la legittimità della preesistenza: come cercare la documentaizone

Spesso capita una situazione davvero ambigua: volete fare dei banali lavori alla vostra abitazione, i quali però richiedono una CILA (vedi il mio post specifico sulla CILA), quindi incaricate il vostro tecnico di fiducia, il quale però dopo pochi giorni vi chiama dandovi una notizia sconfortante (e magari anche incomprensibile): dell'edificio di cui il vostro appartamento fa parte non esiste un documento che attesti che sia stato legittimamente edificato. Eh si, è un problema: il tecnico (anzi in verità il titolare dell'istanza, come specifica il DPR 380/01 art. 29), nel redigere anche una "banale" CILA è obbligato dalla legge ad asseverare che l'immobile in cui si intendono eseguire i lavori sia stato a sua volta legittimamente autorizzato dal Comune. Ma non solo che sia stato legittimamente costruito, ma anche che le eventuali, successive modifiche apportate all'immobile siano state autorizzate con gli strumenti urbanistici in vigore all'epoca (ne ho parlato anche in un post più recente). Questo perché in caso contrario, occorre fare una sanatoria che ha ben altri costi e presumibilmente anche un diverso iter autorizzativo.

Dunque sia che siate dei privati in questa situazione, sia che siate dei colleghi tecnici alle prese con questo problema, potete continuare a leggere per cercare di capire qualcosa di più su come porvi rimedio.

questo post è stato aggiornato, implementato, rivisto e corretto il 16 maggio 2019 ed in modo meno radicale anche successivamente

perché doversi porre il problema della legittimità della preesistenza

Anzitutto, analizziamo il problema. Ogni edificio che viene costruito oggi ha bisogno di una autorizzazione specifica rilasciata dal Comune, sulla base di un progetto eseguito da un tecnico. Ogni costruzione priva di autorizzazione è abusiva, e l'abuso edilizio è una cosa tristemente nota nel nostro paese. Se pure aveste costruito abusivamente il vostro edificio e l'aveste "scampata", la problematica legata all'abuso rimarrà latente e sorgerà nel momento in cui vorrete eseguire una qualunque modifica su questo immobile che richieda una qualche pratica edilizia, anche la semplice CILA oppure nel momento in cui doveste vendere. Questa verifica viene normalmente svolta dal tecnico che incaricate ma si deve tenere bene in considerazione che la responsabilità della dichiarazione della legittimità della preesistenza in realtà è in capo al titolare dell'istanza (colui che deposita formalmente la pratica, cioè il committente o l'interessato ai lavori o il proprietario): per approfondire questo concetto, in calce a questo post ho riportato dei miei appunti sul tema.

in generale, sulle difformità che possono riscontrarsi su un immobile, vi invito a leggere quest'altro mio post.

Dunque come cercare la documentazione relativa alla legittimità? anzitutto occorre porsi la fondamentale domanda del quando è stato costruito l'immobile. In questo, abbiamo uno spartiacque molto importante che è l'ottobre del 1942: in questa data è stata pubblicata sulla gazzetta ufficiale la prima legge urbanistica che per la prima volta prevedeva delle sanzioni per opere abusive, sia essa nuova costruzione, sia ristrutturazione dell'esistente. Se si può dimostrare che l'immobile è stato ultimato, o che comunque era in corso di costruzione alla data dell'ottobre del 1942, allora non può in nessun caso essere considerato abusivo, perché, appunto, costruito prima che esistesse una qualunque forma di autorizzazione. Va detto però che questa è solo una interpretazione comune della questione: infatti in verità anche prima del 1942 erano presenti leggi che imponevano di richiedere al comune il titolo abilitativo (molto interessante questa disamina sull'argomento postata sul sito lexambiente relativa a recenti sentenze sull'argomento) prima di effettuare qualunque costruzione o modifica dell'immobile.

A Roma, difatti, l'obbligo di richiedere il progetto edilizio esiste fin da quando esistono i regolamenti edilizi, e cioè a partire dal 1912*. nella Capitale dunque si può seguire questo ragionamento sulla legittimità solo per immobili la cui costruzione si perde nella notte dei tempi o comunque certamente per immobili realizzati prima dell'annessione al Regno della Capitale.

