Vi trascrivo in questo post il testo di una sentenza Consiglio di Stato che tratta una tematica sempre delicata, ovvero gli interventi edilizi di grande impatto che necessitano di piano attuativo (art. 41-quinquies L. 1150/42) che tanto sta facendo discutere in questi tempi travagliati per l'edilizia italiana. Sono questioni che, a parere di chi scrive, andrebbero affrontati in modo netto dal legislatore nazionale, in quanto è evidente l'urgenza di prendere posizioni chiare per eliminare l'ampio margine di incertezza: non è, difatti, la norma che obbliga al piano attuativo che preoccupa, quanto la difficoltà dell'interpretazione della sua reale necessità nel singolo intervento.

introduzione alla vicenda

Una società proprietaria di un ex opificio industriale ha ottenuto nel 2008 un permesso di costruire per trasformarlo in un polo commerciale e direzionale. Nel 2012, il cantiere subisce un sequestro penale: emerge che il titolo edilizio era illegittimo perché rilasciato in assenza di un preventivo piano attuativo (strumento urbanistico di dettaglio), obbligatorio per interventi di tale cubatura.

Di conseguenza, il Comune avvia un procedimento di autotutela. Anziché annullare del tutto il permesso (bloccando l'intera opera), il Comune emette un nuovo provvedimento che "salva" il cantiere, ma ne riduce la superficie commerciale assentita, facendola rientrare nel limite del 25% del totale, unica soglia che per legge consente di procedere con intervento diretto senza il piano attuativo. La società fa ricorso contro questa limitazione.

Ad esito del ricorso, il Consiglio di Stato emette la sentenza qui in commento n°4103/2025.

I Principi di Diritto Stabiliti dal Consiglio di Stato

I giudici hanno respinto tutti i motivi di appello della società, fissando alcuni punti cardine in materia urbanistica e amministrativa:

• Sulla natura dell'autotutela: Il provvedimento del Comune non è un inesistente "permesso in variante d'ufficio", ma una vera e propria convalida. L'Amministrazione, nel rispetto del principio di conservazione, ha scelto la via meno penalizzante per il privato: invece di annullare tutto, ha sanato il titolo originario riportando il progetto nei limiti legali.
• Sul "termine ragionevole" per intervenire (Art. 21-nonies): Anche se sono passati più di tre anni dal rilascio del permesso originario, l'intervento in autotutela è legittimo. Il ritardo è giustificato dal fatto che il privato aveva presentato una "inesatta rappresentazione della realtà" (errori nel calcolo delle superfici commerciali). Inoltre, non c'è "legittimo affidamento" da tutelare quando l'illegittimità dell'atto è stata confermata anche in sede penale.
• Sull'obbligo del Piano Attuativo (art. 41-quinques L. 1150/42 ma anche specifica disposizione del piano regolatore locale): Per interventi con un forte impatto sul territorio (come la trasformazione di un'industria in tre grandi medie strutture di vendita), il piano attuativo è indispensabile. Serve a garantire un armonico inserimento nel tessuto urbano e la giusta dotazione di standard (parcheggi, verde, viabilità).
• Sull'eccezione del 25% (Art. 9 D.P.R. 380/01): La legge consente interventi di ristrutturazione senza piano attuativo solo se si modifica al massimo il 25% della destinazione d'uso preesistente. La società sosteneva di rientrare in questo limite calcolando come "commerciali" i vecchi magazzini dell'industria. Il Consiglio di Stato ha chiarito che i magazzini industriali non producono carico urbanistico commerciale (non c'è vendita al pubblico), quindi il ricalcolo al ribasso fatto dal Comune era corretto;
• Sulla nozione di "Lotto Intercluso": La società riteneva di non dover presentare il piano attuativo perché l'area era già totalmente urbanizzata (cosiddetto lotto intercluso). I giudici ribadiscono che si tratta di un'eccezione rarissima: di fronte a un intervento così imponente, l'area non può considerarsi interclusa, perché serve comunque una "ricucitura" urbanistica per non mandare in tilt viabilità e servizi del quartiere;
• Sul concetto di demoricostruzione oltre i 5mc/mq: La legge (art. 41-quinquies) stabilisce che le costruzioni oltre il limite di 5mc/mq necessitano di strumento attuativo, ed in questa sentenza appare suggerirsi che questo limite valga anche per gli interventi di demoricostruzione. In parallelo, l'art. 9 comma 2 sembra fornire una via d'uscita (le ristrutturazioni edilizie sarebbero ammesse senza strumento attuativo) ma non finché l'intervento è di "rilevante" dimensione per il territorio;
• Sul risarcimento danni: Essendo l'azione del Comune risultata pienamente legittima, decade in automatico qualsiasi presupposto per richiedere un risarcimento (danno ingiusto non sussistente).

testo della sentenza 

con parti evidenziate in grassetto e commenti del sottoscritto inseriti con testo evidenziato con diverso colore e diversa formattazione.

FATTO

1. -OMISSIS- s.p.a. è proprietaria di un complesso adibito ad opificio industriale posto in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, identificato nel locale catasto al foglio n. 14, particelle n. 1, subalterno n. 3 e 21.

1.1. Con istanza del 12 novembre 2007, corredata da elaborati progettuali, detta società ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per l’esecuzione di un intervento di ristrutturazione del predetto stabilimento con mutamento di destinazione d’uso da produttivo a commerciale e direzionale, per collocarvi tre medie strutture di vendita ed uffici.

Il fabbricato in questione, la cui edificazione risale al XIX secolo, è situato in zona omogenea di tipo D1, in cui sono ammissibili le destinazioni d’uso a uffici privati e pubblici, commercio, banche, edifici per spettacoli, alberghi ed autorimesse pubbliche e per la quale l’art. 32 delle n.t.a. dal PRG, approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 15 del 21 gennaio 1980, subordina la realizzazione di interventi edilizi alla previa redazione di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione convenzionata con soluzioni planivolumetriche a carattere unitario.

1.2. Il Comune, quindi, previa acquisizione del parere paesistico da parte della Soprintendenza territorialmente competente, ha rilasciato il permesso di costruire n. -OMISSIS- del 2008, e in data 2 ottobre 2009 sono iniziati i lavori, per i quali l’odierna appellante, con nota prot. n. -OMISSIS-, del 19 novembre 2011, ha presentato una DIA per l’esecuzione di opere in variante.

