abusi edilizi e procedure repressive

In questo post parlerò di uno degli aspetti meno felici dell'edilizia: gli abusi edilizi e le relative procedure repressive che vengono avviate per combatterli. Diciamo subito che, per quella che è la mia lunga esperienza personale sull'argomento, gli abusi non sono solo quelli che vengono realizzati consapevolmente, ma sono anche e soprattutto situazioni, magari ereditate o magari insite nell'immobile acquistato e mai scoperte, di cui il responsabile viene a conoscenza in modo improvviso e, a volte, drammatico.

Parlerò principalmente delle procedure che vedo fare a Roma, che è la città dove opero professionalmente: il sistema comunque deve essere omogeneo in tutta Italia perché le leggi a cui si fa riferimento sono nazionali. Possono comunque esserci sfumature da comune a comune anche e soprattutto nella determinazione delle sanzioni, perché quelle possono essere oggetto di diversa normazione a livello regionale (come difatti è nel Lazio, dopo l'emanazione della L.R. 15/2008).

Per discutere di questi argomenti mi risulta più semplice, anche probabilmente per chi legge, fare riferimento ad una recente sentenza TAR Lazio sez 2Q n°2034/2017 , non particolarmente innovativa - perché conferma concetti già detti da altre parti - ma che contiene al proprio interno la trattazione di una serie di concetti che è importante focalizzare quando si parla di abusi edilizi ed accertamenti amministrativi.

La storia attorno a cui ruota la sentenza è la seguente: in una zona con vincolo paesaggistico, ma pesantemente urbanizzata (Flaminio) viene ampliato abusivamente un attico, prima con un ampliamento e poi con un secondo. Il primo ampliamento viene condonato con la legge del 1993, e per il secondo, realizzato successivamente, viene chiesto il condono con la legge del 2003: quest'ultimo viene respinto dall'ufficio condono perché in violazione della legge regionale di attuazione del condono la quale prevede che gli ampliamenti non sono ammissibili nelle aree vincolate. Il diniego del condono viene d'ufficio trasmesso al municipio competente, che quindi accerta l'irregolarità emanando il relativo provvedimento repressivo. Il titolare dell'abuso (che non è l'autore materiale, perché acquisterà successivamente) resiste presso il TAR sia al provvedimento repressivo, sia - diciamo fuori termine - all'annullamento del condono. Come si vedrà, il TAR confermerà l'annullamento del condono (in modo peraltro del tutto deciso) ma riterrà in parte sbagliata la procedura repressiva seguita dal Municipio.

In questo post comunque vorrei delineare la procedura repressiva, e le sue relative varie fasi. Per approfondire il tema degli abusi edilizi e per aiutare a distinguere tra quelli più gravi e quelli meno gravi, potete fare riferimento a quest'altro mio post.

Dunque in caso di notizia di abuso edilizio, il Comune (cioè il Municipio territorialmente competente) invia la Polizia Municipale (generalmente, ma non sempre, accompagnata da uno dei tecnici istruttori oppure dalla p.o. del settore disciplina edilizia) dopo aver recapitato un avviso dell'avvio del procedimento per presunti abusi edilizi. Se nel sopralluogo vengono rilevate delle difformità, parte il procedimento repressivo.

Sulla base del verbale della Polizia, l'ufficio Disciplina Edilizia analizza i rilevamenti e definisce di quale tipo di violazione si tratta: nella rilevazione, si dovrà fare riferimento alla legge regionale 15/2008 che ha normato in modo specifico le sanzioni per l'abusivismo edilizio*. Molte sanzioni di questa legge sono secondo me sproporzionate rispetto al "reato", comunque questa è solo una mia opinione. Definito il tipo di abuso, viene prodotta una Determinazione Dirigenziale (DD) iniziale in cui viene imposto al responsabile dell'abuso o al proprietario dell'unità edilizia la "sospensione dei lavori" che è un provvedimento di tutela per evitare che l'immobile possa subire delle alterazioni durante l'istruttoria. Questo provvedimento iniziale, e la sentenza citata lo specifica bene, ha una durata che per legge non supera i 60 giorni, dopodiché decade automaticamente ed oltre quella data non ha senso farvi ricorso.

* leggi dopo, perché la stessa sentenza di cui si tratta dirà che per gli abusi concretizzatisi prima dell'entrata in vigore della LR 15/08  va applicato il regime sanzionatorio precedente, cioè quello della normativa nazionale.

