tutela del centro storico di Roma: cosa è possibile autorizzare

Il centro storico di Roma per chi non lo sapesse è stato dichiarato Patrimonio dell'Umanità dall'UNESCO. I confini effettivi coincidono con le mura aureliane e, quindi, con il "vecchio" territorio del primo municipio di Roma Capitale (prima quindi che venisse fuso con il vecchio diciassettesimo). In virtù di questo vincolo, la sovrintendenza statale attua delle precise regole per la tutela: vorrei brevemente descriverne i principi per sommi capi, visto che recentemente ho dovuto approfondire il tema per un cliente.

questo post è stato aggiornato il 18 giugno 2019

Anzitutto, per una infarinata sul discorso vincoli vi rimando a questo altro mio post specifico sui vincoli a Roma, ma anche a quest'altro più recente.

In quanto patrimonio dell'umanità, il centro storico è tutelato contro ogni forma di variazione dell'esistente: la Sovrintendenza (quella competente per il centro storico è la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma che ha sede in via di San Michele) sarà riluttante  ad avallare richieste di parere circa le modifiche degli esterni, tipo apertura o chiusura di vani finestra, trasformazioni di finestre in porte-finestre o vice-versa, sopraelevazioni, ampliamenti e generalmente tutto ciò che riguarda le modifiche definibili di ristrutturazione edilizia che possono riguardare gli esterni degli edifici.

Conviene spendere due parole per descrivere la natura di questo vincolo particolare, perché di fatto non si tratta nè di un vincolo puntuale, di quelli normati nella parte I e II del Codice dei beni culturali, nè è un vero e proprio vincolo paesaggistico di quelli invece descritti nella parte III. Questa particolarità deriva dalla presenza del riconoscimento UNESCO, che non può non imprimere a tutta la zona un livello di tutela più restrittivo di quello che può avere un generico vincolo paesaggistico, benché di fatto è molto più vicino appunto ad un vincolo paesaggistico che non ad uno puntuale. Da ciò ne deriva che alcune parti del titolo III del Codice non possono essere utilizzate nel centro storico, come per esempio l'art. 167, l'accertamento di compatibilità paesaggistica per interventi realizzati abusivamente. Particolare è anche il fatto che il vincolo di Roma non ha la fascia di rispetto di 150 metri che invece hanno tutti gli altri vincoli di questo tipo nella Regione Lazio cosa che deriva dalla questione principale: il centro storico di Roma di fatto non ha nessuna forma di effettivo vincolo paesaggistico in quanto il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale, sebbene lo individua graficamente nelle tavole B indicanti le prescrizioni, all'art. 43 comma 15 ritiene il centro di Roma espressamente escluso dall'attuazione dei principi di tutela specifica paesaggistica.

Per espressa previsione di un accordo stipulato tra Comune e Sovrintendenza, sono escluse dalla necessità di richiedere il parere tutte le opere interne o che comunque non riguardano in nessun modo gli esterni, a meno che, ovviamente, l'immobile non sia vincolato con l'emanazione di uno specifico decreto di vincolo ministeriale. Per tutti gli interventi interni si ricomprendono proprio tutti: dalla semplice manutenzione ordinaria fino ai frazionamenti/fusioni delle unità edilizie.

Per gli esterni, dicevamo, il discorso è molto delicato. Le variazioni esterne che si possono definire di ristrutturazione edilizia hanno qualche speranza di essere approvate solo nel caso di interventi di restauro ragionati e sviluppati assieme alla sovrintendenza stessa: possono essere oggetto di nulla osta positivo quei progetti di restauro che mirano, per esempio, al ripristino dello "stato normale" dell'edificio e che quindi possono prevedere la demolizione di superfetazioni non coerenti con la storia del fabbricato o la realizzazione di elementi dell'edificio, intesi anche paradossalmente come ampliamenti, necessari al suo "completamento".

Ovviamente gli edifici devono essere sottoposti a manutenzione regolare, come per esempio la tinteggiatura degli esterni o il restauro degli intonaci o degli elementi architettonici o del tetto, e a questo tipo di interventi nessuno si deve poter opporre. Nel centro storico però occorre presentare un progetto alla sovrintendenza anche per la semplice tinteggiatura delle facciate, ma anche semplice ristrutturazione di cornicioni, marcapiano o comunque qualunque intervento localizzato che riguardi gli esterni.