1.3. Con decreto del Giudice per le indagini preliminari di Latina del 9 marzo 2012 è stato disposto il sequestro preventivo del predetto cantiere per i reati di cui agli artt. 44, comma 1, lett. a) e b), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, 110, 323, 479 e 481 cod. pen., essendo emerso che il titolo abilitativo edilizio del 5 novembre 2008 era stato assentito in assenza della preventiva approvazione dello strumento attuativo previsto dall’art. 41-quinquies, comma 6, l. 17 agosto 1942, n. 1150 oltre che dall’art. 32 delle n.t.a. del PRG di -OMISSIS-.

1.4. In relazione a tali fatti, il Comune, con nota prot. n. -OMISSIS-/12, del 13 febbraio 2012, ha avviato il procedimento di secondo grado volto all’annullamento d’ufficio del citato permesso di costruire, perché rilasciato in assenza della previa redazione dello strumento urbanistico attuativo di secondo livello, in difformità dell’art. 32 delle n.t.a. del PRG.

1.5. Con successiva nota prot. n. -OMISSIS-, del 17 febbraio 2012, -OMISSIS- s.p.a. ha trasmesso elaborati tecnici aventi valore di piano attuativo e con nota prot. n. -OMISSIS-, dell’11 aprile 2012, ha anche aderito alla stipula di apposita convenzione comportante il pagamento della somma di euro 240.000,00, a titolo di monetizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria a suo carico.

Conseguentemente, con nota prot. n. -OMISSIS-, del 12 aprile 2012, il Comune di -OMISSIS- ha autorizzato la ripresa dei lavori limitatamente al risanamento fisico e all’adeguamento strutturale dell’immobile, sottoponendo al Consiglio comunale l’approvazione dello strumento attuativo.

1.6. In seguito all’ordinanza del Tribunale ordinario di Latina, sezione penale, 18 aprile 2012, che ha annullato il decreto di sequestro preventivo del 9 marzo 2012, -OMISSIS- s.p.a. ha diffidato l’Amministrazione a concludere con un’archiviazione il procedimento di riesame avviato il 13 febbraio 2012.

1.7. Con nota prot. n. -OMISSIS-, del 17 maggio 2012, il Comune di -OMISSIS- ha comunicato di non poter aderire a quanto richiesto dalla -OMISSIS- s.p.a., evidenziando il fatto che la suddetta ordinanza del 18 aprile 2012 non si sofferma sull’utilità di una valutazione urbanistica del nuovo carico insediativo e che, pertanto, l’unica possibilità di autorizzare l’intervento in esame è quella di renderlo compatibile con i limiti previsti dall’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, per effetto della riduzione della superficie precedentemente assentita.

Contestualmente, con la suddetta nota del 17 maggio 2012 -OMISSIS- s.p.a. è stata invitata a depositare un nuovo contributo partecipativo unitamente ad una relazione tecnica asseverata utile a dimostrare la consistenza del mutamento di destinazione d’uso.

1.8. Con nota prot. n. -OMISSIS-/12, del 29 maggio 2012, quindi, il precedente permesso di costruire è stato riformato in autotutela dall’Amministrazione civica, nel senso che, mancando lo strumento attuativo richiesto dall’art. 32 delle n.t.a. del PRG comunale, il mutamento di destinazione d’uso è autorizzato ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 cit., con susseguente riduzione della superficie precedentemente assentita per un’estensione di mq 430,26 (in particolare, da mq 2.784,38 a mq 2.354,12).

2. Tanto premesso, con il ricorso di primo grado, -OMISSIS- s.p.a. ha impugnato quest’ultimo provvedimento, lamentando i seguenti vizi di legittimità:

I) violazione degli artt. 3, 6, 7, 8 e 10-bis, l. 7 agosto 1990 n. 241, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l’Amministrazione, nel concludere il procedimento di autotutela, avrebbe fondato la propria determinazione conclusiva su elementi nuovi non evidenziati in sede di comunicazione dell’avvio dello stesso;

II) violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990, nonché del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, in quanto il Comune di -OMISSIS- avrebbe adottato un permesso di costruire in variante, figura non prevista dalla legge, anziché annullare sic et simpliciter il permesso di costruire ritenuto illegittimo;

III) violazione degli artt. 97 Cost. e 21-nonies, l. n. 241 cit., oltre a eccesso di potere sotto vari profili e soprattutto per mancata comparazione tra l’interesse del privato, inciso dall’azione di riesame, e quello pubblico;

IV) eccesso di potere per diversi indici sintomatici, in quanto sarebbe infondata la tesi posta dall’Amministrazione a fondamento del procedimento di riesame e cioè che sarebbe necessaria la previa approvazione dello strumento attuativo;

V) eccesso di potere e violazione dell’art. 3 delle n.t.a. del PRG, come modificato per effetto della delibera di Giunta regionale n. 456 del 25 luglio 2006, che sarebbe applicabile in luogo dell’art. 32 cit. anche agli interventi di ristrutturazione, che sarebbero così direttamente autorizzabili anche in difetto di approvazione dello strumento attuativo;

VI) violazione sotto un primo profilo dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 cit. oltre ad eccesso di potere per difetto di istruttoria, dato che tale disposizione ammette, pur in assenza di piano, gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia, di “singole unità immobiliari o parti di esse”, tale dovendosi considerare il compendio di cui è causa, che è catastalmente identificato in modo unitario al foglio n. 14, part. n. 1;

VII) violazione sotto un secondo profilo dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 cit., oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, in quanto la superficie a destinazione commerciale/direzionale a servizio della preesistente industria ammonterebbe a mq 2.145,80 e non a mq 1.525,04, come erroneamente assunto dall’Amministrazione nell’atto impugnato, dovendosi a tal fine computare anche i locali precedentemente adibiti a magazzino dei prodotti finiti, che quindi non andrebbero considerati ai fini del rispetto del limite del 25% stabilito per il mutamento di destinazione d’uso;

VIII) eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione perché, contrariamente a quanto assunto nel provvedimento gravato, il fabbricato oggetto di intervento ricade in un lotto intercluso e, quindi, l’edificazione su di esso sarebbe possibile anche in difetto di pianificazione attuativa.

Infine, -OMISSIS- s.p.a. ha anche chiesto il risarcimento del danno patito per effetto delle riferite condotte poste in essere dal Comune di -OMISSIS-, quantificandolo in euro 5.240.000,00.