*dal 1912 l'obbligo di licenza viene esteso all'intero territorio comunale; nei regolamenti precedenti, a partire dal 1864 circa, l'obbligo c'era comunque, ma era limitato alla porzione più centrale della città, escludendo le porzioni fuori delle mura. Va sottolineato peraltro che il regolamento del 1912 è il primo che viene emanato dopo il Regio Decreto n°297/1911 il quale, all'art. 111, investe i futuri regolamenti edilizi di un potere maggiore rispetto a prima. Tuttavia, la visione rispetto a questa indicazione temporale non è unanime: vi sono autorevoli colleghi, supportati da alcune sentenze, che tendono a ritenere che l'inizio effettivo dell'obbligo di licenza su tutto il territorio comunale sia temporalmente successivo (chi dice 1931, chi 1934, chi 1962) e non uniformemente esteso a tutto il territorio. per approfondimenti, si leggano le considerazioni che ho riportato nella pagina dei regolamenti edilizi linkata poco sopra. A sostegno della tesi da me perorata circa la validità dei regolamenti edilizi antecedenti al 1942 e successivi al 1911 militano alcune sentenze tra cui Consiglio di Stato n°427/2014. può essere meno sostenibile la tesi secondo cui anche prima del 1911 i regolamenti avessero forza di legge, ma, ad esempio, TAR Umbria sentenza n°155/2021 invece milita in tal senso, indicando che nella città di Perugia l'obbligo di doversi dotare di una licenza deve essere retrodatato al 1869, anno in cui fu emanato il primo regolamento edilizio locale che sottoponeva ad obbligo di licenza le opere edilizie.

Ipotizzando dunque di essere in un contesto in cui non si applicano eventuali precedenti regolamenti edilizi, se il vostro immobile è stato edificato prima del 1942 e se non si trova nessun progetto edilizio per l'immobile l'unico modo di dimostrarne la legittimità è attraverso la planimetria catastale - se esiste - redatta tra il 1939 ed il 1942. Nel 1939 il catasto fu completamente rinnovato (da allora si chiama "nuovo catasto edilizio urbano", anche se ormai non è più proprio "nuovo") e gli immobili esistenti tutti riaccatastati (il catasto precedente non prevedeva l'obbligo di redigere una planimetria per ogni unità immobiliare) mediante una procedura duplice: la planimetria veniva redatta da un tecnico privato nominato dal proprietario, veniva quindi depositata presso l'ufficio tecnico erariale, e successivamente un tecnico dell'ufficio eseguiva un sopralluogo per attestare che la planimetria rispondesse al vero.

A parere del sottoscritto, condividendo l'opinione di diversi tecnici comunali interpellati sull'argomento, qualora coesistano e siano disponibili sia il progetto originario di costruzione che il catastale del 1939, in caso di non allineamento tra i due, prevale il progetto edilizio senza possibilità di "scegliere" su quale dei due basare la legittimità.

Dunque ricapitolando, se l'immobile è costruito prima del 1942 ed avete la planimetria catastale del 1939, e se non risulta il progetto edilizio e se non vi sono regolamenti edilizi precedenti che imponevano l'obbligo di progetto in epoca anche antecedente al 1942, allora possiamo basare la legittimità sul catastale d'impianto.

quali documenti cercare e dove

Come detto, i documenti che attestano la legittimità di un immobile di norma sono i progetti edilizi delle precedenti autorizzazioni, a partire dal primo progetto edilizio con il quale si è edificato l'edificio partendo da zero. Successivamente, l'immobile o l'intero fabbricato possono essere stati oggetto di successive trasformazioni, le quali, se soggette a titolo edilizio, devono essere oggetto di ricerca ed estrazione.

Questa documentazione, se non già in possesso del proprietario, può essere reperita solo presso gli uffici comunali, dove vengono depositati i progetti edilizi, e può essere estratta con richieste di accesso agli atti.

Le ricerche dei progetti edilizi a Roma si possono svolgere presso due distinti archivi. Il primo è l'archivio storico capitolino, con sede in piazza dell'orologio (dietro alla chiesa nuova), il quale detiene i progetti esaminati dalla commissione edilizia fino al 1931; successivamente a tale data, i progetti si trovano presso l'archivio progetti del Dipartimento PAU. L'accesso all'archivio dipartimentale da poco tempo è stato semplificato attraverso la messa a disposizione del portale SIPRE per la ricerca e la prenotazione dei progetti, partendo dal certiticato di agibilità se presente. Se non è presente il certificato, occorre recarsi fisicamente presso l'archivio in viale della civiltà del lavoro e prendere il numeretto per parlare con l'operatore, il quale accedendo all'archivio con modalità inaccessibili al pubblico potrà aiutarvi nella ricerca. il riferimento alla licenza potrebbe trovarsi anche nel rogito notarile.

