TAR Lazio 2026 sui cambi d'uso in città consolidata

Torniamo ancora una volta a parlare di un tema di cui su questo blog si è già parlato molto, ovvero i cambi di destinazione d'uso in generale e, in particolare, quando si deve trasformare un immobile verso l'uso residenziale nei tessuti che sono classificati come "città consolidata" nel Piano Regolatore di Roma Capitale.

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su prompt dell'autore

introduzione 

Quello di cui parliamo è un tema annoso che si può sintetizzare come segue: il vigente PRG di Roma consente di eseguire i cambi di destinazione d'uso in quasi tutti i tessuti, anzi va detto che per molti di essi (non tutti, va detto) le norme sono sia chiare che dettagliate. Nella città consolidata, che raggruppa le porzioni di città costruite non prima del 1945 ma soprattutto quelle sorte sotto le disposizioni del PRG del 1965, Roma Capitale ha voluto specificare una regola particolare (art. 45 comma 6 delle NTA): se si vuole trasformare l'immobile verso l'uso residenziale (qualunque sia la destinazione di partenza) lo si può fare solo se si può ripristinare l'originario uso abitativo, oppure solo nell'ambito di un programma di recupero urbano dove il comune stesso ne valuta l'incidenza all'interno di una pianificazione urbanistica più ampia (cioè tramite strumento indiretto). La ratio di questa disposizione è impedire che le porzioni di città che già sono a prevalente destinazione residenziale, vengano ulteriormente spinte verso questo uso, comportando un potenziale spopolamento dei servizi e delle altre attività non residenziali e acuendo il fenomeno del "quartiere dormitorio": nel Piano di Roma vigente si percepisce molto l'attenzione verso il mix funzionale delle zone.

Quello che, però, si sta vedendo sul campo dopo ormai quasi venti anni dall'approvazione di questo piano è che le regole dei tessuti e dei mix funzionali possono essere stringenti solo fino ad un certo punto, perché, alla fine, che piaccia o no, le regole le fa il mercato immobiliare e il clima socio-economico globale e particolare. Il Piano di Roma è stato pensato, sviluppato ed approvato in un periodo in cui c'era un determinato impianto economico (arrivato al suo precedente culmine e quindi nell'imminenza di un cambiamento) ed un mercato immobiliare molto (troppo) florido: forse per ironia della sorte, proprio dal 2008 iniziano invece una serie di cambiamenti sociali e "crisi" che portano ad un nuovo assestamento sia del mercato immobiliare (con riduzione dei margini), sia cambiamenti economico-sociali notevoli (l'avvento del commercio e dei servizi on-line, ma anche molto altro) che mutano sostanzialmente tutto il paradigma applicativo per cui queste regole furono scritte. In altre parole, il Piano di Roma diventa quasi subito superato ed inadatto a gestire l'innovato quadro globale, ed in particolare la disposizione che qui discutiamo apparirà da subito castrante ed eccessivamente vincolante in quei tessuti dove gli immobili commerciali o per servizi (uffici) subiranno una drastica riduzione nell'interesse economico, a fronte invece di un aumento della richiesta di immobili residenziali.

Roma Capitale ha compreso le criticità di cui sopra, tanto che a novembre 2024 (vedi post linkato nell'elenco sotto) ha adottato una variante generale alle norme tecniche di attuazione del PRG dove viene modificato, tra gli altri, anche il passaggio che qui è in commento. Tuttavia, la liberalizzazione non è totale in quanto l'intervento viene espressamente subordinato al contributo straordinario di urbanizzazione (un contributo che mira a colpire il plusvalore degli interventi considerati più invasivi) e viene comunque consentito solo a fronte dell'esecuzione di interventi contestuali di ristrutturazione edilizia. Tale ultimo specifico aspetto, a parere di chi scrive, rimane una criticità di una certa rilevanza e ci sarà da comprendere se la sentenza in commento possa estendere il concetto di incompatibilità anche a questo. Sull'applicabilità del contributo straordinario, invece, non rilevo nessun profilo di criticità con la norma, viste anche le sentenze già emesse sul tema che hanno confermato la possibilità per Roma di applicare tale contributo nei casi che ritiene necessari.