3. Nelle more del giudizio di primo grado, la vicenda penale si è evoluta, essendo sopravvenuta, in primo luogo, la sentenza della Corte di cassazione, sez. III, 6 febbraio 2013 n. 5870, che ha annullato con rinvio per nuovo esame l’ordinanza del Tribunale ordinario di Latina del 18 aprile 2012, cui ha fatto seguito l’ordinanza del medesimo Tribunale 4 aprile 2013, con la quale è stato rigettato il ricorso per l’annullamento del decreto di sequestro preventivo dell’immobile. Anche quest’ultima ordinanza è stata impugnata e, quindi, con sentenza della Corte di cassazione, sez. IV, 14 gennaio 2014 n. 1245 il relativo ricorso è stato rigettato. Da ultimo, con sentenza della Corte di cassazione, sez. III, 29 luglio 2020 n. 23013, il decreto di sequestro del cantiere è stato annullato perché, essendosi prescritti i reati perseguiti, non è più consentita la confisca della cosa sequestrata e, quindi, non ha più ragione di essere il vincolo imposto sul bene mediante il sequestro.

4. Il T.a.r., con la decisione 12 dicembre 2022, n. 940, ha respinto il ricorso.

5. L’originario ricorrente ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

6. All’udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata dedotta la violazione degli artt. 3, 6, 7, 8 e 10-bis, l. 7 agosto 1990 n. 241, oltre al vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l’Amministrazione, nel concludere il procedimento di autotutela, avrebbe fondato la propria determinazione conclusiva su elementi nuovi non evidenziati in sede di comunicazione dell’avvio dello stesso.

1.1. In particolare, ad avviso dell’appellante, la decisone impugnata, senza entrare nel merito del motivo di ricorso, avrebbe “sanato”, non avendone i poteri, l’acclarata violazione di legge sulla scorta di un paventato interesse della ricorrente alla possibilità di addivenire ad una convenzione urbanistica avente valore di strumento attuativo ovvero sulla scelta dell’amministrazione di una soluzione meno penalizzate rispetto all’annullamento tout court.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. In senso contrario, rileva il Collegio che la decisione di primo grado, lungi dal sanare il vizio di legge dedotto dall’odierna appellante nel giudizio di primo grado, ha ritenuto, valorizzando in tal senso elementi emersi nel contraddittorio procedimentale – che evidenziavano il venir meno dell’interesse della odierna appellante a stipulare una convenzione avente valore di strumento urbanistico – che il Comune di -OMISSIS-, in luogo dell’annullamento d’ufficio dell’atto amministrativo favorevole già rilasciato, implicante il travolgimento dell’intero intervento edilizio, ha optato per una soluzione di tipo conservativo, convalidando il provvedimento.

Muovendo da tale corretta premessa qualificatoria, il giudice di primo grado ha, dunque, tratto la coerente conclusione per cui alcuna violazione delle garanzie del contraddittorio nel caso in esame si è verificata, dato che l’esito finale del procedimento di secondo grado, oltre ad essere intrinsecamente più favorevole al privato di quello inizialmente comunicato, è stato orientato dal comportamento serbato dalla stessa società appellante nel quadro della partecipazione svolta (cfr. nota del 17 febbraio con la quale l’odierna appellante aveva aderito all’impostazione del Comune).

3. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata dedotta la violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990, nonché del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, in quanto il Comune di -OMISSIS- avrebbe adottato un permesso di costruire in variante, figura non prevista dalla legge, anziché annullare sic et simpliciter il permesso di costruire ritenuto illegittimo.

3.1. In particolare, la decisione impugnata avrebbe errato nel qualificare il provvedimento dell’Amministrazione quale atto di convalida, posto che il provvedimento di convalida dovrebbe avere il medesimo contenuto formale e sostanziale del provvedimento da convalidare, non essendone consentita alcuna modifica, ma solo l’emenda di errori formali.

Nel caso in esame, invece, il provvedimento impugnato modificherebbe radicalmente il permesso di costruire originario.

4. Il motivo non è fondato.

4.1. In via generale, rileva il Collegio che il potere di convalida è espressione, nel contesto dei poteri amministrativi di secondo grado, del canone ermeneutico di c.d. conservazione dei valori (atti ed effetti) giuridici, il quale, ricollegandosi ai più generali principi di buon andamento ed economia procedimentale, esprime la preferenza accordata dall'ordinamento all'opzione conservativa, rispetto a quella eliminatoria. 

La potestà in oggetto è, dunque, da ritenersi alternativa  all'annullamento d'ufficio , come testimonia la comune collocazione sistematica di entrambi gli istituti all'interno dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990 , il quale ha dotato la figura in esame di un più solido fondamento legale, superando per tabulas le precedenti ricostruzioni che la ritenevano implicita nella capacità generale di autotutela .

Per quanto scarna, la proposizione normativa delinea la convalida come un istituto di carattere generale, volto a rendere l’atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento.

Sotto altro profilo, la collocazione della norma nel medesimo articolo dedicato all’annullamento d’ufficio, conferma la comune ambientazione dei due istituti nell’ambito dell’autotutela.

Tale collocazione sistematica appare altresì espressiva di un principio di preferenza per la scelta amministrativa volta alla correzione e alla conservazione ‒ ove possibile ‒ di quanto precedentemente disposto, rispetto all’opzione eliminatoria.

La convalida del provvedimento amministrativo deve, dunque, ritenersi, da un punto di vista di teoria generale, più correttamente espressione di un potere di “sanatoria” dell'atto invalido, in quanto essa opera, quale proprio effetto tipico, il consolidamento degli effetti (precari, in quanto rimuovibili) prodotti dalla fattispecie dell'atto annullabile, mutandone il modello di operatività secondo una nuova fattispecie (sussidiaria e necessariamente complessa)  di validità (in quanto tale, produttiva di effetti non rimuovibili mediante l'annullamento o l'auto-annullamento). 

in questi passaggi il Consiglio di Stato evidenzia la possibilità per il Comune di adottare atti che vadano nell'interesse del privato, per quanto possibile entro i confini di norma, per bilanciare da un lato la necessità di ricondurre l'intervento nell'alveo della legge e, dall'altra, evitare eccessivo danno al privato. è il principio del soccorso istruttorio, anche se non espressamente richiamato, che viene qui confermato nella sua correttezza.  