All'interno della validità della prima DD l'ufficio Disciplina dovrebbe produrre la seconda DD, quella più importante, in cui l'amministrazione irroga la sanzione che ha stabilito. Generalmente però passa molto più tempo, soprattutto se ci si trova in zona A di piano regolatore (per Roma coincide non solo, ovviamente, con il centro storico entro le mura aureliane ma anche con tutti i tessuti definiti della "città storica", quindi per esempio l'intera estensione del Municipio II, il quartiere Prati, la Garbatella, ed altri anche sparsi per la città) dove il Municipio è obbligato a richiedere il parere della Sovrintendenza SBAP circa la scelta tra il comminare la sanzione pecuniaria o intimare il ripristino dello stato dei luoghi. Se trascorrono 60 giorni senza che la SBAP si sia pronunciata, il municipio decide autonomanente tra le due opzioni.

Nel fatto di cui si parla nella sentenza TAR linkata, l'amministrazione con la seconda DD ha comminato sia la sanzione pecuniaria e sia l'intimazione al ripristino dello stato dei luoghi: il TAR su questo punto ha dichiarato illegittima la procedura perché, ed è vero, la legge nazionale è chiara nel dire che le due sanzioni sono alternative: o si applica la sanzione, o la demolizione. applicare entrambe dunque è una violazione procedurale.

Sulle sanzioni, e qui veniamo ad un aspetto molto delicato ed importante, il Municipio si è basato appunto sulle indicazioni della LR 15/2008, che è stata recepita da Roma Capitale con la delibera dell'Assemblea Capitolina n°44/2011, ed ha comminato una sanzione di un dato importo calcolata "in base alla gravità dell'abuso". L'abuso, però, è acclarato come essere stato realizzato nel 2002, o comunque risultava già in essere alla data del 2003 quando fu depositato il secondo condono edilizio, e, dunque, il TAR specifica che le sanzioni da applicare non sono quelle della legge regionale, che è del 2008, ma sono invece quelle che erano previste prima di detta legge, in base al principio di irretroattività delle sanzioni amministrative. Prima della LR 15/08, c'era nel Lazio il sistema sanzionatorio previsto dalla legge statale, la quale prevedeva e prevede per l'abuso in questione, a detta del TAR, una sanzione massima di 5.000 euro circa. Essendo superiore la sanzione comminata dal Municipio, il TAR respinge anche questo aspetto. La sentenza nello specifico si concluderà annullando la seconda DD (la prima DD la darà decaduta per decorrenza dei termini, come detto sopra) chiedendo al municipio di formulare una nuova DD in cui, sostanzialmente, dovrà decidere se comminare una sanzione non superiore a circa 5.000 euro oppure intimare il ripristino dello stato dei luoghi.

Non è chiaro, però (e non avrebbe potuto essere chiarito in questa sentenza perché esula dal contesto), se questo concetto è applicabile anche alle procedure di accertamento di conformità di cui agli artt. 36 e 37 del DPR 380/01: da un lato sì, nel senso che se vi sono documenti che attestano che l'abuso risale a prima del 2008 si dovrebbe applicare la sanzione in vigore al momento della realizzazione; dall'altro lato no, perché l'accertamento di conformità prevede il concetto della "doppia conformità", cioè gli interventi abusivi devono essere compatibili con gli strumenti urbanistici sia al momento della loro realizzazione e sia al momento della richiesta di accertamento, e, dunque, potrebbe essere legittimo applicare il regime sanzionatorio in vigore al momento del deposito della richiesta.

Occorre rilevare che se il municipio comminasse solo la sanzione amministrativa, che potrà sembrare più "conveniente", l'abuso edilizio in sè non si dovrà considerare affatto sanato, ma rimarrà un abuso edilizio che impedirà all'immobile di poter vedere autorizzate delle future modifiche (le nuove istanze edilizie, CILA o SCIA, possono essere depositate solo su immobili urbanisticamente legittimi) e che potrebbe avere problemi di commerciabilità (sarebbe un immobile con abusi non sanati realizzati successivamente al 1967) oltre che, comunque, essere ovviamente escluso dal poter ottenere l'agibilità. Certamente l'abuso non potrà essere perseguito una seconda volta, ma se il proprietario vorrà riportarlo in uno stato di legittimità, dovrà provvedere prima o poi all'effettivo ripristino dello stato dei luoghi originario.

