giovedì 16 febbraio 2017

abusi edilizi e procedure repressive

In questo post parlerò di uno degli aspetti meno felici dell'edilizia: gli abusi edilizi e le relative procedure repressive che vengono avviate per combatterli. Diciamo subito che, per quella che è la mia lunga esperienza personale sull'argomento, gli abusi non sono solo quelli che vengono realizzati consapevolmente, ma sono anche e soprattutto situazioni, magari ereditate o magari insite nell'immobile acquistato e mai scoperte, di cui il responsabile viene a conoscenza in modo improvviso e, a volte, drammatico.



Parlerò principalmente delle procedure che vedo fare a Roma, che è la città dove opero professionalmente: il sistema comunque deve essere omogeneo in tutta Italia perché le leggi a cui si fa riferimento sono nazionali. Possono comunque esserci sfumature da comune a comune anche e soprattutto nella determinazione delle sanzioni, perché quelle possono essere oggetto di diversa normazione a livello regionale (come difatti è nel Lazio, dopo l'emanazione della L.R. 15/2008).

Per discutere di questi argomenti mi risulta più semplice, anche probabilmente per chi legge, fare riferimento ad una recente sentenza TAR n°2034/2017 sez 2Q, non particolarmente innovativa - perché conferma concetti già detti da altre parti - ma che contiene al proprio interno la trattazione di una serie di concetti che è importante focalizzare quando si parla di abusi edilizi ed accertamenti amministrativi.

La storia attorno a cui ruota la sentenza è la seguente: in una zona con vincolo paesaggistico, ma pesantemente urbanizzata (Flaminio) viene ampliato abusivamente un attico, prima con un ampliamento e poi con un secondo. Il primo ampliamento viene condonato con la legge del 1993, e per il secondo, realizzato successivamente, viene chiesto il condono con la legge del 2003: quest'ultimo viene respinto dall'ufficio condono perché in violazione della legge regionale di attuazione del condono la quale prevede che gli ampliamenti non sono ammissibili nelle aree vincolate. Il diniego del condono viene d'ufficio trasmesso al municipio competente, che quindi accerta l'irregolarità emanando il relativo provvedimento repressivo. Il titolare dell'abuso (che non è l'autore materiale, perché acquisterà successivamente) resiste presso il TAR sia al provvedimento repressivo, sia - diciamo fuori termine - all'annullamento del condono. Come si vedrà, il TAR confermerà l'annullamento del condono (in modo peraltro del tutto deciso) ma riterrà in parte sbagliata la procedura repressiva seguita dal Municipio.

In questo post comunque vorrei delineare la procedura repressiva, e le sue relative varie fasi. Per approfondire il tema degli abusi edilizi e per aiutare a distinguere tra quelli più gravi e quelli meno gravi, potete fare riferimento a quest'altro mio post.

Dunque in caso di notizia di abuso edilizio, il Comune (cioè il Municipio territorialmente competente) invia la Polizia Municipale (generalmente, ma non sempre, accompagnata da uno dei tecnici istruttori oppure dalla p.o. del settore disciplina edilizia) dopo aver recapitato un avviso dell'avvio del procedimento per presunti abusi edilizi. Se nel sopralluogo vengono rilevate delle difformità, parte il procedimento repressivo.

Sulla base del verbale della Polizia, l'ufficio Disciplina Edilizia analizza i rilevamenti e definisce di quale tipo di violazione si tratta: nella rilevazione, si dovrà fare riferimento alla legge regionale 15/2008 che ha normato in modo specifico le sanzioni per l'abusivismo edilizio*. Molte sanzioni di questa legge sono secondo me sproporzionate rispetto al "reato", comunque questa è solo una mia opinione. Definito il tipo di abuso, viene prodotta una Determinazione Dirigenziale (DD) iniziale in cui viene imposto al responsabile dell'abuso o al proprietario dell'unità edilizia la "sospensione dei lavori" che è un provvedimento di tutela per evitare che l'immobile possa subire delle alterazioni durante l'istruttoria. Questo provvedimento iniziale, e la sentenza citata lo specifica bene, ha una durata che per legge non supera i 60 giorni, dopodiché decade automaticamente ed oltre quella data non ha senso farvi ricorso.