gli altri post sull'argomento

Mi sono dilungato troppo nell'introduzione, comunque sulla vicenda ho scritto diversi post tra cui i seguenti, a cui vi rimando se volete approfondire:

• città consolidata e cambi d'uso in residenziale, del novembre 2015, con commento di una ormai famosa sentenza del 2010 che aveva ritenuto irragionevole il passaggio normativo;
• colpo di scena nei cambi d'uso in città consolidata, di marzo 2016;
• commento alla nuova legge sulla rigenerazione urbana del Lazio, che sembra voler dare una chiave di sblocco proprio per i cambi d'uso in città consolidata, del gennaio 2018;
• commento alle nuove norme tecniche di attuazione, adottate da Roma Capitale a novembre 2024, dove è previsto lo "sblocco" dei cambi d'uso in città consolidata - in questo post è riportato il testo delle nuove NTA a cui ci si riferisce in alcuni passaggi del presente post.

Veniamo all'oggetto di questo post, cioè il commento alla sentenza breve TAR Lazio sez. II Bis n°2533/2026 (il cui testo quasi integrale è riportato sotto con inframezzati miei commenti). La sentenza è interessante perché è tra le prime, se non proprio la prima, che entra nel merito non tanto del cambio d'uso in città consolidata in sé (già oggetto in passato di altre sentenze specifiche) quanto piuttosto del nuovo art. 23-ter DPR 380/01 che, innovato dal decreto salva-casa, oggi consente di operare dei mutamenti di destinazione d'uso in modo diretto e senza troppi paletti.

temi toccati (e non)

La sentenza tocca diversi argomenti, ma ne ignora altri (evidentemente, perché non sottoposti all'esame del Collegio, almeno stando al testo della sentenza). Gli argomenti affrontati direttamente sono:

1. se le novità introdotte nei cambi d'uso dal decreto salva-casa sono da intendersi imperative sulle norme regolamentari, consentendone quindi una attuazione diretta - la sentenza da risposta affermativa;
2. se le norme regolamentari preesistenti al decreto salva-casa trovano applicazione implicita nel definire le condizioni di applicazione del decreto stesso - la sentenza da risposta negativa, indicando, coerentemente con le linee guida ministeriali di commento al decreto salva-casa, che i comuni hanno facoltà di emettere norme specifiche a valle dell'approvazione del decreto, a nulla valendo quelle preesistenti;

temi che non sono trattati ma che sarebbe stato interessante vederne la relativa applicazione:

1. se nel caso di specie potevano trovare applicazione già le norme tecniche adottate da Roma Capitale a novembre 2024, stante il fatto che si discute di una SCIA presentata a marzo 2025 (prima della circolare esplicativa di aprile 2025) e se queste potevano intendersi come introduzione di "specifiche condizioni" per circoscrivere l'applicabilità dell'art. 23-ter comma 1-ter DPR 380/01;
2. la validità e cogenza nel caso di specie delle norme di salvaguardia attualmente vigenti (che impongono che gli interventi siano coerenti con le norme adottate ma non in contrasto con quelle originarie). Si consideri che nelle norme adottate, il comma 7 dell'art. 45 è del tutto abrogato, ed il comma 6 completamente riscritto. Il Municipio, a parere di chi scrive, ha comunque operato correttamente nell'ignorare l'apertura delle norme adottate: in regime di salvaguardia, infatti, si è tenuti ad applicare la condizione più restrittiva tra le due (che in questo caso era rappresentata dal divieto del vecchio PRG). Inoltre, la circolare esplicativa di Roma Capitale di aprile 2025, che avalla la possibile applicazione diretta del principio delle norme adottate, è comunque successiva al deposito della SCIA di marzo.
3. a corollario del primo punto, sarebbe stato interessante capire se, ammesso che fosse positiva la risposta relativa, il fatto di vincolare il cambio d'uso ad opere contestuali di ristrutturazione edilizia possa essere considerata o meno una "condizione specifica" per attuare la norma (secondo me, no, almeno stando al tenore delle indicazioni contenute nelle linee guida ministeriali), posto che le norme tecniche adottate a novembre 2024 non credo tengano conto delle innovazioni del salva-casa di luglio 2024 essendo un testo il cui sviluppo risale probabilmente a prima del decreto;
4. leggendo il testo della sentenza non è dato sapere se l'immobile oggetto di cambio d'uso si trovi ai piani seminterrati o terra dell'edificio o ai piani superiori, quindi non possiamo sapere se poteva trovare applicazione l'ulteriore "blocco" dettato dallo stesso decreto salva-casa ai mutamenti d'uso dall'ultimo periodo dell'art. 23-ter comma 1-quater. Questo ultimo periodo indica che nelle more della emanazione di specifiche disposizioni regionali (che nel Lazio ad oggi non sono pervenute, anche se c'è chi ritiene che tale disposizione sia contenuta nell'art. 25 della L.R. 12/2025) l'art. 23-ter comma 1-ter non si applica agli immobili posti ai piani terra e seminterrati.