In caso di interventi localizzati, è possibile ottenere il nulla osta per opere puntuali (tipo appunto il cornicione e basta): in tal caso il progetto si focalizzerà solo su questo aspetto e potrà ignorare il resto dell'edificio, anche se vi sono difformità pregresse. Nel caso in cui l'intevento localizzato comporti la modifica di una porzione di superficie (p.e. rifacimento di uno strappo di intonaco magari in distacco) o il rifacimento di uno solo degli elementi architettonici ripetitivi del fabbricato (p.e. la cornice di una finestra), probabilmente vi sarà chiesto di estendere la lavorazione anche alle superfici o agli elementi limitrofi per far si che l'intervento sia comunque omogeneo, sebbene comunque parziale. Difficilmente vi autorizzeranno modifiche parziali su immobili con vincolo puntuale o in zone di maggior pregio.

Se l'intervento riguarda l'intera facciata, o comunque ampie porzioni, si dovrà prevedere la "bonifica" di eventuali difformità che sono andate col tempo stratificandosi: caso tipico può essere quello della diversa coloritura delle persiane (magari perché qualcuno, nel rifarle o nel ristrutturarle, ne ha modificato il colore, anche leggermente) oppure quello dell'installazione di condizionatori esterni.

è importante sottolineare che le facciate tutelate sono sia, ovviamente, quelle che affacciano sulle strade pubbliche, ma lo sono anche tutte quelle invisibili dall'esterno, quindi anche cortili interni, e spazi anche molto difficilmente accessibili. Rientrano tra le superfici oggetto di tutela anche le pavimentazioni dei balconi e delle terrazze, nonché dei lastrici solari e, ovviamente, le falde dei tetti: dunque il nulla osta è necessario, per esempio, anche se si volesse sostituire il pavimento di un lastrico solare con uno diverso. è utile ricordare, ancora, che la sovrintendenza non rilascerà mai pareri positivi per domande di realizzazione di canne fumarie esterne, nè per la realizzazione di volumi tecnici chiusi per impianti di servizio degli edifici come extracorsa degli ascensori o simili. Possono essere ammessi impianti esterni che non richiedono volumi tecnici chiusi nè fissi, ma occorre sempre valutare preventivamente la fattibilità assieme ai tecnici della sovrintendenza, ed è sempre esclusa la possibilità di mettere questi impianti in facciata (p.e. le macchine dell'aria condizionata). E' bene esplicitare che per la Sovrintendenza non è tendenzialmente ammissibile nemmeno la realizzazione di un foro nel muro esterno per una ventilazione o per installare i condizionatori con motocondensante interna, salvo casi particolari in cui il foro può essere realizzato con visibilità quasi nulla. L'unico foro che viene ammesso, è quello sui vetri degli infissi. Sul tema delle canne fumarie, e della loro incompatibilità con il "vincolo Unesco", segnalo TAR Lazio sez. 2q sentenza n°9688/2020.

qualche parola spendiamola per gli infissi: in centro storico generalmente non è possibile sostituire gli infissi esistenti con altri aventi caratteristiche diverse da quelli originali. Laddove possibile, conviene restaurare quelli esistenti (p.e. un buon infisso in legno di pino può essere implementato con del vetrocamera e con battute paraspiffero, diventando così un infisso con ottime caratteristiche termiche), e solo quando è impossibile per l'eccessivo deterioramento degli infissi originali, sostituirli con dei nuovi. Consiglio sempre di sostituire gli infissi con altri identici, sia riguardo la partitura, sia riguardo il materiale nonché il colore di finitura esterno: in questo caso non avrete bisogno di chiedere permessi nè pareri per sostituirli. Vi ricordo che un infisso in legno è per sua natura coibente: è vero che l'alluminio è eterno e il legno no, ma nell'ottica della tutela si può pur fare qualche sacrificio. Nel caso in cui l'immobile fosse vincolato con decreto ministeriale, anche per intervenire sugli infissi per un semplice restauro è necessario il parere della sovrintendenza.

Vale la pena citare brevemente i fori per la realizzazione dei famosi condizionatori "tutto interno": questi sono elementi che vanno inevitabilmente ad impattare con l'estetica del fabbricato, dunque sono tendenzialmente non approvati, fatto salvo che vengano integrati architettonicamente e comunque posizionati in punti di basso impatto. Tuttavia, non è da escludere a priori la possibilità di farseli autorizzare. Purtroppo, in generale, l'adeguamento tecnologico stride fortemente con le esigenze di tutela, ma proponendo degli interventi complessivi sull'intero fabbricato è magari possibile ottenere il permesso per posizionare dei nuovi elementi impiantistici, magari dove meno visibili. è sempre comunque bene concepire, laddove possibile, una "climatizzazione passiva" degli edifici storici così da limitare al minimo la necessità di interventi esterni, oppure l'impiego di sistemi di riscaldamento a zero impatto estetico (come i sistemi a resistenza elettrica, i quali sono però talmente inefficienti da essere praticamente banditi dalle leggi sul risparmio energetico).

