salva-casa e le novità sui cambi d'uso

 Chi segue questo blog sa quanto abbiamo parlato del mutamento di destinazione d'uso, un vero e proprio argomento scottante. Questo post è dedicato alle modifiche che il decreto salva-casa ha apportato a questo tema: per come si vedrà, come sempre accade nelle norme connesse alla professione del tecnico, ci sono luci ed ombre (forse più luci che ombre), relativamente alle quali qui trovate il mio commento.

Il decreto ha introdotto diverse modifiche all'art. 23 ter DPR 380/01, facendolo nei fatti diventare un articolo strutturato su diversi ambiti del mutamento d'uso: prima delle innovazioni del salva-casa era limitato alla individuazione delle categorie generali d'uso, alla indicazione del fatto che il salto tra categorie generali è definito mutamento rilevante, e che il mutamento "non rilevante" è sempre consentito (previgente versione del comma 3).

il salva-casa non va a mutare la struttura generale originaria della norma, ma introduce una serie di nuovi commi (dall'1-bis all'1-quinquies) che descrivono dei casi specifici all'interno dei quali vigono particolari condizioni, anche agevolative. Al di fuori delle condizioni dei nuovi commi, rimane vigente il regime "ordinario" cioè la procedura per come la si conosceva prima delle novità introdotte.

in estrema sintesi, la struttura degli elementi innovativi è la seguente:

• comma 1-bis - assorbendo il precedente ultimo periodo del comma 3, specifica che il mutamento non rilevante è sempre consentito, alle condizioni sotto elencate;
• comma 1-ter - indica che il mutamento rilevante è sempre consentito, purché ci si trovi in zona territoriale omogenea di tipo A, B o C e purché non riguardi le destinazioni agricole (né come destinazione ante operam, né come post) ed alle condizioni ulteriori sotto elencate;
• comma 1-quater - descrive ulteriori condizioni per l'applicazione del comma 1-ter;
• comma 1-quinquies - impone l'assoggettazione a SCIA dei mutamenti d'uso attuati ai sensi dei commi 1-bis ed 1-ter ed anche di quelli "senza opere";
• comma 1 - viene aggiunto un nuovo primo periodo al comma 1 che definisce il mutamento d'uso senza opere come quello effettuato o in completa assenza di opere, ovvero quello eseguito contestualmente ad opere che, però, non devono eccedere quelle dell'articolo 6 (opere di attività edilizia libera).

le condizioni limite

Per poter applicare i commi 1-bis ed 1-ter vigono specifiche condizioni:

1. l'intervento deve riguardare una singola unità immobiliare, indipendentemente dalla sua dimensione. dunque non è possibile applicare i commi ad esempio per il cambio d'uso di un intero edificio adibito a condominio residenziale diviso in singoli appartamenti, ma si può applicare al singolo appartamento in condominio o ad una villetta isolata (attenzione però alle villette che hanno il box auto incorporato ma accatastato a parte: potrebbe essere intesa come unità immobiliare separata e quindi in tale caso non si potrebbe fare il cambio d'uso della villa e del box contemporaneamente). Attenzione tuttavia al fatto che nel testo unico dell'edilizia non è contenuta una definizione di "unità immobiliare" e nemmeno essa è descritta nel quadro delle definizioni uniformi. alcuni ritengono che si possa fare riferimento alla definizione catastale di tale elemento; tuttavia, se all'interno degli strumenti urbanistici comunali è contenuta tale definizione, a mio avviso occorre fare riferimento a questa e non a quella catastale;
2. l'intervento deve rispettare le specifiche condizioni degli strumenti urbanistici comunali, il che, a parere di chi scrive, si applica non solo alle disposizioni che i comuni vorranno dettare nel futuro, ma anche a quelle vigenti: altri ritengono che, per come è formulata la frase della norma, essa si riferisce solo alle disposizioni di futura emanazione. Io non concordo con questa visione anche perché ciò rappresenterebbe uno scardinamento degli strumenti urbanistici stessi in quanto la gestione dei mutamenti d'uso, soprattutto nelle grandi città, è senza dubbio uno strumento pianificatorio importante.

Attenzione alle parole che il legislatore usa: le "condizioni" degli strumenti urbanistici possono rappresentare solo uno specifico contesto, e non tutte le "prescrizioni". le "condizioni" del piano regolatore possono essere intese come quelle situazioni che devono venirsi a creare affinché un cambio d'uso sia consentito: ad esempio nei cambi d'uso verso abitativo nella città consolidata di Roma vi deve essere la condizione che lo stesso sia approvato nell'ambito di un programma di recupero urbano ovvero che contestualmente si disponga un cambio d'uso opposto cioè da residenziale ad altra destinazione non residenziale in modo tale che il "totale" delle superfici destinate a residenza rimanga invariato. Una "prescrizione" dello strumento urbanistico è quando esso vieta a prescindere una specifica destinazione d'uso in una tale area: facendo sempre l'esempio della città consolidata di Roma, è prescritta l'impossiblità di insediarvi destinazioni d'uso produttive, eccetto l'artigianato produttivo. Tuttavia, non avrebbe senso ritenere che solo le "condizioni" siano fatte salve e non anche le "prescrizioni" che invece incidono maggiormente sulla efficacia dello strumento pianificatorio, dunque si tende a ritenere che per "condizioni" il legislatore volesse intendere tutto l'insieme delle norme che il piano regolatore dedica ai mutamenti d'uso.