Il tema è delicato perché il decreto salva-casa del 2024 cerca di dare una risposta forte ai blocchi sui cambi d'uso, che sono la chiave per la rigenerazione urbana dolce (cioè senza demolizioni) ma, dall'altro, toglie dalle mani dei comuni uno degli strumenti più di dettaglio con cui si può incidere sulle trasformazioni urbane. Dato che i piani regolatori nascono proprio per regolare lo sviluppo urbano e le trasformazioni, circoscrivere il potere decisorio comunale a delle sole "specifiche condizioni" può ritenersi eccessivamente limitativo dei diritti di pianificazione. Il piano regolatore romano peraltro è molto strutturato attorno alle destinazioni d'uso e relative prescrizioni (pensiamo ad esempio alle zone destinate a trasformazione urbanistica, come la città da ristrutturare o tutti gli ambiti per programmi integrati), e delle norme che liberalizzino troppo tale meccanismo rischia di scardinare l'intero impianto pianificatorio.

Come al solito, "come fai, sbagli" ma secondo me meglio fare, rischiando di sbagliare, piuttosto che non fare.

Attenzione comunque al fatto che questa sentenza non è un "liberi tutti" perché:

• laddove il piano regolatore vieti determinate destinazioni d'uso, o le condizioni in termini regolatori (ad esempio, la percentuale di destinazione residenziale all'interno della città da ristrutturare a prevalente destinazione produttiva, ma si pensi anche alle grandi strutture di vendita, vietate in quasi tutti i tessuti residenziali), le norme di piano possono considerarsi comunque cogenti ed impeditive dell'intervento: nel caso trattato, va ricordato, la destinazione residenziale verso cui viene fatto il cambio d'uso non è vietata per la città consolidata, anzi ne è la destinazione ordinatoria e peraltro prevalente nell'edificio del caso in esame;
• l'art. 23-ter come modificato dal decreto salva-casa impone dei paletti importanti da cui è essenziale non uscire mai, che sono: 1. si deve operare all'interno delle zone A, B o C da DM 1444/68, con esclusione di tutte le atre; 2. il cambio d'uso non può comunque avvenire da o verso destinazioni rurali; 3. nei piani seminterrati, interrati e terra il comma 1-ter è attuabile solo se la regione ha emanato una norma attuativa. Al di fuori di questi paletti, il cambio d'uso deve rispettare le norme di piano;
• la sentenza è stata emessa di recente (al momento di scrivere il presente testo) dunque potrebbe ancora essere impugnata da Roma Capitale dinanzi al Consiglio di Stato, che potrebbe ribaltare la visione;
• Roma Capitale potrebbe emanare degli atti contenenti le "specifiche condizioni" per attuare l'art. 23-ter determinando un mutamento dello spettro applicativo della norma;
• il nodo della ristrutturazione edilizia come "specifica condizione": come accennato prima, le NTA adottate a novembre 2024 (nuovo art. 45 comma 6) subordinano il cambio d'uso verso il residenziale all'esecuzione contestuale di opere di ristrutturazione edilizia. È altamente probabile che le amministrazioni locali, in sede di istruttoria, difenderanno a spada tratta questa prescrizione. L'argomentazione dei funzionari sarà che imporre un upgrade fisico dell'immobile non è un limite illegittimo alla legge statale, ma l'esercizio di quella prerogativa urbanistica (la "specifica condizione" a tutela del carico insediativo) che il Salva-Casa fa espressamente salva. Su questo confine sottile – ovvero se imporre opere pesanti svuoti o meno la ratio semplificatrice della norma nazionale – si giocheranno molto probabilmente i futuri contenziosi;
• l'efficacia della sentenza e la responsabilità "allo sportello": è vitale ricordare che le pronunce dei TAR di questo tipo spiegano i loro effetti diretti inter partes, ovvero valgono primariamente per il cittadino che ha fatto ricorso e per quella specifica unità immobiliare. Fino a quando Roma Capitale non recepirà formalmente questo orientamento giurisprudenziale (ad esempio tramite una direttiva vincolante del Dipartimento PAU che ordini agli uffici di disapplicare l'art. 45 in questi casi specifici) o fino a una pronuncia del Consiglio di Stato, un funzionario istruttore del Municipio difficilmente si assumerà in autonomia la responsabilità di disapplicare il PRG vigente per altre pratiche, temendo profili di responsabilità amministrativa. E' lecito aspettarsi che gli uffici non andranno a recepire questa sentenza continuando a contrastare le SCIA presentate per cambi d'uso verso residenziale in città consolidata, rendendo potenzialmente necessario per altri cittadini dover a loro volta impugnare i dinieghi, esattamente come è successo in molti municipi dopo la sentenza del 2010 che per prima ritenne incoerente questo passaggio.