* leggi dopo, perché la stessa sentenza di cui si tratta dirà che per gli abusi concretizzatisi prima dell'entrata in vigore della LR 15/08  va applicato il regime sanzionatorio precedente, cioè quello della normativa nazionale.

All'interno della validità della prima DD l'ufficio Disciplina dovrebbe produrre la seconda DD, quella più importante, in cui l'amministrazione irroga la sanzione che ha stabilito. Generalmente però passa molto più tempo, soprattutto se ci si trova in zona A di piano regolatore (per Roma coincide non solo, ovviamente, con il centro storico entro le mura aureliane ma anche con tutti i tessuti definiti della "città storica", quindi per esempio l'intera estensione del Municipio II, il quartiere Prati, la Garbatella, ed altri anche sparsi per la città) dove il Municipio è obbligato a richiedere il parere della Sovrintendenza SBAP circa la scelta tra il comminare la sanzione pecuniaria o intimare il ripristino dello stato dei luoghi. Se trascorrono 60 giorni senza che la SBAP si sia pronunciata, il municipio decide autonomanente tra le due opzioni.

Nel fatto di cui si parla nella sentenza TAR linkata, l'amministrazione con la seconda DD ha comminato sia la sanzione pecuniaria e sia l'intimazione al ripristino dello stato dei luoghi: il TAR su questo punto ha dichiarato illegittima la procedura perché, ed è vero, la legge nazionale è chiara nel dire che le due sanzioni sono alternative: o si applica la sanzione, o la demolizione. applicare entrambe dunque è una violazione procedurale.

Sulle sanzioni, e qui veniamo ad un aspetto molto delicato ed importante, il Municipio si è basato appunto sulle indicazioni della LR 15/2008, che è stata recepita da Roma Capitale con la delibera dell'Assemblea Capitolina n°44/2011, ed ha comminato una sanzione di un dato importo calcolata "in base alla gravità dell'abuso". L'abuso, però, è acclarato come essere stato realizzato nel 2002, o comunque risultava già in essere alla data del 2003 quando fu depositato il secondo condono edilizio, e, dunque, il TAR specifica che le sanzioni da applicare non sono quelle della legge regionale, che è del 2008, ma sono invece quelle che erano previste prima di detta legge, in base al principio di irretroattività delle sanzioni amministrative. Prima della LR 15/08, c'era nel Lazio il sistema sanzionatorio previsto dalla legge statale, la quale prevedeva e prevede per l'abuso in questione, a detta del TAR, una sanzione massima di 5.000 euro circa. Essendo superiore la sanzione comminata dal Municipio, il TAR respinge anche questo aspetto. La sentenza nello specifico si concluderà annullando la seconda DD (la prima DD la darà decaduta per decorrenza dei termini, come detto sopra) chiedendo al municipio di formulare una nuova DD in cui, sostanzialmente, dovrà decidere se comminare una sanzione non superiore a circa 5.000 euro oppure intimare il ripristino dello stato dei luoghi.

Non è chiaro, però (e non avrebbe potuto essere chiarito in questa sentenza perché esula dal contesto), se questo concetto è applicabile anche alle procedure di accertamento di conformità di cui agli artt. 36 e 37 del DPR 380/01: da un lato sì, nel senso che se vi sono documenti che attestano che l'abuso risale a prima del 2008 si dovrebbe applicare la sanzione in vigore al momento della realizzazione; dall'altro lato no, perché l'accertamento di conformità prevede il concetto della "doppia conformità", cioè gli interventi abusivi devono essere compatibili con gli strumenti urbanistici sia al momento della loro realizzazione e sia al momento della richiesta di accertamento, e, dunque, potrebbe essere legittimo applicare il regime sanzionatorio in vigore al momento del deposito della richiesta.

Occorre rilevare che se il municipio comminasse solo la sanzione amministrativa, che potrà sembrare più "conveniente", l'abuso edilizio in sè non si dovrà considerare affatto sanato, ma rimarrà un abuso edilizio che impedirà all'immobile di poter vedere autorizzate delle future modifiche (le nuove istanze edilizie, CILA o SCIA, possono essere depositate solo su immobili urbanisticamente legittimi) e che potrebbe avere problemi di commerciabilità (sarebbe un immobile con abusi non sanati realizzati successivamente al 1967) oltre che, comunque, essere ovviamente escluso dal poter ottenere l'agibilità. Certamente l'abuso non potrà essere perseguito una seconda volta, ma se il proprietario vorrà riportarlo in uno stato di legittimità, dovrà provvedere prima o poi all'effettivo ripristino dello stato dei luoghi originario.