In sintesi, le norme vanno ad innovare un panorama che già si conosceva, senza introdurre questioni radicalmente nuove, ma principalmente specificando in modo più preciso alcuni tipi di cambio d'uso più ricorrenti, rendendoli più semplici o comunque fattibili a prescindere. in verità, il vincolo alle imposizioni dei piani regolatori finisce con l'essere un importante confine operativo, soprattutto in quelle città, come Roma o come le maggiori d'Italia, che si sono dotate nel tempo di una normazione specifica sui cambi d'uso; può essere invece una norma di più larga applicazione in quei comuni i cui strumenti urbanistici non dettano regole specifiche, ma si presti sempre attenzione alle destinazioni ammesse nelle varie zone o ad eventuali vincoli indiretti come superfici massime ammissibili di una data destinazione.

il comma 1 quater che, come detto, specifica il campo di applicazione del comma 1-ter (mutamenti rilevanti) contiene ulteriori disposizioni che sono in parte delle opportunità ed in parte delle ulteriori limitazioni, tutte non esenti da possibili differenti interpretazioni. vediamo quali.

gli standard urbanistici

la norma, in modo del tutto chiaro e netto, dispone che nell'attuare il comma 1-ter non è necessario reperire gli standard urbanistici eventualmente dovuti. è noto anche a chi frequenta questo blog che quando si opera un cambio d'uso vi è il problema connesso alla differenza di standard urbanistico che implica la necessità di dover reperire delle aree da donare al comune: tale questione emerge in modo indiretto dalle disposizioni del DM 1444/68 in quanto se il cambio d'uso avviene tra destinazioni che prevedono una quantità di standard differenti, è necessario colmare questa differenza reperendo nuovi standard ovvero donando al comune le aree per realizzarli. tuttavia, tale necessità di reperimento si è scontrata con la obiettiva impossibilità in molti casi di poter trovare dette aree o alla inutilità delle stesse: pensiamo ad esempio alle città ormai urbanizzate e consolidate, nelle quali non sono disponibili spazi "vuoti" da poter donare al comune, oppure pensiamo altresì ai cambi d'uso di singole unità immobiliari che producono un delta di standard urbanistico di poche decine di metri quadri: tali superfici sarebbero del tutto inutili ai comuni visto che gli standard devono contenere scuole, asili, edifici pubblici, parchi, etc. Per ovviare a questa limitazione, è stato introdotto il meccanismo della monetizzazione dello standard urbanistico, cioè la possibilità di convertire in moneta lo standard che non è possibile cedere. Tuttavia, tale istituto non è presente nella legge, ma si tratta di una procedura amministrativa introdotta direttamente dai comuni o dalle regioni e mai osteggiata dalla giurisprudenza in quanto considerata di naturale applicazione: la monetizzazione sostanzialmente consiste nel dare al comune i soldi che a questi occorrono per eseguire gli espropri al fine di trovare nuove aree su cui installare nuovi standard urbanistici.

Ebbene, il salva-casa interviene in modo deciso su questo aspetto ed indica, grazie alla disposizione del comma 1-quater, che il mutamento rilevante operato ai sensi del comma 1-ter non è soggetto all'obbligo di reperire gli standard urbanistici differenziali: dunque appare chiaro ed indiscusso che operando in tale contesto, non ci si deve preoccupare del reperire le aree per standard.

Ci si potrebbe tuttavia chiedere se non sia comunque dovuta la monetizzazione degli standard, visto che la legge non dice espressamente che anche la monetizzazione non sia necessaria. tuttavia, a parere di chi scrive e per quanto detto sopra, la monetizzazione non è un istituto legislativo a sé stante ma un qualcosa di connesso all'obbligo di dotazione degli standard, dunque nel momento in cui decade l'obbligo della dotazione, ciò porta con sé anche il decadimento dell'obbligo della relativa monetizzazione. Anche se chi scrive è profondamente convinto di tale questione, la norma non è effettivamente chiarissima e potrebbe emergere una visione opposta secondo cui la monetizzazione sia comunque consentita (o, a quel punto, dovuta necessariamente quale unica alternativa); tuttavia, anche in tale caso, dovrebbe almeno consentirsi sempre di poter monetizzare lo standard, indipendentemente dalle superfici differenziali richieste dall'intervento, in quanto comunque il comma 1-quater abroga nel suo complesso l'obbligo di reperimento; questa circostanza potrebbe aprire nuove strade nella città di Roma, dove il piano regolatore è particolarmente contorto nel calcolo degli standard urbanistici e nella relativa monetizzazione (prevista direttamente dal piano) e dove vi sono anche dei limiti dimensionali oltre i quali l'intervento non diventa fattibile senza materiale reperimento delle aree per gli standard: con questa norma, appare dunque possibile eseguire comunque gli interventi previsti, a patto che la giurisprudenza, la regione od il comune non ritengano il contrario.

la circolare dPAU prot. QI/2024/205723 del 21 ottobre 2024

verso fine ottobre 2024, dunque successivamente alla pubblicazione del presente post, il dipartimento PAU di Roma Capitale (l'ufficio che si occupa del rilascio dei permessi di costruire e del coordinamento delle interpretazioni edilizie su tutto il territorio comunale) ha emesso una circolare interpretativa che tocca alcuni dei temi del salva-casa, compreso quello del mutamento d'uso.