testo della sentenza con commenti

Qui di seguito si riporta il testo della sentenza, in cui sono omesse le premesse.

Tanto premesso, sussistono le condizioni per la definizione del presente giudizio con la sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sentite sul punto le parti costituite, trascorso il termine di venti giorni dalla notificazione del ricorso, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, in assenza della volontà delle parti di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione.

1. Ciò posto, appare utile ricostruire, seppure brevemente, i termini della vicenda che in questa sede ci occupa.

La ricorrente, in qualità di proprietaria dell’unità immobiliare (di circa mq. 38), sita a Roma, Viale [omissis] - avente destinazione d’uso “uffici e terziario” e collocata nell’ambito di un edificio a prevalente destinazione abitativa, urbanisticamente sita nella zona classificata dal P.R.G. del Comune di Roma come T3 (“Tessuti di espansione novecentesca a tipologia residenziale libera”) - ha presentato, in data 28.03.2025, scia prot. [omissis] al fine di legittimare il cambio di destinazione d’uso della stessa, senza opere edilizie, dalla categoria “ufficio” a quella “abitativa”.

Con provvedimento prot. n. [omissis] del 10.06.2025, Roma Capitale – richiamando i motivi ostativi da essa enucleati nella nota prot. [omissis] del 28.04.2025 (preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90) e ritenendo le osservazioni formulate dal privato inidonee a superare il prospettato diniego – ha dichiarato l’inefficacia della descritta scia e disposto l’archiviazione della pratica, con divieto di prosecuzione dell’attività.

A sostegno del diniego, l’Amministrazione ha opposto che l’attività oggetto della scia si porrebbe in contrasto con la normativa urbanistica, sub specie dell’art. 45, comma 7 (e comma 6 per estensione logica, ndr), NTA del PRG, in quanto in tale area “i cambi di destinazione d’uso, verso abitazioni singole, sarebbero consentiti, per intervento diretto, solo in caso di ripristino”. Nel caso di specie, non vertendosi nei casi di “ripristino” – in quanto l’abitazione della ricorrente non era mai stata in precedenza destinata “a uso abitativo” – il cambio di destinazione d’uso richiesto non sarebbe consentito dallo strumento urbanistico, in disparte la tipologia del titolo edilizio adottato (SCIA). Di qui, la legittimità del provvedimento di archiviazione della SCIA.

Il provvedimento in parola forma quindi oggetto del presente giudizio.

2. Pregiudizialmente, ritiene il Collegio che debba essere respinta l’eccezione, sollevata da Roma Capitale, avente a oggetto l’inammissibilità del ricorso, in quanto la ricorrente non avrebbe impugnato la nota n. [omissis] del 28.4.2025 (doc. 5 indice di parte resistente) che, lungi dal costituire preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. 241/90, sarebbe di fatto il provvedimento conclusivo del procedimento.