Sotto tale profilo, come rilevato dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, la convalida non determina una modificazione strutturale del provvedimento viziato (non configurabile neppure logicamente, essendosi la fattispecie stessa già integralmente conclusa), bensì il sorgere di una fattispecie complessa, derivante dalla « saldatura » con il provvedimento convalidato, fonte di una sintesi effettuale autonoma (Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385).

Una volta acclarato che il provvedimento di convalida agisce esclusivamente sulla fattispecie (e solo mediatamente sul piano della validità) e non già sugli effetti (che rimangono integralmente riconducibili all'atto convalidato), appare, invero, chiaro che gli effetti dell'atto convalidato sono idonei a consolidarsi fin dall'inizio per la circostanza che, una volta intervenuta la sanatoria (che giuridicamente opera ex nunc), gli effetti già prodotti dall'atto annullabile — precari fino all'intervenuta convalida —, non risultano più rimuovibili per il fatto dell'invalidità.

Ne discende che la convalida non costituisce un “nuovo” provvedimento valido sostitutivo del precedente invalidamente adottato, bensì un atto che, perfezionando la fattispecie dell'atto annullabile, ne previene l'annullamento, dotando in tal modo di stabilità gli effetti (precari) medio tempore prodottisi.

Sul piano funzionale, la convalida è preordinata alla cura del pubblico interesse a dare stabilità e sicurezza a un atto invalido, in quanto la situazione, che da esso è derivata, ne richiede appunto il consolidamento.

4.2. Tanto premesso sul piano generale, il principio di tipicità (e di nominatività) degli atti amministrativi non è stato violato nel caso di che trattasi, posto che esso, come correttamente rilevato nella decisione impugnata, non deve essere inteso in senso meramente formalistico di corrispondenza del potere esercitato ad un nomen provvedimentale piuttosto che ad un altro, “quanto piuttosto in termini di garanzia che ad ogni interesse pubblico vada correlato uno specifico potere in capo all’Amministrazione in modo da determinare, in esito al procedimento, un giudizio di coerenza tra potere esercitato e risultato concretamente perseguito” (Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2010 n. 6554; Consiglio Stato , sez. IV, 01 febbraio 2000, n. 530; Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 1983, n. 723).

Nel caso in esame, ritiene il Collegio, in conformità con la conclusione cui è giunta la decisione impugnata, che tale coerenza sussista perché il risultato concretamente perseguito dall’Amministrazione è coerente con il potere di secondo grado attribuitole in quanto, a ben vedere, seppur non denominato esplicitamente come tale, il provvedimento qui impugnato consiste in una vera e propria convalida del permesso di costruire illegittimamente rilasciato al privato, con l’introduzione della sola variante utile (nel precipuo interesse del privato) a rendere l’intervento compatibile con il quadro giuridico di riferimento.

Inoltre, come correttamente rilevato nella decisione impugnata, nel caso in esame, la -OMISSIS- s.p.a., dopo aver inizialmente aderito alle richieste del Comune di -OMISSIS- con memoria del 17 febbraio 2012, condividendo così la necessità di addivenire a una convenzione urbanistica avente valore di strumento attuativo, ha poi mutato la propria posizione chiedendo l’archiviazione del procedimento di autotutela. A tale azione ha fatto seguito, da parte dell’Amministrazione, la nota del 17 maggio 2012 con la quale, comunicando di non poter aderire a quanto richiesto, è stato evidenziato che l’unica possibilità di autorizzare l’intervento in esame fosse quella di ricondurlo, senza stravolgerne gli aspetti sostanziali, nei limiti dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380 cit., vale a dire assentendo un mutamento di destinazione d’uso fino al venticinque per cento delle destinazioni preesistenti. Agendo in tal modo e valorizzando gli elementi emersi nel contraddittorio procedimentale – che segnalavano il venir meno dell’interesse della società ricorrente a stipulare una convenzione avente valore di strumento urbanistico – il Comune di -OMISSIS- ha indirizzato l’esercizio del potere di autotutela verso una soluzione meno penalizzante per la società rispetto all’annullamento tout court del titolo. Infatti, in luogo dell’annullamento d’ufficio dell’atto amministrativo favorevole già rilasciato, che avrebbe comportato il travolgimento dell’intero intervento edilizio, l’Amministrazione ha ritenuto di poterlo mantenere con quelle variazioni indispensabili per ricondurlo all’unica fattispecie normativa idonea a consentire il progetto, a parità di situazione fattuale (cioè di assenza di strumento attuativo).

5. Con un terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata dedotta la violazione degli artt. 97 Cost. e 21-nonies, l. n. 241 cit., oltre a eccesso di potere sotto vari profili e, soprattutto, con riferimento alla mancata comparazione tra l’interesse del privato, inciso dall’azione di riesame, e quello pubblico.

5.1. A giudizio della parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, il procedimento in autotutela di che trattasi, in quanto avviato in data 13 febbraio 2012 (3 anni e 3 mesi dal rilascio del titolo edilizio e a 2 anni e 4 mesi dall’inizio lavori) e concluso in data 30 maggio 2012 (3 anni e 6 mesi dal rilascio del titolo edilizio e 2 anni 7 mesi dall’inizio lavori), sarebbe stato adottato ben oltre il “termine ragionevole” previsto dalla normativa ed in prossimità del termine di efficacia del titolo edilizio (mancavano 8 mesi al termine dei lavori).

E ciò senza alcuna valutazione:

- dello stato di avanzamento del cantiere;

- del legittimo affidamento posto nel titolo edilizio rilasciato;

- delle ricadute economiche sulla proprietà che aveva assunto impegni economici facendo affidamento sul titolo rilasciatogli;

- delle contrapposte esigenze del privato e dell’interesse pubblico.

5.2. Non condivisibile sarebbe, inoltre, l’assunto della decisione impugnata, secondo cui non si potrebbe ravvisare nel caso di specie neppure di un particolare affidamento del privato in ordine alla stabilità del titolo edificatorio illegittimo ottenuto, essendo intervenute successive pronunce penali che attestavano la necessità di uno strumento attuativo, posto che il procedimento amministrativo e quello penale “procederebbero su binari paralleli anche se destinati ad incidere sullo stesso bene giuridico”.

