformità importanti rispetto allo stato di fatto): in questo caso il tecnico potrebbe essere ritenuto responsabile, magari in solido con il committente, di aver omesso di considerare delle difformità che erano invece visibili e riconoscibili. tuttavia sarebbe comunque non chiaro se si configura il reato di falso, dato che appunto secondo la Legge non spetta al tecnico asseverare la circostanza; in ogni caso sul punto non mi risultano esistere sentenze specifiche dunque per ora è solo una ipotesi che butto lì.

Si consideri poi il discorso della commerciabilità del bene: se ho un immobile che ha una difformità pregressa multipla, composta cioè da abusi considerabili minori (tipo diversa distribuzione spazi interni) ed altri maggiori (ristrutturazione edilizia, ampliamenti), nel caso si faccia una CILA per sanare solo le opere di attività libera, può l'immobile considerarsi sanato e commerciabile? ovviamente no, perché non solo rimarrebbero in essere gli abusi pregressi e più gravi, ma in più la CILA sarebbe di fatto nulla, con conseguente potenziale nullità dell'atto di trasferimento. Dunque in caso di pratiche edilizie fatte nell'ottica di una compravendita, è sempre bene verificare tutta la legittimità pregressa, a mio parere a prescindere di chi sia la responsabilità: anche se noi tecnici non l'abbiamo esplicitata nel contesto specifico, è sempre opportuno sensibilizzare la committenza, soprattutto a loro tutela. Nel caso in cui invece non vi è comprensione di questi temi da parte degli attori della compravendita, se non ritenete di poter rinunciare all'incarico, quantomeno cercate di circoscrivere, nella lettera d'incarico, i limiti della vostra attività e delle responsabilità connesse.

In generale, sul rapporto tra CILA e SCIA e sulle implicazioni delle responsabilità, e sulla differenza dei regimi amministrativi anche repressivi, risulta interessante leggere i punti almeno del capitolo 5 di questo parere reso dal Consiglio di Stato (affare n°1784/2016), in cui vengono dati dei "consigli", attualmente non recepiti, su come migliorare la normativa di settore.

10 commenti:

  1. Buongiorno Architetto,
    leggo sempre il suo blog sempre con attenzione, volevo innanzitutto farle i complimenti per la passione e la serietà con cui gestisce questo spazio.
    Lavoro da qualche anno, sempre in studi tecnici di altri professionisti, e solo da poco mi trovo a lavorare pratiche mie personali.
    Volevo farle una domanda proprio in relazione a questo post: mi trovo a dover presentare una CILA al Municipio X, per un innalzamento del muro di confine da 1m a 1.80m. Non vi sono interventi che riguardano la casa né all'interno né all'esterno, solo il muro delimitante il limite di proprietà con la strada. Nella rappresentazione generale della planimetria ho rappresentato la casa come da planimetria catastale conforme al condono, tralasciando invece la rappresentazione sia in pianta che nei prospetti di una tettoia abusiva adiacente l'abitazione, credo da sempre esistita e mai sanata.
    Le chiedo molto banalmente quali sono i rischi di una omissione di rappresentazione di un abuso del genere in una CILA riguardante altro?
    Grazie dell'attenzione

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    1. l'abuso in questo caso mi sembra evidente, ed anche verificabile magari tramite foto aeree: valuta se rappresentare nei grafici la sagoma del fabbricato indicando "non oggetto di intervento" con o senza la tettoia (io ce la metterei ma va valutato con attenzione) e, in ogni caso, nella lettera d'incarico specifica che il committente ti dispensa dalla verifica della legittimità per quanto detto nel post.

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  2. Essendo un intervento riguardante solo il muro di confine, ho rappresentato solo prospetti e sezioni in cui la tettoia non compare. Il dubbio potrebbe essere solo nella pianta, perché si dovrebbe vedere la sezione del pilastro che io non ho disegnato.

    Perché Lei la rappresenterebbe comunque? Non è una situazione peggiore il rappresentare un abuso piuttosto che ometterlo?

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    1. in caso di contenzioso con l'amministrazione, sarebbe più facile dire che hai commesso falso nell'omettere un abuso, piuttosto che l'aver seguito il tuo incarico nel rappresentare i luoghi, ma senza avere la responsabilità della verifica della legittimità. Comunque non credo che esista un modo migliore di operare in questi casi, se non mettendosi seduti con il cliente e fargli capire che deve sanare anche la tettoia.