Nel caso in cui le opere di rilevanza esterna siano invece state realizzate abusivamente (capita molto più spesso di quanto si possa pensare, soprattutto perché la legittimità degli immobili in centro storico è spesso rappresentata dal catastale del 1939/40 che non di rado è un documento redatto con superficialità) la procedura da seguire, per legge (art. 37 comma 3 DPR 380/01) è la seguente: occorre depositare una SCIA o DIA (a seconda di quale titolo sia competente per il tipo di intervento abusivo realizzato) presso il municipio con contestuale richiesta di parere presso la sovrintendenza, la quale, ai sensi di legge, ha 60 giorni per esprimersi circa la preferenza tra obbligo di ripristino dello stato originario dei luoghi e applicazione della sanzione amministrativa (generalmente, il triplo del costo di costruzione): trascorso il termine indicato, il municipio procede per conto proprio (generalmente irroga la sanzione amministrativa). La sovrintendenza dovrebbe quindi in questi casi rigettare domande rivolte direttamente presso di lei, e non provenienti dal municipio, per accertamenti di conformità, perché non è una procedura prevista per legge.

Spendo qualche parola in più sulla natura del vincolo e sulla relativa procedura di autorizzazione delle opere.

Come già detto, la zona patrimonio UNESCO di fatto non è né un vincolo di cui al titolo II, né di cui al titolo III, pertanto si tratta di una sorta di vincolo anomalo, non inserito di fatto nel Codice dei Beni Culturali. Forse l'emanazione del regolamento di gestione di questo vincolo (di fatto mai emanato, anche se ci stanno lavorando) potrebbe chiarire in via definitiva questo aspetto. La normazione del vincolo per ora deriva solo da quanto inserito nel PRG di Roma (art. 24, commi 19 e 20), laddove dice semplicemente che all'interno di questa area (identificata con quella rilevata nel PTPR Lazio), l'attività consultiva che fa capo al COQUE, viene invece svolta dalla Soprintendenza Statale, con l'ulteriore differenza che, in questo caso, oltre alle opere di RE, AMP e NE soggette a parere consultivo COQUE nella città storica fuori dal patrimonio unesco, in questo caso sono soggette a parere anche le opere di MS e RC. Risulta pertanto esclusa dal parere consultivo, di fatto, l'attività edilizia libera definibile di manutenzione ordinaria.

Sempre a causa della sua anormalità, è di fatto un vincolo che, unico forse nel suo genere, non è soggetto al rilascio di un vero e proprio nulla osta: si parla infatti di parere consultivo. Inoltre, sempre nella sua unicità, di fatto è soggetto ad una procedura di silenzio-assenso, mentre invece noi sappiamo bene che, in generale, i vincoli sia del titolo II che del titolo III sono sempre soggetti all'emanazione di un nulla-osta, senza poter attuare alcuna forma di silenzio-assenso (se non endoprocedimentale, cioè all'interno del procedimento, ma non valevole per l'acquisizione del nulla-osta). Così di fatto viene indicato sia nel protocollo d'intesa, sia nello stesso PRG.

Sempre per quanto detto, la sanatoria di interventi effettuati in centro storico di fatto è più semplice che non in zone con altri vincoli "ufficiali", questo perché non è applicabile la normativa nazionale, e, quindi, da un punto di vista procedurale è come se non esistesse alcun vincolo.

Bisognerebbe chiarire se tutto ciò potrebbe essere superato ritenendo "valida" la prescrizione del PTPR Lazio: nel PTPR l'area UNESCO è individuata come tessuto urbano storico, e quindi indicato come avente valore di vincolo paesaggistico (titolo III) e, in quanto tale, sarebbe però soggetto a procedure del tutto diverse, oltre che all'applicabilità del DPR 31/17 che invece allo stato attuale dell'interpretazione non si applica. Ciò è escluso espressamente dallo stesso PTPR il quale, all'art. 43 comma 15, esclude la validità delle prescrizioni proprio ai patrimoni UNESCO tra cui il centro storico di Roma.

Tutto ciò sfocia nel fatto che la zona unesco è soggetta a procedure autorizzative più semplici (forse potremmo dire più blande) rispetto ad altre zone che, obiettivamente, hanno una necessità di tutela di molto inferiore.

Vi ricordo sempre che quanto sopra detto vale solo ed esclusivamente nel caso in cui l'immobile in cui operiamo non sia soggetto a vincolo puntuale di cui al titolo II del Codice dei Beni culturali. Dato che il centro storico è pieno di immobili vincolati, i quali alcuni hanno anche una loro fascia di rispetto (tipo per esempio le mura aureliane), occorre prestare sempre la massima attenzione.

Quello che ho scritto è frutto della mia esperienza personale, che ovviamente non è universale: se avete letto cose che voi sapete essere sbagliate o non completamente corrette per favore segnalatemelo, anche con commenti pubblici.