6. Il motivo non è fondato.

6.1. L’art. 21-nonies prevede che l'esercizio del potere di convalida avvenga entro un “termine ragionevole”.

Tale previsione, con riferimento al potere di convalida, solleva alcune perplessità, prontamente rilevate dalla dottrina più attenta, se non altro in virtù del rilievo che, contrariamente a quanto accade in relazione al provvedimento di annullamento (nel quale può registrarsi una contrapposizione di interessi tra l’amministrazione che intende rimuovere l’atto e l’affidamento del destinatario nel mantenimento dell’atto a lui favorevole), nel caso della convalida entrambe le parti sono interessate ad una soluzione conservativa.

Solo nel caso dell’annullamento d’ufficio ha, quindi, senso circoscrivere temporalmente la ritrattabilità dell'atto da parte dell'amministrazione (autotutela demolitoria), a protezione dell’affidamento del privato, posto che nel caso della convalida l’interesse alla stabilizzazione dell’atto, attraverso la sanatoria dell'invalidità (autotutela conservativa), permane comunque, anche una volta superato il termine ragionevole.

Per emendare tale criticità, parte della dottrina suggerisce di intendere, nel caso della convalida, il riferimento al termine ragionevole non già quale prescrizione a pena di “decadenza” dal potere, bensì quale intimazione a rimuovere la condizione di precarietà dell'atto con la massima celerità possibile, in funzione della particolarità della vicenda concreta.

6.2. In ogni caso, anche a prescindere dalle precedenti considerazioni, il Collegio osserva che sotto il profilo temporale, nella vicenda in esame sussistono profili tali da giustificare l’adozione dell’atto di convalida dopo più di tre anni dal rilascio del provvedimento assoggettato al potere di riesame, venendo in rilievo una fattispecie di inesatta rappresentazione della realtà da parte del privato che, ai sensi dell’art. 21-nonies, l. n. 241 cit., consente all’Amministrazione di intervenire in autotutela anche dopo lo spirare del termine ragionevole fissato dalla legge.

Infatti, a fronte di una falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione della realtà da parte dell’interessato, l’interesse pubblico all’eliminazione di un titolo abilitativo illegittimo è certamente preponderante, e tale da consentire di valutare con maggiore elasticità il presupposto temporale per l’esercizio del potere di secondo grado.

Si convalida un principio di diritto ormai consolidato: il termine ragionevole (12 mesi) dell'art. 21-nonies L. 241/90 può essere superato dall'Amministrazione nel caso in cui la prospettazione delle opere o la rappresentazione dell'ante operam o comunque in generale i presupposti dell'intervento edilizio vengano rappresentati falsamente o in modo erroneo.

In tale quadro, va evidenziato che, nella vicenda di che trattasi, i profili di inesatta rappresentazione della realtà derivano dagli errori del progetto originario concernenti l’individuazione delle aree dell’edificio da ristrutturare aventi destinazione commerciale, ai fini del loro mutamento di destinazione d’uso da industriale a commerciale/direzionale.

In tale complesso quadro fattuale, osserva il Collegio che la motivazione posta dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento di convalida contestato si incarica di contemperare l’interesse pubblico al corretto uso del territorio con l’esercizio dello jus aedificandi del privato, cui è stato imposto il minimo sacrificio utile a permettergli di portare a compimento il progetto richiesto.

L’Amministrazione, inoltre, ha adeguatamente motivato in ordine agli effetti di quest’ultimo – che comunque è stato autorizzato in massima parte – sull’assetto urbanistico del contesto in cui si inserisce, di cui sono illustrate le gravi criticità in termini di carico urbanistico, viabilità e standard.

6.3. Destituito di fondamento è anche il sub-motivo che fa leva sul principio di affidamento. Nel caso in esame, infatti, non sussisteva un particolare affidamento del privato in ordine alla stabilità del titolo edificatorio illegittimo ottenuto, dato che la decisione del Tribunale ordinario di Latina, assunta con l’ordinanza del 18 aprile 2012, è stata poi annullata dalla sentenza della Corte di cassazione penale, sez. III, 6 febbraio 2013 n. 5870, i cui contenuti sono stati recepiti dall’ordinanza del Tribunale ordinario di Latina 4 aprile 2013, ulteriormente confermata dalla sentenza della Corte di cassazione penale, sez. IV, 14 gennaio 2014.

Le menzionate decisioni della Cassazione hanno entrambe tratto argomento dalla necessità della previa adozione di uno strumento urbanistico attuativo ai fini dell’esecuzione dell’intervento di trasformazione del territorio richiesto da -OMISSIS- s.p.a.

Oltretutto, come anticipato, l’odierna appellante, con nota del 17 febbraio 2012, aveva anche aderito a tale impostazione, mutando avviso soltanto dopo aver appreso della citata ordinanza del 18 aprile 2012, ampiamente superata dalle successive vicende processuali.

7. Con un quarto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto i motivi quarto e quinto del ricorso di primo grado con i quali erano stati, rispettivamente, dedotti il vizio di eccesso di potere (in quanto sarebbe infondata la tesi posta dall’Amministrazione a fondamento del procedimento di riesame secondo la quale sarebbe necessaria la previa approvazione dello strumento attuativo) e la violazione dell’art. 3 delle n.t.a. del PRG, come modificato per effetto della delibera di Giunta regionale n. 456 del 25 luglio 2006 ( che, ad avviso dell’appellante, sarebbe applicabile in luogo dell’art. 32 anche agli interventi di ristrutturazione, che sarebbero così direttamente autorizzabili anche in difetto di approvazione dello strumento attuativo).

7.1. In particolare, la parte appellante contesta la conclusione cui è giunto il T.a.r, nella decisione impugnata, secondo cui costituirebbe condizione indispensabile per la realizzazione dell’intervento di che trattasi l’approvazione di un piano attuativo.

Secondo l’appellante, la sussistenza delle condizioni, costituite dall’edificazione ante PRG e dalla sussistenza di lotti completamente edificati giustificherebbero l’applicazione della previsione normativa dell’art. 3 delle NTA del PRG con conseguente applicazione del regime dell’edificazione diretta.

8. Il motivo non è fondato.

8.1. L’art. 41-quinquies, comma 6, legge n. 1150 del 1942, prevede che: “nei comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a 3 metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a m 2,5, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa.”.

La disposizione è chiara nell’imporre la redazione di un piano particolareggiato in relazione a interventi che prevedono la realizzazione di volumi superiori a 3 metri cubi per metro quadrato di area edificabile.