Ultimo tema trattato nel caso di cui alla sentenza TAR, quello del condono edilizio 2003 e della legittimità degli ampliamenti in area vincolata. Nel Lazio purtroppo è stata emanata nel 2004 la legge di applicazione del condono del 2003, ma tale legge è stata emanata dopo che erano scaduti i termini per presentare le domande, dunque la legge regionale è intervenuta quando i richiedenti avevano già depositato le loro istanze. La Legge regionale ha stabilito che nelle aree vincolate non era possibile ottenere il condono per ampliamenti, al contrario di quella nazionale che invece non lo impediva (dietro sempre ottenimento di nulla osta del tutore del vincolo). Contro la legge regionale ci sono stati dei ricorsi che però non sono stati accolti, dunque la legge è da considerarsi valida: fatto sta che molte persone si trovano in una sorta di limbo, avendo presentato una domanda di condono che al momento del deposito era "concessionabile", salvo poi vedersi implicitamente bocciato il titolo dalla successiva legge regionale. Quando queste domande vengono sollecitate, l'ufficio condono risponde avviando la procedura di rigetto, come nel caso di cui si tratta nella sentenza TAR.

Nelle aree vincolate del Lazio tuttavia è possibile sanare con condono 2003 quegli interventi che non incidono sulle  volumetrie esterne, come per esempio i cambi di destinazione d'uso. Più sibillina l'eventuale possibilità di sanare piccoli ampliamenti contenuti all'interno dell'1% della superficie dell'unità immobiliare legittima: l'ordine di servizio n°984/2013 dip. PAU specifico di Roma Capitale infatti sembra consentire questa possibilità.

Sempre nel caso specifico della sentenza linkata, il titolare dell'abuso nel resistere alla determinazione dirigenziale proverà a sostenere che sono intervenuti i termini di silenzio-assenso per poter considerare il condono come accolto. Qui il TAR è meno netto nel delinerare una sua idea a riguardo, ma si limita a dire che un successivo provvedimento di rigetto "annulla" ogni silenzio-assenso eventualmente maturato: probabilmente l'aspetto si chiarirà meglio se questa sentenza dovesse arrivare al Consiglio di Stato.

per riassumere, queste sono le fasi che l'amministrazione generalmente segue dopo la segnalazione di un presunto illecito edilizio:
  1. visita della polizia municipale sul posto, eventualmente accompagnata dai tecnici amministrativi;
  2. se si ritiene di non essere in una situazione di illecito, dopo la visita della polizia si può trasmettere al municipio (ed alla polizia) una documentazione che possa aiutare l'amministrazione a capire la situazione. tuttavia, detta documentazione può essere anche del tutto ignorata;
  3. sulla base del verbale della polizia, l'ufficio preposto (in genere è quello della disciplina edilizia) stabilisce se effettivamente c'è un abuso, e, se si, definisce in quale tipologia ricade. Ne dà quindi comunicazione al responsabile con una prima determinazione dirigenziale di intimazione alla sospensione lavori, dove però non viene ancora comminata alcuna sanzione. Se ci si trova in ZTO A, a seguito di questa DD il Municipio deve chiedere il parere alla sovrintendenza statale riguardo al fatto se applicare la sanzione pecuniaria o se intimare il ripristino. Come abbiamo visto, questa prima DD decade automaticamente dopo un certo tempo. Tecnicamente, si può fare ricorso al TAR a questa prima determinazione dirigenziale;
  4. successivamente alla prima DD, nel caso di individuazione di abuso edilizio, deve essere emanata una seconda determinazione nella quale è invece contenuta la sanzione che l'amministrazione ha stabilito: deve essere, in alternativa e non entrambe insieme - come abbiamo visto in base alla sentenza citata -, o il ripristino dello stato dei luoghi o la comminazione di una sanzione pecuniaria stabilita ai sensi della delibera dell'assemblea capitolina n°44/11. A questa seconda DD si può fare ricorso, nei termini, se si ritiene che l'amministrazione abbia commesso degli errori di valutazione;
  5. Si può comunque provvedere al ripristino dello stato legittimo dei luoghi, dopo aver riconosciuto l'abuso, ovviamente dietro la presentazione di un idoneo titolo edilizio. Qualora invece le opere fossero sanabili, cioè opere per le quali avrebbe potuto essere rilasciato il titolo edilizio ma non lo si è chiesto, si può presentare una istanza di accertamento di conformità: attenzione: l'amministrazione non necessariamente vi dirà nelle DD se gli abusi sono sanabili - anzi difficilmente si sbilancerà - , ma dovete rivolgervi ad un tecnico privato che sappia valutare la situazione. In ogni caso, va chiesto a conclusione delle opere di ripristino una verifica di ottemperanza, alla quale seguirà una ulteriore comunicazione di avvenuto ripristino e quindi di conclusione dell'iter repressivo.
  6. Se gli interventi individuati sono di rilevanza penale, gli atti prodotti vengono tutti inviati in Procura per le eventuali indagini di competenza.