L’eccezione in esame è infondata.

In primo luogo, la nota n. [omissis] del 28.4.2025 ha assegnato alla ricorrente il termine di giorni 10 per presentare osservazioni, cosicchè risulta evidente il carattere endoprocedimentale della stessa.

In secondo luogo, la nota in questa sede impugnata menziona sia la nota prot. n. [omissis] del 28.4.2025, sia le successive osservazioni presentate dalla ricorrente, ritenendo che il contraddittorio per tal via instauratosi non abbia indotto l’Amministrazione a determinarsi in senso opposto. Tale affermazione rappresenta quindi l’ulteriore conferma del carattere endoprocedimentale della nota prot. n. [omissis] del 28.4.2025.

Tuttavia, in disparte quanto precede, Roma Capitale ha comunque rivalutato la questione sulla base delle osservazioni articolate dalla ricorrente, cosicchè l’atto in questa sede gravato, anche a volerlo, per mera ipotesi, ma così non è, qualificare ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90, non può in alcun modo consistere in un atto di conferma impropria, ma costituisce un atto di conferma propria; come tale, l’atto di conferma propria è, quindi, idoneo a sostituire, con effetto ex tunc, quello confermato.

3. Nel merito, con il primo motivo di ricorso, la ricorrente ha eccepito che lo strumento urbanistico consentirebbe, a suo dire, il mutamento di destinazione d’uso oggetto della descritta SCIA, atteso che la zona in cui ricade l’immobile per cui è causa è “a destinazione mista”. In tale ottica, l’art. 48, comma 2, NTA del PRG – stabilendo che “gli interventi dovranno tendere alla omogeneizzazione dei tessuti, alla utilizzazione delle residue capacità insediative, al miglioramento dei servizi ed delle urbanizzazioni” – consentirebbe, senza alcuna limitazione, gli interventi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia c.d. leggera.

In ogni caso, anche a voler opinare in senso contrario, l’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED, così come modificato dal D.L. 69/2024, conv. con modd. dalla L. 105/2024 (di seguito breviter “decreto Salva Casa”), prevarrebbe sulle NTA del PRG di Roma Capitale e, nel caso di specie, consentirebbe il cambio di destinazione d’uso effettuato con SCIA dalla ricorrente.

4. Ricostruiti, seppure sinteticamente, i termini della vicenda che in questa sede ci occupa, s’impone allora di verificare, in primo luogo, se le NTA del PRG consentano, nell’area in cui ricade l’immobile della ricorrente, il cambio di destinazione d’uso da essa richiesto e, in caso di risposta negativa, se esse siano compatibili con la normativa di rango primario (TUED), alla luce delle novità introdotte dal decreto Salva.

5. Sotto il primo aspetto, l’art. 48 NTA PRG invocato dalla ricorrente si limita, da un lato, a descrivere la finalità cui devono tendere gli interventi edilizi nell’area de qua e, dall’altra, a indicare la tipologia degli stessi, senza però nulla dire in ordine ai cambi di destinazione d’uso. Con la conseguenza per la quale, essi risultano, invece, disciplinati dall’art. 45 NTA PRG, che li ammette solo ove si renda necessario ripristinare l’originaria destinazione d’uso dell’immobile.

Poiché così non è nel caso di specie, non essendo mai stato l’immobile della ricorrente destinato a uso abitativo, occorre chiedersi se l’art. 45 NTA del PRG (e, in ultima analisi, lo strumento urbanistico) sia compatibile, in argomento, con la normativa nazionale (art. 23 ter, comma 1 ter, TUED) e, in caso di contrasto, come debba essere risolta l’antinomia.

vengono esplorate le varie possibilità consentite dallo strumento urbanistico vigente, che ammette il cambio d'uso in residenziale (anche) nel caso di ripristino di una precedente legittima destinazione.

6. A tal fine, l’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED disciplina – con riferimento alla singola unità immobiliare collocata in un edificio ricadente nelle zone territoriali omogenee A, B e C di cui al DM 1444/1968 – i cambi di destinazione d’uso funzionali (ossia che, a differenza di quelle strutturali, non necessitano di opere) ed eterogenei (ossia che determinano il passaggio da una categoria funzionale all’altra, a differenza di quelli omogenei invece disciplinati dall’art. 23 ter, comma 1 bis, TUED).