per Roma:

edifici ante 1870* > legittimati solo da catastale 1939 o, in assenza, da foto aeree

edifici tra il 1870 e il 1931 > archivio storico Capitolino

edifici post 1931 > archivio progetti del Dipartimento PAU

*vale anche per edifici leggermente posteriori al 1870, fino alla pubblicazione del primo regolamento edilizio, o comunque vale per tutti gli edifici che, fino al 1912, si trovavano in aree esterne al nucleo centrale della città

Se l'immobile è stato edificato prima del 1942 dall'istituto case popolari e non trovate il catastale del 1939, potete provare a cercare il progetto presso l'archivio dell'ATER o presso l'archivio del Dipartimento del Patrimonio in zona ostiense.

Se non si trova il catastale del 1939 e non si trovano progetti edilizi nè sono presenti condono, l'unico altro modo per certificare l'esistenza di un fabbricato è quella di ricercare delle fotografie storiche presso enti che possono rilasciare la certificazione dell'originalità del documento. In fondo a questo post trovate un elenco di link da cui poter cercare immagini certificabili.

Al di là dell'anno di costruzione del fabbricato, un altro elemento molto importante per la legittimità dell'immobile è senz'altro la presenza di un eventuale condono di cui è stata rilasciata la concessione in sanatoria: se sull'immobile è presente un condono, sia concessionato, sia in itinere, è comunque necessario estrarre la relativa documentazione, se non già nella disponibilità del proprietario dell'immobile. Le planimetrie catastali allegate ai condoni seguono l'anno di presentazione della domanda e possono quindi essere del 1986, del 1993-94 o del 2004 o successive. Sarebbe meglio possedere la planimetria del progetto allegato al condono, ma in alcuni casi proprio non esiste ed allora si deve dare per sufficiente anche la planimetria catastale se è la copia di quella vidimata dall'ufficio condono al momento del rilascio della concessione. Se esiste un condono, è sempre molto importante che vi sia la possibilità di accedere alla documentazione completa dell'istanza, quindi se acquistate un immobile che ha una concessione in sanatoria, pretendete dal venditore la copia di tutto l'incartamento perché la sola concessione potrebbe non essere esaustiva. In caso di immobile con condono io suggerisco sempre di effettuare la visura completa del fascicolo.

Il condono comunque potrebbe non aver interessato tutti gli abusi eventualmente presenti su un immobile: purtroppo le leggi sui condoni hanno dato pochissimo tempo ai cittadini per la presentazione delle istanze, le quali quindi sono quasi tutte fatte "di corsa", senza fare una idonea ed approfondita ricerca sulla legittimità della preesistenza. Capita, e capita spesso, che un immobile sia stato oggetto di un condono, magari per una veranda abusiva, ma che abbia degli abusi "latenti" magari risalenti all'epoca della realizzazione della costruzione. in questo caso, la concessione a mio modesto parere non "copre" gli ulteriori abusi, che devono quindi essere sanati con procedura ordinaria o, in casi limite, con revisione della domanda di condono, soggetta però a valutazione discrezionale dell'ufficio.

Tutto quanto sopra indicato potrebbe non avere validità nel caso di edifici costruiti per conto dei Ministeri su suoli di proprietà pubblica (questo poteva avvenire anche per mezzo di cooperative edilizie all'uopo costituite) ai sensi del R.D. n°1165/1938 sull'edilizia popolare (spesso se non sempre ceduti poi agli assegnatari - erano le famose case "a riscatto"): nel Decreto citato (il quale è tuttora in vigore in quanto di fatto mai abrogato) è il Ministero medesimo che rilascia l'autorizzazione alla costruzione (artt. 50, 75, 77). In questi casi, anche se si potrebbe comunque trovare il progetto autorizzato dal comune, e quindi non ci si deve esimere dalla relativa ricerca, l'approvazione del progetto è contenuta all'interno di un decreto dello stesso ministero che era titolare delle aree. Per le cooperative di dipendenti pubblici, in genere il riferimento era il ministero dei lavori pubblici. Vi ricordo che le Ferrovie dello Stato fino a qualche decennio fa era un ministero vero e proprio, ed alcuni edifici costruiti sui terreni appartenenti a loro venivano spesso autorizzati con decreti del ministero delle ferrovie: l'archivio relativo è stato trasferito ad RFI. IL Regio decreto del 1938 va a sostituire il precedente decreto n°2318/1919 che conteneva disposizioni paragonabili.