Nel caso in esame, l’intervento proposto dalla odierna parte appellante presuppone la previa approvazione di un piano particolareggiato, posto che esso si caratterizza per avere un indice di fabbricabilità di 5 mc/mq.

Il forte impatto sul territorio del proposto intervento – il quale si caratterizza per la realizzazione, in luogo del preesistente opificio, di tre medie strutture di vendita ed uffici direzionali – impone, dunque, la necessaria verifica del suo armonico inserimento all'interno del territorio in esame, che solo l’ approvazione del piano attuativo è in grado di realizzare.

Questo passaggio è cruciale ed è quello che mi ha permesso di "scoprire" questa sentenza facendo ricerche mirate: volevo difatti capire se il concetto del limite di cubatura dell'art. 41-quinquies si applica solo alle nuove edificazioni oppure a tutta l'edificazione in generale, quando è di grande impatto, ed anche quando interviene per demolizione o trasformazione di cubature preesistenti. Anche se non netta, la risposta del collegio in questo caso appare essere affermativa: tutta l'attività edilizia di una certa rilevanza che supera l'indice di 5 mc/mq deve essere sottoposta a piano attuativo. Interessante è anche la correlazione con l'art. 9 DPR 380/01, anche se in questa sentenza non è diretta su tale specifico ambito, il quale indica che sugli edifici esistenti possono essere fatti interventi anche di ristrutturazione edilizia (art. 3 comma 1 lett. d) DPR 380/01) in assenza di piano attuativo. Evidentemente, l'art. 9 è rimasto immutato dall'originaria stesura del testo unico, mentre la definizione di ristrutturazione edilizia nel tempo è "cresciuta" forse oltremisura andando a ricomprendere anche interventi che, in origine, erano chiaramente di nuova edificazione. Nella sentenza questa correlazione come detto non è direttamente esplicitata, ma va sottolineato che con questa sentenza la disposizione dell'art. 9 sembra passare in secondo piano rispetto alla rilevanza oggettiva dell'intervento. In sintesi di questa mia riflessione, le demoricostruzioni che prevedono un edificio che, nel suo assetto post-operam, sviluppa più di 5 mc/mq ha bisogno di piano attuativo, anche se "teoricamente" potrebbe ricadere nella definizione di ristrutturazione edilizia. Tuttavia, interventi puntuali o di scarso impatto urbanistico (ovvero piccole cubature in termini assoluti) potrerbbero sfuggire a questa regola. Ecco perché è importante chiarire a livello normativo nazionale i confini di questa interpretazione, in quanto non può essere demandato al privato e né al Comune stabilire un "confine" tra interventi "minori" che possono essere autorizzati in modo diretto (PdC o SCIA) e quelli "maggiori" che richiedono il piano attuativo (che, è bene ricordare come anche viene fatto in questa vicenda, necessita di una approvazione dell'organo politico comunale).

In tal senso, il Comune, nel provvedimento di annullamento d’ufficio del permesso di costruire n. 182/2008, ha avuto modo di chiarire che l’edificio della società appellante si caratterizza per una forte carico insediativo, non supportato da adeguati spazi a destinazione pubblica.

8.2. La necessità, in relazione all’intervento edilizio in esame, della previa redazione di un piano attuativo trova, inoltre, ulteriore conferma nel disposto di cui all’art. 32 delle n.t.a. del PRG di -OMISSIS-.

Quest’ultima previsione, infatti, pur consentendo nelle zone omogenee D1 le destinazioni d’uso a uffici privati e pubblici, commercio, banche, edifici per spettacoli, alberghi ed autorimesse pubbliche, condiziona la realizzazione degli “interventi” edilizi alla previa redazione di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione convenzionata con soluzioni planivolumetriche a carattere unitario.

Come correttamente rilevato nella decisione impugnata, il generico riferimento, da parte di quest’ultima previsione, alla categoria degli “interventi” deve essere inteso nel senso di ricomprendere nel suo ambito applicativo anche interventi di ristrutturazione edilizia, che, come quello di che trattasi, sono rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi e impianti.

Tale interpretazione è, del resto, coerente con l’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380, che, a sua volta, prevede, come si avrà modo di ulteriormente argomentare oltre, come unica eccezione alla previa redazione del piano particolareggiato la fattispecie, non ricorrente nel caso in esame, degli interventi di ristrutturazione non comportanti una radicale trasformazione del territorio.

8.3. Nessun elemento di segno contrario è, infine, rinvenibile, diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante, nell’art. 3 delle medesime n.t.a. del PRG di -OMISSIS-, il quale stabilisce che: “Per costruzioni esistenti, anche in contrasto con le previsioni del P.R.G. purché legittimate, quando non diversamente prescritto in relazione alle singole sottozone o da piani sovraordinati, possono essere autorizzati gli interventi di cui alla lettera a) b) c) d) di cui all’art. 3 del Testo Unico n. 380/2001.….”.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla società appellante, il citato art. 3., nel fare salvo quanto diversamente prescritto in relazione alle singole sottozone o da piani sovraordinati, non può consentire l’intervento edilizio proposto dalla parte appellante, perché l’area in esame ricade in Sottozona D1, per la quale il P.R.G. prescrive la specifica modalità edificatoria attuativa del piano particolareggiato (o, in alternativa, la lottizzazione convenzionata con soluzioni planovolumetriche a carattere unitario).

Alla luce di tali considerazioni, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

9. Con un quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto i motivi sesto e settimo del ricorso di primo grado con i quali erano stati, rispettivamente, dedotti la violazione, sotto un primo profilo, dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380, oltre ad eccesso di potere per difetto di istruttoria (dato che tale disposizione ammetterebbe, nella prima parte del secondo comma, pur in assenza di piano, gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia, di “singole unità immobiliari o parti di esse”, tale dovendosi considerare l’intervento proposto, che è catastalmente identificato in modo unitario al foglio n. 14, part. n. 1) e la violazione, sotto un secondo profilo, dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria (in quanto la superficie a destinazione commerciale/direzionale a servizio della preesistente industria ammonterebbe a mq 2.145,80 e non a mq 1.525,04, come erroneamente assunto dall’Amministrazione nel provvedimento di annullamento, dovendosi a tal fine computare anche i locali precedentemente adibiti a magazzino dei prodotti finiti, che quindi non andrebbero considerati ai fini del rispetto del limite del 25% stabilito per il mutamento di destinazione d’uso).