15 commenti:

  1. Grazie Marco, sempre chiaro e preciso. Una preghiera: quando ti avanzerà un pò di tempo, eperchè non fai un post anche sul fantomatico "ripristino dello stato dei luoghi"? È una procedura che in alcuni Municipi è ancora avvolta nella nebbia, soprattutto quando ci sono di mezzo opere strutturali. Non si è ancora capito da chi parte l'esposto in Procura e come fare a dichiarare che le opere risalgono ad un periodo che le rende prescritte. Oltretutto mi è stato detto in Municipio che la scia di ripristino è generalmente fatta per interventi legittimi, non per abusi, anche se in via eccezionale a volte le accettano anche per questi ultimi.

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    1. Va bene lo metto tra le cose da fare. Comunque il ripristino si può fare anche da situazione abusive, ed anzi è proprio in quei contesti che è più indicato altrimenti come fai a dimostrare in futuro che hai effettivamente rimosso un abuso e ti sei messo in regola? la procedura serve proprio a questo. Per la sanatoria di opere strutturali, è il genio civile che, nel momento in cui riceve una domanda di sanatoria, oltre ad istruire la pratica deve contestualmente inviare gli atti in procura. Invece, se le opere di rilevanza penale sono gli abusi in sè (tipo ampliamenti) allora è il municipio che deve trasmettere sempre in procura i relativi atti. Non di rado per abusi minori o di scarsa rilevanza si archivia direttamente, anche se ancora non è intervenuta la prescrizione.

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  2. Perfettamente d'accordo, anche perchè la scia di ripristino permetterebbe di affrontare i lavori con un titolo in mano, evitando di commettere un ulteriore illecito. Purtroppo la mia strada si sta rivelando piena di ostacoli perchè al GC hanno storto un pò la faccia di fronte al fatto che l'opera da eliminare è stata fatta in modo abusivo. Mi è stato detto che la pratica potrebbe essere bloccata o respinta. Riguardo alla data in cui è stato commesso l'abuso, hanno detto che fa fede solo una data fissata da organi ufficiali e cioè o un accertamento a seguito di denuncia da parte di terzi o un'autodenuncia in Procura che fa scattare l'iter del perito del tribunale che descrive e ufficializza la situazione. Questo è quanto. Per curiosità, mi rendo conto che le sitazioni cambiano nel corso del tempo e a seconda dei casi specifici, ma a te è capitato di portare a termine ripristini con opere strutturali?

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    1. Non di recente. I tecnici del GC purtroppo hanno delle norme rigide e che nemmeno contemplano casi particolari come questi, dunque loro dovendo seguire le regole che hanno, non possono avere flessibilità. Per l'accertamento della data invece non sono completamente d'accordo con quanto asserito: in sede di giudizio possono valere anche prove concrete o indirette e non solo date certificate.

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  3. E' proprio come dici. Il problema, però, resta l'incertezza della situazione, troppo legata a indirizzi soggettivi degli organi competenti. È pur vero che di base c'è un abuso, però la "redenzione" la rendono davvero difficile! Grazie per la chiacchierata, Marco, sei un confronto preziosissimo. Se ci saranno sviluppi ti aggiornerò!

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  4. caro collega non ti sbagli, io la legge 15/08 la chiamo la legge truffa!!