Da quando, con il Decreto Semplificazioni 2020, (D.L. 76/2020), abbiamo una ufficiale definizione di legittimità edilizia, siamo ancora più sicuri del fatto che le fonti della conformità sono, come già detto, i progetti edilizi e, in loro assenza (perché edifici siti in zone in cui non vigeva ancora l'obbligo di licenza) o in caso di loro irreperibilità, la documentazione più prossima in termini edilizi, dunque planimetrie catastali o ogni altro elemento tecnico utile per dimostrare la legittimità, come ad esempio le già citate foto aeree. Interessante la riflessione contenuta nella sentenza CdS n°2809/2019 (antecedente all'introduzione della definizione di legittimità) secondo cui le fonti documentali possono legittimamente essere anche contenute negli atti pubblici tipo atti di trasferimento e tavolari catastali, ma anche mediante indagini materiche effettuate da tecnici qualificati sui manufatti stessi. Un tecnico, difatti, mediante indagini anche moderatamente invasive, può essere in grado di risalire all'epoca di realizzazione di una determinata opera o anche di un intero manufatto, analizzando i materiali impiegati per realizzare la costruzione o anche la tecnica costruttiva seguita.

Vi riporto di seguito alcuni siti su cui poter cercare immagini storiche certificabili:

• la fototeca nazionale, link diretto al modulo di ricerca
• l'aerofototeca nazionale, la cui consultazione può avvenire via email agli indirizzi specificati (comunque stanno aggiornando il sito e c'è scritto che entro maggio verrà pubblicato un nuovo sito in cui sarà possibile consultare ed acquistare on-line le immagini)*
• l'archivio di foto aeree della Royal Air Force, scattate principalmente nel 1944 in previsione dei bombardamenti avvenuti pochi mesi dopo (purtroppo, come abbiamo visto, il 1944 è già successivo al nostro "spartiacque" normativo, ma come riferimento è sempre utile). Buona parte di questo archivio è duplicato nell'aerofototeca nazionale.
• l'azienda privata Sara Nistri, che dal 1921 esegue foto aeree di Roma. Potete eseguire una ricerca presso i loro archivi semplicemente mandando loro un email, rispondono velocemente e sono molto cordiali. Ha eseguito un volo su Roma nel 1934 con una copertura molto ampia del territorio, periferie comprese. Sul centro di Roma hanno un volo di poco prima del 1942, da tenere in seria considerazione. Possono certificare l'autenticità delle immagini.
• catalogo on-line delle foto dell'Istituto Geografico Militare, che è davvero ben fatto: basta cliccare sul punto d'interesse sulla mappa interattiva e vi elenca tutte le foto in archivio che lo rappresentano. Purtroppo il catalogo parte dal 1954 e quindi ai nostri fini serve a ben poco.
• l'istituto luce, fondato durante il fascismo e tuttora in attività. Le immagini dell'archivio sono davvero tante ma anche molto disparate come temi, e l'edilizia non era certo il tema più gettonato (a parte quello dell'architettura di regime ovviamente).
• mappa del Nolli interattiva *in attesa di autorizzazione al link* redatta dalla Oregon University, con sovrapposizione con le foto satellitari recenti: può essere utile in casi limitati a mio parere, comunque l'ho voluta riportare anche perché è un lavoro simpatico e fatto bene.

*l'email che invierete deve contenere i vostri dati, la vostra professione, i dati (eventuali) della persona per la quale state effettuando la ricerca, lo scopo della ricerca (e non potrete usare l'immagine poi per scopi differenti da quelli dichiarati), l'individuazione del sito o dell'area di vostro interesse (anche linkando google maps). In due-tre giorni lavorativi vi risponderanno con l'eventuale disponibilità o meno del materiale e i relativi costi di riproduzione.

Per riscontrare che un soggetto era effettivamente proprietario di una data area, o comunque per verificare se su un area era presente un fabbricato in una data epoca, può essere utile analizzare gli estratti di mappa, e relativi brogliardi, dei vecchi catasto terreni e catasto urbano che, per la città di Roma, sono conservati presso l'Archivio di Stato, sede distaccata di via Galla Pacidia n°93. Se ha senso andare ancora più indietro nel tempo, e risalire quindi ai catasti dell'epoca preunitaria, potete accedere ai dati dei cessati catasti dell'epoca papale anche on-line grazie all'ottimo servizio del progetto Imago II.

vale la pena citare anche Roma Sparita, che è un gruppo di amatori che raccoglie in forma non certificabile le foto inviate dagli utenti. Come ripeto, non può fornire immagini certificate, ma potrebbe essere utile nel caso in cui le ricerche sugli altri siti "ufficiali" abbiano tutti dato esito negativo. Anche sul blog di Rerum Romanarum si possono trovare indizi importanti.