9.1. Ad avviso della parte appellante, in relazione al secondo degli evidenziati profili, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante sarebbe quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, dovendosi in tal caso verificare la variazione del carico urbanistico e la rilevanza ai fini delle differenti dotazioni di standard riconducibili alle varie tipologie d'uso, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, stante le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria.

9.2. Su tali basi, l’appellante assume che il soddisfacimento degli standard di cui all’art. 5 del DM 1444/68 in relazione all’intervento edilizio assentito con il PDC 182/08 andrebbe verificato non già in termini di reperimento degli standard urbanistici relativi all’immobile nel suo complesso (totalità delle superfici e destinazioni d’uso previste in progetto), ma in termini di adeguamento degli standard urbanistici in relazione al maggior carico urbanistico determinato dall’intervento di cambio di destinazione d’uso (limitatamente alle superfici oggetto di detto cambio di destinazione).

Ciò anche alla luce della previsione di cui all’art. 23-ter, del d.P.R. 380/01, dalla quale l’appellante trae il convincimento che il cambio di destinazione d’uso da produttivo a direzionale sarebbe da ritenersi “urbanisticamente irrilevante”, in quanto operante tra categorie funzionali omogenee, pertanto sempre consentito ed irrilevante sui carichi urbanistici.

Quanto alle ulteriori previsioni di cui all’art. 32 delle NTA del vigente PRG relative all’indice di fabbricazione, alle altezze e ai distacchi, osserva l’appellante che le stesse non troverebbero applicazione nel caso in esame, trattandosi di intervento edilizio su edificio preesistente allo stesso PRG.

10. Il motivo non è fondato.

10.1. Come è noto, l’art. 9 comma 2 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 prevede che “Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo.”.

La giurisprudenza, anche della Sezione, considera la previsione in esame come una norma generale ed imperativa in materia di governo del territorio, che impone, ai fini degli interventi diretti costruttivi, il rispetto delle previsioni del piano regolatore generale richiedenti, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio, con la conseguenza che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda, per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare questa prescrizione (Sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6502), mentre sono ritenuti eccezionali e di stretta interpretazione i casi in cui il PRG consenta il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello strumento attuativo (Cons. Stato Sez. IV, 14 aprile 2020, n. 2390).

10.2. Tanto premesso, l’interpretazione che la parte appellante opera dell’art. 9, comma 2, secondo cui nel caso di intervento di ristrutturazione riguardante una singola unità immobiliare non opererebbe il limite del 25%, non può essere condivisa.

In senso contrario, depone, in primo luogo, la formulazione letterale della disposizione in esame, che, coerentemente con la finalità di prevenire i fenomeni di degrado e di tutelare la proprietà immobiliare non escludendo del tutto l’esercizio dello ius aedificandi, per un verso si riferisce, con una espressione declinata al plurale, alle “singole unità immobiliari” e, per altro verso, mostra con l’utilizzo della successiva congiunzione “anche” di volere parificare il regime degli interventi di ristrutturazione c.d. leggeri entro limite del 25%.

Tale interpretazione trova, più in generale, riscontro nella complessiva ratio sottesa all’intero art. 9 in esame, la quale risiede, all’evidenza, nella necessità di evitare che interventi particolarmente impattanti sul piano urbanistico - edilizio (cosiddetta ristrutturazione "pesante") possano essere realizzati prescindendo da un armonico disegno pianificatorio.

Tali ragioni, di carattere letterale e teleologico, impongono, dunque, un particolare rigore nell’esegesi della prima parte della 9, comma 2, d.P.R, e si oppongono alla tesi prospettata dall’appellante, che, ove accolta, darebbe luogo alla possibilità che interventi particolarmente impattanti (oltre il limite del 25%) possano essere realizzati prescindendo da un armonico disegno pianificatorio.

10.3. Parimenti da respingere è la doglianza avente ad oggetto il calcolo delle superfici a destinazione direzionale/commerciale esistenti prima dell’intervento.

In senso contrario, il Collegio osserva che l’art. 4, comma 1, lett. c), d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114, nel definire la “superficie di vendita di un esercizio commerciale” chiarisce che in essa non è ricompresa “quella destinata a magazzini, depositi, locali di lavorazione, uffici e servizi”.

10.4. Al riguardo è stato chiarito, in maniera condivisibile, che non è possibile considerare come aventi destinazione commerciale i locali che, nella precedente attività industriale, erano adibiti a magazzino dei prodotti finiti posto che in tal caso non si registra un’attività di circolazione delle merci prodotte (e quindi, un’attività commerciale), con conseguente creazione di carichi urbanistici diversi da quelli collegabili alla produzione delle stesse merci nell’ambito e all’interno della stessa struttura (Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2001 n. 6411).

Nel caso in esame, l’azienda “Pastificio -OMISSIS-” produceva, confezionava ed immagazzinava i prodotti nell’ambito dell’esclusiva attività industriale svolta.

Ne consegue che correttamente l’Amministrazione ha considerato come oggetto di cambio di destinazione urbanisticamente rilevante tutte le superfici che in precedenza erano adibite a magazzino di prodotti finiti, con la conseguenza per cui, con riferimento al caso in esame, è giunta alla conclusione di ritenere superata la soglia della modifica del 25% delle destinazioni preesistenti, prevista dal menzionato art. 9, comma, 2.

11. Con un sesto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha respinto l’ottavo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stato dedotto il vizio di eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione perché, contrariamente a quanto assunto nel provvedimento gravato, il fabbricato oggetto di intervento ricadrebbe in un lotto intercluso e, quindi, l’edificazione su di esso sarebbe possibile anche in difetto di pianificazione attuativa.

11.1. Secondo l’appellante, venendo nel caso in esame in rilievo un intervento di ristrutturazione di un edificio esistente (e non di una nuova costruzione per la quale si rende necessario applicare gli indici edificatori ad una superficie), non rileverebbe la destinazione d’uso di quella porzione del lotto, che rimarrebbe ad uso parcheggio e viabilità di accesso sia nello stato ante operam che post operam.

Ciò anche alla luce del fatto che l’area in esame sarebbe già edificata e dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici.