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  5. Buongiorno, come affronterebbe invece una situazione dove è stato presentato e protoccollato il PdC ma non sono mai stati mandati inizio e fine lavori ed ulteriori comunicazioni al Comune? Quale sanzione si configura? Specifico che le opere realizzate sono confromi al PdC.

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    1. se il permesso è ancora in validità forse si può fare qualcosa; se è anche decaduto (lo è se è trascorso un anno senza invio dell'inizio lavori) allora è come se le opere fossero abusive.

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  6. Buonasera e complimenti! Sempre articoli di alto livello!

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  7. Buonasera, vorrei sapere se con l'ampliamento del "piano casa" clausole riportate nell'atto di compravendita possono andare in deroga o essere "ignorate".
    Ho recentemente scoperto che l'atto stipulato nel 1960 riporta che sull'intero lotto di terreno acquistato le eventuali costruzioni non dovranno superare 200mq di copertura (ma non viene specificato il perche').
    Sul terreno e' stato edificato un fabbricato con tale copertura, ma esiste ancora una cubatura residua che potrebbe essere ampliata sfruttando il piano casa; e' applicabile (dato che va in deroga a molte leggi e regolamenti) oppure devo attenermi alla clausola contenuta nell'atto?

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    1. se si tratta di un atto d'obbligo nei confronti del comune, secondo me è superabile con il piano casa; se si tratta di un impegno tra privati per altre ragioni, occorre prima rivedere quel patto.

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  8. Viene riportato nell'atto di acquisto dei vari lotti di terreno rodato dal noraio, che fu stipulato tra il venditore e tutti i conpratori dei lotti adiacenti. E quindi penso che rientri come atto tra privati non bypassabile dal piano casa.

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  9. Buanasera architetto,
    le propongo il seguente quesito e desidererei avere un suo parere:
    per sanare un balcone che non era previsto nel progetto del 1952 depositato al comune ma viene realizzato all'atto della costruzione della palazzina( sempre nel 1952), interpellando un tecnico del XIV municipio mi descrive che tale abuso si può sanare con una SCIA IN ALTERNATIVA AL P.d. C. e come sanzione il TRIPLO DEL COSTO DI COSTRUZIONE.
    Ma,essendo l'abuso realizzato prima dell'11 agosto 2008,giorno di entrata in vigore della L.R. 15/2008, non si dovrebbero applicare le sanzioni dell'art.22 e cioè il TRIPLO DEL COSTO DI COSTRUZIONE,ma si dovrebbe applicare l'art.36 della medesima legge, che in sostanza recita:per gli abusi precedenti alla L.R.15/2008 non si applica l'art.22 ma la legge precedente, e quindi non bisognerebbe pagare il TRIPLO DEL COSTO DI COSTRUZIONE , ma bensì il DOPPIO.
    Che giudizio ne da lei?
    In attesa di una sua risposta la saluto cordialmente.

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    1. ai fini del calcolo delle sanzioni, fa fede il momento in cui si deposita l'istanza: ad oggi è in vigore la LR 15 ed è quindi in base a quella che bisogna stimare l'oblazione, ed in ciò l'art. 22 è chiaro. Solo nel caso in cui sia l'amministrazione a rilevare l'abuso, allora la sanzione si applica in base alla norma in vigore al momento della realizzazione.

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Grazie per il commento. verifica di essere "nell'argomento" giusto: ho scritto diversi post su vari argomenti, prima di commentare controlla che il quesito non sia più idoneo ad altri post; puoi verificare i miei post cliccando in alto nel link "indice dei post". I commenti inseriti nella pagina "chi sono - contatti" non riesco più a leggerli, quindi dovrete scrivere altrove: cercate il post con l'argomento più simile. In genere cerco di rispondere a tutti nel modo più esaustivo possibile, tuttavia potrei non rispondere, o farlo sbrigativamente, se l'argomento è stato già trattato in altri commenti o nel post stesso. Sono gradite critiche e più di ogni altro i confronti e le correzioni di eventuali errori a concetti o procedure indicate nel post. Se hai un quesito delicato o se non riesci a pubblicare, puoi scrivermi in privato agli indirizzi che trovi nella pagina "chi sono - contatti". Sul blog non posso (e non mi sembra giusto) pubblicare le mie tariffe professionali: scrivimi un email per un preventivo senza impegno. Grazie.