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  3. Salve Architetto, intanto volevo farle i complimenti per la professionalità che trovo leggendo i vari post ecc nel suo "blog", davvero interessanti e utili.
    Volevo farle una domanda, per fare un intervento su un capannone esistente, dove attualmente nella copertura è presente una doppia guaina impermeabilizzante che purtroppo per deterioramento ecc, stà facendo diversi problematiche di infiltrazione dell’acqua da diverso tempo (problema alquanto comune penso!), volevo chiederle se per intervenire sulla copertura, mediante una nuova impermeabilizzazione con la posa anche di un pannello coibentante e soprastante guaina ecc. l’intervento è soggetto a CILA per Manutenzione Straordinaria, oppure è soggetta ad altre pratiche e/o comunicazioni.

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    1. se non c'è modifica del materiale o coloritura finale del tetto a mio parere può considerarsi come rientrante nella manutenzione ordinaria; se invece vi è modifica, va almeno in CILA.

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    2. Si, c'è modifica nello spessore, in quanto viene posato un pannello isolante di alcuni centimetri, anche ai fini dei contenuti energetici e modifica del colore, ora è nero classico della guaina, però verrà posato una guaina che ora mi sfugge il nome, di colore grigio chiaro. Presumo che sia un intervento diretto di manutenzione straordinaria, quindi va in CILA....tanto non comporta opere strutturali ecc

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  4. Buonasera Architetto,
    mi unisco alla coda, e ringrazio anche io per l'ottimo lavoro speso nel costante aggiornamento del blog! In merito all'ultimo paragrafo volevo sapere se secondo lei, per un appartamento con variante al progetto originario in cui è evidente la presenza della cucina ma nel certificato di abitabilità compare la destinazione uso ufficio, poi modificata con una segnalazione approvata dal Municipio in cui la parola "ufficio" è sostituita con "appartamento", la legittimità ad uso residenziale è confermata? Di per se la parola "appartamento" è generica, volevo sapere come si comporterebbe lei in caso! E se la legittimità è valida vado comunque incontro ad una sanzione, qualora l'appartamento fosse stato accatastato ed usato come ufficio per tanti anni?
    Grazie

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    1. il progetto approvato comunque sovrasta eventuali differenti indicazioni nel certificato di agibilità, a mio parere.

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  5. Buongiorno architetto, nel caso in cui si acquistasse un appartamento in un immobile (costruiti negli anni 80) dove c'è il condono ma non è mai stata fatta la domanda per l'agibilità, a quanto ho capito non è possibile fare comunque una CILA per lavori di modifica degli spazi interni. Questo vorrebbe dire che sulla maggior parte dei fabbricati romani non si potrebbero fare lavori!
    Inoltre mi si presenta la seguente situazione. Facendo il rilievo dello stato dei luoghi (altezza interna rilevata 2,95 m) mi accorgo delle seguenti difformità:
    - nel progetto allegato alla domanda di condono risultano piccole difformità planimetriche rispetto allo stato dei luoghi e un'altezza di 2,70 m dei locali;
    - nel catastale invece, la planimetria riporta lo stato di fatto dei luoghi ma l'altezza continua ad essere indicata in 2,70 m.
    Cosa occorrerebbe fare in questo caso? Ho queste difformità e in più non risulta nemmeno la domanda di agibilità.
    Grazie mille

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Grazie per il commento. verifica di essere "nell'argomento" giusto: ho scritto diversi post su vari argomenti, prima di commentare controlla che il quesito non sia più idoneo ad altri post; puoi verificare i miei post cliccando in alto nel link "indice dei post". I commenti inseriti nella pagina "chi sono - contatti" non riesco più a leggerli, quindi dovrete scrivere altrove: cercate il post con l'argomento più simile. In genere cerco di rispondere a tutti nel modo più esaustivo possibile, tuttavia potrei non rispondere, o farlo sbrigativamente, se l'argomento è stato già trattato in altri commenti o nel post stesso. Sono gradite critiche e più di ogni altro i confronti e le correzioni di eventuali errori a concetti o procedure indicate nel post. Se hai un quesito delicato o se non riesci a pubblicare, puoi scrivermi in privato agli indirizzi che trovi nella pagina "chi sono - contatti". Sul blog non posso (e non mi sembra giusto) pubblicare le mie tariffe professionali: scrivimi un email per un preventivo senza impegno. Grazie.