Gli assunti in esame troverebbero riscontro nella tavola di PRG n. 5 b dalla quale si rileverebbe che l’area oggetto di intervento ricade in zona D1 (centri direzionali e commerciali del vigente PRG), è prossima e confinante con diverse zone omogenee destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale (zone F del DM 1444/68), distinte in sottozone F1 (servizi generali pubblici) e sottozone F3 (parco pubblico e parco pubblico di interesse paesaggistico e archeologico).

12. Il motivo non è fondato.

12.1. Premette il Collegio che, secondo un costante indirizzo giurisprudenziale, sul piano strettamente urbanistico, il lotto intercluso identifica una situazione di fatto, contrassegnata da una pressoché completa edificazione della zona che la rende addirittura incompatibile con un piano attuativo (ex multis, Cons Stato sez. II, del 13 giugno 2024, n. 5308).

In base a tale consolidato indirizzo interpretativo, il “lotto intercluso” consiste, dunque, in un’area compresa in una zona totalmente dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, etc.

Al riguardo, è stato evidenziato che, per poter qualificare un’area come lotto intercluso, non è necessaria l’interclusione della stessa da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/ o con altri immobili adiacenti (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 3 dicembre 2019, n. 8270).

12.2. Da quanto osservato discende che, con la nozione di “lotto intercluso”, ci si riferisce, pertanto, a fattispecie del tutto eccezionali e di stretta interpretazione in cui è consentito il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello strumento attuativo (Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2024, n. 3474).

L’eccezionalità della categoria in esame è comunemente argomentata in base alla considerazione per cui il piano particolareggiato, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, “si impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (Cons. Stato, sez. II, 9 dicembre 2020 n. 7843; sez. IV, 21 agosto 2013 n. 4200; sez. V, 29 febbraio 2012 n. 1177).

Al riguardo, è stato ulteriormente chiarito (cfr. Cons. St., sez. IV, 2839 del 21 marzo 2023; sez. II, 6 aprile 2021, n. 2777; sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1434; cfr. sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4200) che, pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo, ma non anche nell’ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona, ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli standard minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico collegamento con le zone contigue, già asservite all’edificazione (Cons. Stato, Sez. II, 07 febbraio 2025, n. 964; Consiglio di Stato, sez. V, 16 aprile 2024, n. 3474).

L’esigenza di un piano di ricucitura del tessuto urbano, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, è , del resto, necessaria, anche al fine di realizzare un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti.

12.3. Alla luce di consolidate coordinate interpretative, la valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione è rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del Comune il quale, ove intenda rilasciare direttamente il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva non conservi, comunque, una qualche utile funzione, anche solo al limitato fine di recuperare margini di efficienza abitativa, nonché di riordino e completamento razionale dell’abitato o di una singola area.

Conseguentemente, incombe sul Comune l’obbligo di puntuale motivazione solo nell’ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo alla mancanza del piano attuativo (Cons. Stato, sez. IV, 10 giugno 2010 n. 3699).

12.4. Alla luce delle considerazioni che precedono, nel caso in esame, mentre il permesso di costruire n. 104/2021 non conteneva, al riguardo, alcuna motivazione, viceversa, il provvedimento con il quale è stato disposto il suo annullamento in autotutela ha puntualmente evidenziato le ragioni che depongono per la necessità della previa approvazione del piano particolareggiato, segnatamente individuandole nella necessità, avuto riguardo anche alle imponenti dimensioni dell’intervento proposto, di recuperare i margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale che l’intervento stesso richiede, anche alla luce del fatto che esso si caratterizza per una forte carico insediativo non supportato da adeguati spazi a destinazione pubblica.

Ciò anche alla luce della circostanza per cui l’area in esame si caratterizza per un forte insediamento residenziale e commerciale, oltre che per la presenza di importanti servizi pubblici, quali plessi scolastici, caserme e l’ospedale locale.

13. Con un ultimo mezzo di gravame la parte appellante lamenta la erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha disatteso la domanda di risarcimento del danno.

13.1. Ad avviso della parte appellante, il provvedimento contestato, per le ragioni evidenziate nei precedenti motivi di impugnazione, sarebbe illegittimo e, in quanto tale, sussistendo anche il profilo della colpa in capo all’Amministrazione comunale, fonte di responsabilità risarcitoria.

14. Il motivo non è fondato.

14.1. Dal complesso delle osservazioni che precedono, sulla base delle quali è stata accertata la legittimità dell’azione amministrativa, consegue l’assenza di responsabilità da parte delle amministrazioni resistenti.

Sul punto invero è sufficiente richiamare la recente decisione della Adunanza Plenaria n. 7/2021, che, nel solco della storica sentenza delle Sezioni Unite numero 500 del 1999, ha ribadito la riconducibilità della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa al paradigma della responsabilità da fatto illecito.

Secondo i principi ribaditi da quest’ultimo autorevole arresto giurisprudenziale, elemento centrale nella fattispecie di responsabilità da illegittima attività provvedimentale è l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinato nel settore relativo al «risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi», di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia “interessi legittimi oppositivi - pretensivi”.

Alla stregua di tali condivisibili coordinate interpretative, manca - nel caso all’esame del Collegio - il presupposto dell’ingiustizia del danno, non ravvisandosi, per le ragioni suesposte, un illegittimo esercizio del potere amministrativo da parte del Comune da cui sia conseguita una lesione dell’interesse legittimo dell’odierna appellante.

Da ciò logicamente discende l’assorbimento delle questioni attinenti alla colpa della Pubblica Amministrazione e al quantum risarcitorio (in quanto relative alla sfera del c.d. “danno – conseguenza”).

15. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

nota di lettura

Il presente post, come tutti in questo blog, contiene delle valutazioni e delle riflessioni frutto dello studio e della applicazione dell'autore, che vi garantisce di aver impiegato nello scrivere la massima diligenza. Tuttavia, non ci si assume alcuna responsabilità sulla veridicità, applicabilità ed affidabilità di quanto qui riportato, dunque ogni valutazione che si dovesse fare in funzione di quanto qui scritto sarà ad esclusiva responsabilità di chi intendesse avvalersene. In ogni caso è gradita l'indicazione di contenuti ritenuti errati o, in generale, commenti e critiche. Alcune parti del testo possono essere state prodotte tramite l'ausilio di sistemi di intelligenza artificiale, ma anche laddove fosse, il testo è sempre revisionato, integrato ed emendato con mano umana.