Con riferimento quindi ai cambi di destinazione d’uso di tal fatta, che vengono in rilievo nel caso di specie, il comma 1 ter del menzionato art. 23 ter TUED li ammette (in riferimento a unità immobiliari site in edifici collocati nelle zone territoriali omogenee A, B e C di cui al DM 1444/1968) purchè: i) non riguardino la categoria “rurale”; ii) vengano rispettate le condizioni di cui al comma 1 quater e la “normativa di settore”; iii) resti ferma “la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”.

Il comma 1 quater, primo periodo, dell’art. 23 ter TUED prevede poi che, per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1 ter è sempre consentito, “ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”, tra le quali si colloca quella di finalizzare i cambi di destinazione d’uso eterogenei al “mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell'immobile”.

Il comma 1 quinquies dell’art. 23 ter TUED, nel richiamare i cambi di destinazione d’uso di cui al comma 1 ter (che, come detto, vengono in questa sede in rilievo), sancisce che il mutamento di destinazione d’uso può essere assentito, a seconda dei casi, con la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 L. 7 agosto 1990, n. 241 o con il permesso di costruire.

6.1. Alla luce di quanto precede, diviene allora rilevante perimetrare la nozione di “specifiche condizioni” richiamate dalle disposizioni appena menzionate.

Al riguardo, il Collegio ritiene che, in base al tenore letterale dell’art. 23 ter e alla finalità da esso perseguita, possa essere condiviso quanto, sul punto, evidenziato dalle linee guida del Ministero delle infrastrutture e trasporti, che hanno fornito gli indirizzi e i criteri interpretativi relativi all’attuazione del decreto Salva Casa, secondo cui le specifiche condizioni: i) dovranno tradursi in criteri oggettivi e non discriminatori; ii) “dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23 ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute”; iii) “dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica”; iv) “potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame”.

Proprio le suindicate caratteristiche delle “specifiche condizioni” inducono il Collegio a ritenere che l’art. 45, comma 7, NTA del PRG non possa essere considerato, come invece sostenuto da Roma Capitale, alla stregua delle “specifiche condizioni” di cui all’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED e quindi essere idoneo a giustificare l’inibizione dell’intervento edilizio realizzato dalla parte ricorrente.

Questo è il passaggio cruciale che rende questa sentenza molto interessante: si sta indicando che le norme già esistenti nel piano regolatore non possono essere intese come "specifiche condizioni" previste dal comma 1-quater.

In primo luogo, la menzionata norma urbanistica (art. 45, comma 7, NTA del PRG) è antecedente al decreto Salva-casa, cosicchè essa non può tener conto, se non per mero accidente (ma così non è nel caso di specie), delle indicazioni di cui alle linee guida sopradescritte. Del resto, le “specifiche condizioni” in parola devono essere specificamente redatte in data successiva all’entrata in vigore del decreto Salva Casa e alla luce del tenore delle novità in esso contenute e non possono essere desunte implicitamente dallo strumento urbanistico vigente nel momento di entrata in vigore della novità normativa. Depone in questo senso non solo il favor che ispira la nuova disciplina statale in materia di cambi di destinazione d’uso, ma anche la stessa necessità che la programmazione urbanistica sia rimodulata (ex post) tenendo conto delle predette novità normative: e ciò non solo in un’ottica di tutela del privato, ma anche al fine di una corretta valutazione degli interessi pubblici coinvolti nella fattispecie.

Questo è un passaggio chiaro della sentenza, tuttavia, non pare essere stata affrontata la questione delle norme che sono state adottate a novembre 2024: come detto nelle premesse, sarebbe stato interessante che si fosse esteso il tema anche a questo aspetto. Le norme adottate difatti consentono espressamente il cambio d'uso in parola, ma lo subordinano a due fattori (che non possiamo chiamare "specifiche condizioni"): 1. la devoluzione del contributo straordinario sull'intervento - e vabbé; 2. il fatto che il cambio d'uso debba necessariamente avvenire nell'ambito o comunque in parallelo con interventi di ristrutturazione edilizia che riguardano l'unità immobiliare oggetto di trasformazione. A parere di chi scrive, quest'ultima condizione supera il confine della "specifica condizione" perché aumenta la complessità dell'intervento senza fornire specificità.