Sempre come riferimento senza la pretesa della certificazione si può usare anche google earth, che ha la possibilità di mostrare le foto di diversi periodi storici: ha anche in archivio una significativa ripresa aerea del 1943, ma peccato copra solo una parte del territorio di Roma (il centro e buona parte dell'appio-tuscolano). Il vantaggio di earth è che la sovrapposizione delle foto storiche è visualizzata sulla stessa mappa odierna: quindi è sufficiente individuare il proprio sito d'interesse sulla mappa di oggi e scorrere la barra del tempo indietro fino al 1943. Vi sono sentenze recenti che danno a Google Earth rilevanza anche in sede di giudizio.

Alcuni di voi mi hanno chiesto, relativamente a questo tema, se c'è da qualche parte l'obbligo normativo di verificare la legittimità della preesistenza. Ebbene nella normativa nazionale non c'è questo obbligo esplicito, ma diciamo che questa verifica è di fatto implicita. Infatti la legge vi obbliga ad eseguire dei progetti il cui risultato finale sia l'ottenimento di un immobile perfettamente legittimo, sia se si tratti di una nuova costruzione, sia se si parli di ristrutturazione dell'esistente. Di questo complesso argomento ne ho parlato più ampiamente in un post specifico.

Trascrivo qui degli appunti, che possono risultare utili visto l'argomento del post, riguardo chi detiene la responsabilità di dichiarare la legittimità della preesistenza. Noterete che nel nuovo modulo unificato SCIA, la parte della dichiarazione delle preesistenze è nella sezione che è a firma dell'interessato, e non nella parte della relazione tecnica che assevera il tecnico. Dunque la responsabilità sarebbe del committente? Di fatto, se il tecnico non viene espressamente incaricato di tale verifica, apparirebbe che in effetti tale incombenza ricada sul titolare dell'istanza: a controprova di questa ipotesi, si legga la circolare 4174/2003 del 07 agosto del ministero infrastrutture e trasporti (la circoalre in realtà non è generica sull'attività edilizia, ma specifica su quella che era una novità di allora, cioè l'inserimento in "ristrutturazione edilizia" della demolizione e ricostruzione in stessa sagoma). In questa circolare si legge a chiare lettere che "considerata la natura ricognitiva di tale attività [verifica delle preesistenze, ndr], il professionista non assume alcuna responsabilità circa l'effettiva situazione della costruzione con riferimento alla disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo il contenuto della relazione circoscritto ai risultati della ricerca condotta ed ai dati forniti dal proprietario".  In buona sostanza, il tecnico deve asseverare la rispondenza del progetto alle norme tecniche in vigore, ma, così parrebbe, non necessariamente deve verificare che l'ambito su cui interviene è legittimo. Sul punto io stesso sono scettico (benché sarei assai felice se così si confermasse), perché un semplice cittadino non tecnico come può avere le competenze per formulare una affermazione di tipo tecnico? è vero però che è il committente o il proprietario che, nel condurre un immobile, deve osservare con diligenza che non vi si commettano abusi e che ogni intervento che si effettua venga opportunamente autorizzato, dunque non è sbagliato ritenere che sia in capo a questi l'onere della responsabilità. Certamente, se un titolo edilizio va ad autorizzare delle opere di per sè legittime ma su una preesistenza illegittima in tutto o in parte, viene facilmente ritenuto esso stesso nullo perché le nuove opere avrebbero riprodotto la natura illecita dello stato ante-operam. In buona sostanza, anche se non è del tutto acclarato che la responsabilità della verifica della preesistenza sia in capo al tecnico, è sempre buona norma effettuare diligentemente tutte le ricerche necessarie. Diverso è ovviamente il discorso nel caso in cui il tecnico vada a rappresentare un ante-operam falso, cioè diverso dallo stato rilevato, al fine di camuffare volontariamente un abuso, oppure nel caso in cui siano disponibili e sottoposti al tecnico dei documenti legittimanti dai quali si individuano delle difformità, senza che queste vengano considerate nell'istanza: in questo caso ovviamente la responsabilità è anche, se non tutta, del tecnico asseverante.