L'interpretazione che viene data dall'ufficio in parte conferma quanto avevo già scritto qui sopra ma in parte no: in dettaglio, l'ufficio è dell'avviso che le disposizioni della pianificazione urbanistica siano comunque fatte salve, dunque si concorda sul fatto che i mutamenti d'uso, pur nella versione innovata dal salva-casa del 23 ter, continuano ad essere ammessi solo se conformi alle prescrizioni del piano regolatore già vigente: dunque l'ufficio prende la posizione più restrittiva e, pertanto, ritiene che la parola "condizioni" da rispettare del piano regolatore riguardino tutte le sue disposizioni, sia prescrittive che condizionanti. Ne consegue che l'intervento è fattibile, a Roma, solo se già previsto dal PRG.

Sul punto si potrebbe obiettare che la parola "condizioni", per come argomentato più sopra, non si riferisca a tutte le "disposizioni" del PRG: vedremo se ci saranno sentenze nel merito che potranno aiutare a chiarire il dubbio interpretativo. Al di là di tutto, appare comunque prevedibile che il comune prendesse la posizione più conservativa, anche a tutela del Piano Regolatore e delle sue funzioni. La presa di posizione peraltro va a confermare l'applicabilità anche del contributo straordinario.

Nella circolare vengono poi esplicitate le procedure autorizzative da utilizzare per i cambi d'uso su singola unità immobiliare, che vengono sintetizzate nella SCIA e nel PdC (o SCIA alternativa), con esclusione implicita quindi della CILA e ciò è corretto quando si opera su singola unità immobiliare ed all'interno dei presupposti dei commi 1-bis e 1-ter. Rimangono in essere specifiche fattispecie, magari residuali, che ancora continuano a rimanere appannaggio della CILA ovvero quei casi in cui l'intervento ricade in manutenzione straordinaria leggera o risanamento conservativo leggero e non sono applicabili le specifiche condizioni dei commi 1-bis ed 1-ter, dunque ad esempio banalmente nel caso in cui si intervenga contemporaneamente su più di una unità immobiliare.

La posizione meno condivisibile del Comune di Roma (con il necessario rispetto e stima per l'ufficio che si è prodigato nel diramare tempestivamente una nota di uniformità su questo tema "caldo") si ha, però, quando viene indicato che è comunque dovuta anche la monetizzazione degli standard urbanistici. Per ribadire questo punto l'amministrazione indica che la disposizione, facendo parte del Piano Regolatore ed essendo le "condizioni" di questo fatte salve, implicitamente tale procedura rimane in vigore ed applicabile. L'autore di questo post, tuttavia, rimane sostenitore di una versione differente già sopra tratteggiata: se il legislatore prescrive che in determinate condizioni non sia dovuto l'obbligo di reperire gli standard urbanistici, allora in quelle specifiche casistiche non è applicabile nemmeno la relativa monetizzazione la quale non è una condizione applicativa del piano bensì una procedura che serve a regolamentare l'istituto della conversione in denaro degli standard quando gli stessi non sono materialmente reperibili. Se, tuttavia, la norma nazionale impone che lo standard a monte non debba essere reperito, automaticamente ciò fa decadere anche la necessità di doverlo monetizzare, in quanto non è la monetizzazione in sé che è lo strumento, quanto il reperimento dello standard, che viene reso non più obbligatorio.

il tema dei locali piani terra ed interrati

il comma 1-quater contiene una specifica condizione limitativa relativa agli immobili che si trovano ai piani terra ("primi piani fuori terra") e seminterrati: per questi, l'applicazione del comma 1-ter è sospesa finché le regioni non andranno ad emanare delle norme che consentono ai comuni di prevedere le zone in cui tali cambi d'uso sono consentiti. Per come scritta la norma, a parere di chi scrive, appare chiaro che si riferisce solo ai casi specifici del comma 1-ter, il che significa che se occorre operare un cambio d'uso rilevante in questi locali esso può essere eseguito purché nel rispetto delle norme "generali" previgenti, senza poter utilizzare le disposizioni favorevoli del comma 1-ter.

tuttavia, per come scritta la norma, vi è chi interpreta la questione come un totale blocco di tutti i mutamenti d'uso degli immobili ai piani terra e seminterrati, perché la disposizione appare generalista. tuttavia, nella stessa frase è contenuto il rimando al comma 1-ter dunque appare abbastanza chiaro che in tali casi si possa operare comunque, ma senza applicare il comma 1-ter.