In secondo luogo, l’art. 45, comma 7, NTA del PRG, nel sancire che “i cambi di destinazione d’uso, verso abitazioni singole, sarebbero consentiti, per intervento diretto, solo in caso di ripristino”, risulta privo dell’adeguata motivazione in ordine alle ragioni che giustificano la deroga alla disciplina del cambio di destinazione d’uso prevista, in via generale, dall’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED. Sotto tale aspetto, pur dovendosi tenere nella debita considerazione la circostanza per la quale le NTA del PRG sono norme espressione dell’attività di pianificazione urbanistica, l’esigenza della loro motivazione, in parte qua, è intimamente connessa alla necessità degli enti locali di incidere sul generale modello regolatorio di rango statale (solo) per garantire la specificità del contesto urbano di riferimento.

6.2. Alla luce di quanto precede, si registra, ai fini che qui interessano, un contrasto tra la norma statale (art. 23 ter, comma 1 ter, TUED) e lo strumento urbanistico comunale (art. 45, comma 7, NTA del PRG).

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa (TAR Bari, n. 553/2025), condivisa nelle conclusioni dal Collegio, ritiene che “le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni di cui all’art. 23 ter DPR 380/2001 [così come modificato dal decreto Salva Casa], tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a quest’ultime”.

Il carattere “recessivo” delle previsioni urbanistiche trova valido appiglio normativo nella pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentt. n. 10976/2023 e 8023/2023) che riconosce loro natura regolamentare: “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.); secondo il suddetto indirizzo, per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio; invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della impugnazione di questo”.

Del resto, “la disciplina urbanistica contenuta nel P.R.G. è destinata a svolgere i suoi effetti ordinatori e conformativi e le N.T.A. sono atti a contenuto generale, recanti prescrizioni a carattere normativo e programmatico, destinate a regolare la futura attività edilizia” (C.d.s., n. 1052/2007).

Consegue che il contrasto tra la norma regolamentare di rango secondario, nel caso di specie le NTA del PRG, e la norma primaria, in questo caso l’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED, deve essere risolto, in omaggio al principio di cui agli artt. 1, 3, 4 e 8 disp. prel. c.c., con la disapplicazione della prima.

Nei paragrafi che precedono il TAR illustra il principio secondo cui le norme regolamentari si disapplicano in presenza di una norma statale che ne è chiaramente in contrasto. Il principio esiste già in Giurisprudenza ed è ampiamente consolidato (non potrebbe essere diversamente), ma il modo in cui è applicato alla vicenda in questione è ciò che desta interesse, in quanto viene specificato che non vi è salvezza di norme regolamentari preesistenti, se contrastanti, nemmeno nel caso del cambio di destinazione d'uso.

In tal senso, si pone la giurisprudenza amministrativa (TAR Venezia, n. 1341/2011), che così statuisce: “alla disposizione contenuta nelle N.t.a. del P.R.G. del Comune […] va riconosciuta natura regolamentare: essa non può derogare il disposto di cui all’art. 13 [della legge regionale], conseguendone che, in quanto contrastante con l’art. 13 medesimo, va disapplicata”.

Pertanto, ai fini dell’ammissibilità o meno del cambio di destinazione d’uso che in questa sede ci occupa deve farsi riferimento alla normativa statale (TUED) e non, invece, a quella contenuta nello strumento urbanistico comunale di Roma Capitale.

Alla luce di tali principi, il cambio di destinazione d’uso richiesto dalla ricorrente è certamente ammissibile.

7. Per questi motivi, il Collegio, in accoglimento del ricorso, annulla il provvedimento prot. n. [omissis], adottato da parte resistente in data 10.06.2025, avente a oggetto la dichiarazione di inefficacia della SCIA, presentata dalla ricorrente in data 28.03.2025 (per cambio di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione, in relazione alla propria unità immobiliare, sita a Roma, Viale [omissis]).

8. La novità delle questioni trattate consente al Tribunale di compensare integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

nota di lettura

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