Ultimo tema trattato nel caso di cui alla sentenza TAR, quello del condono edilizio 2003 e della legittimità degli ampliamenti in area vincolata. Nel Lazio purtroppo è stata emanata nel 2004 la legge di applicazione del condono del 2003, ma tale legge è stata emanata dopo che erano scaduti i termini per presentare le domande, dunque la legge regionale è intervenuta quando i richiedenti avevano già depositato le loro istanze. La Legge regionale ha stabilito che nelle aree vincolate non era possibile ottenere il condono per ampliamenti, al contrario di quella nazionale che invece non lo impediva (dietro sempre ottenimento di nulla osta del tutore del vincolo). Contro la legge regionale ci sono stati dei ricorsi che però non sono stati accolti, dunque la legge è da considerarsi valida: fatto sta che molte persone si trovano in una sorta di limbo, avendo presentato una domanda di condono che al momento del deposito era "concessionabile", salvo poi vedersi implicitamente bocciato il titolo dalla successiva legge regionale. Quando queste domande vengono sollecitate, l'ufficio condono risponde avviando la procedura di rigetto, come nel caso di cui si tratta nella sentenza TAR.

Nelle aree vincolate del Lazio tuttavia è possibile sanare con condono 2003 quegli interventi che non incidono sulle  volumetrie esterne, come per esempio i cambi di destinazione d'uso. Più sibillina l'eventuale possibilità di sanare piccoli ampliamenti contenuti all'interno dell'1% della superficie dell'unità immobiliare legittima: l'ordine di servizio n°984/2013 dip. PAU specifico di Roma Capitale infatti sembra consentire questa possibilità.

Sempre nel caso specifico della sentenza linkata, il titolare dell'abuso nel resistere alla determinazione dirigenziale proverà a sostenere che sono intervenuti i termini di silenzio-assenso per poter considerare il condono come accolto. Qui il TAR è meno netto nel delinerare una sua idea a riguardo, ma si limita a dire che un successivo provvedimento di rigetto "annulla" ogni silenzio-assenso eventualmente maturato: probabilmente l'aspetto si chiarirà meglio se questa sentenza dovesse arrivare al Consiglio di Stato.

per riassumere, queste sono le fasi che l'amministrazione generalmente segue dopo la segnalazione di un presunto illecito edilizio:

1. visita della polizia municipale sul posto, eventualmente accompagnata dai tecnici amministrativi;
2. se si ritiene di non essere in una situazione di illecito, dopo la visita della polizia si può trasmettere al municipio (ed alla polizia) una documentazione che possa aiutare l'amministrazione a capire la situazione. tuttavia, detta documentazione può essere anche del tutto ignorata;
3. sulla base del verbale della polizia, l'ufficio preposto (in genere è quello della disciplina edilizia) stabilisce se effettivamente c'è un abuso, e, se si, definisce in quale tipologia ricade. Ne dà quindi comunicazione al responsabile con una prima determinazione dirigenziale di intimazione alla sospensione lavori, dove però non viene ancora comminata alcuna sanzione. Se ci si trova in ZTO A, a seguito di questa DD il Municipio deve chiedere il parere alla sovrintendenza statale riguardo al fatto se applicare la sanzione pecuniaria o se intimare il ripristino. Come abbiamo visto, questa prima DD decade automaticamente dopo un certo tempo. Tecnicamente, si può fare ricorso al TAR a questa prima determinazione dirigenziale;
4. successivamente alla prima DD, nel caso di individuazione di abuso edilizio, deve essere emanata una seconda determinazione nella quale è invece contenuta la sanzione che l'amministrazione ha stabilito: deve essere, in alternativa e non entrambe insieme - come abbiamo visto in base alla sentenza citata -, o il ripristino dello stato dei luoghi o la comminazione di una sanzione pecuniaria stabilita ai sensi della delibera dell'assemblea capitolina n°44/11. A questa seconda DD si può fare ricorso, nei termini, se si ritiene che l'amministrazione abbia commesso degli errori di valutazione;
5. Si può comunque provvedere al ripristino dello stato legittimo dei luoghi, dopo aver riconosciuto l'abuso, ovviamente dietro la presentazione di un idoneo titolo edilizio. Qualora invece le opere fossero sanabili, cioè opere per le quali avrebbe potuto essere rilasciato il titolo edilizio ma non lo si è chiesto, si può presentare una istanza di accertamento di conformità: attenzione: l'amministrazione non necessariamente vi dirà nelle DD se gli abusi sono sanabili - anzi difficilmente si sbilancerà - , ma dovete rivolgervi ad un tecnico privato che sappia valutare la situazione. In ogni caso, va chiesto a conclusione delle opere di ripristino una verifica di ottemperanza, alla quale seguirà una ulteriore comunicazione di avvenuto ripristino e quindi di conclusione dell'iter repressivo.
6. Se gli interventi individuati sono di rilevanza penale, gli atti prodotti vengono tutti inviati in Procura per le eventuali indagini di competenza.