fabbricati costruiti in modo difforme dal titolo edilizio

Roma è una città curiosa: culla delle leggi del Paese, è stata (ed in parte è ancora) anche l'esempio più significativo del menefreghismo più totale nel rispetto delle stesse, quantomeno dal punto di vista urbanistico. Non stiamo qui a dare colpe o a puntare dita: questo non è e non vuole essere un blog politico (la politica è un'altra mia passione, ma è meglio tenerla lontana da questi ambiti). Parliamo di problemoni reali: spesso - molto spesso - capita che ci si "accorga" che l'appartamento che abbiamo comprato ha dei "difetti" rispetto a come fu originariamente progettato. A quali elementi dobbiamo fare attenzione? vediamoli, assieme alle (non sempre) possibili soluzioni.

La legge impone un concetto molto chiaro: quando un immobile viene compravenduto, questi deve trovarsi in uno stato urbanistico "legittimo". Questo significa che tutte le modifiche che sono state eventualmente apportate all'immobile (sia internamente che esternamente) devono essere state a suo tempo autorizzate. Se siamo certi del fatto che l'immobile non ha mai subìto modifiche, allora la legittimità è attestata dall'aderenza dello stato di fatto con quanto inizialmente autorizzato dal Comune. è comunque sempre fatta salva la possibilità di "sanare" a posteriori opere realizzate abusivamente, ma con dei limiti ben precisi che vedremo.

Come si vede se un immobile è "legittimo"? bisogna fare un po di indagini, delle quali parlo in quest'altro post al quale vi rimando per approfondire. Diciamo che ogni autorizzazione edilizia rilasciata per l'immobile deve necessariamente essere accompagnata da dei disegni tecnici nei quali viene graficizzato tutto l'edificio: piano per piano, prospetto per prospetto. Visionare questo progetto è quindi l'unico modo di capire se lo stato di fatto dell'immobile è "legittimo".

A volte - spesso - capita che questo stato di fatto sia diverso, e quindi potrebbero sorgere problemi, i quali sono via via più gravi in funzione di quanto è grave la difformità riscontrata. Cercherò quindi di racchiudere le problematiche che possono manifestarsi in base al livello di "gravità" della difformità.

livello di gravità: BASSO.

le difformità di questa categoria sono quasi certamente sanabili spendendo anche non molti soldi: si tratta di modifiche che hanno riguardato esclusivamente la distribuzione interna dell'appartamento. Quindi NON sono difformi nè i perimetri verso le unità abitative confinanti, NON sono difformi i balconi, le finestre, la posizione della porta d'ingresso, e quant'altro.

Si sana generalmente con una CILA o SCIA in sanatoria e, se la distribuzione "abusiva" rispetta le norme tecniche (che potete leggere in quest'altro mio post), si può evitare di fare opere a completamento.

Costa da un minimo di 500 ad un massimo di 2.500 euro di soli diritti di segreteria e sanzioni comunali, a cui aggiungere la parcella professionale del tecnico.
Le cose si complicano se l'immobile è soggetto ad un vincolo delle belle arti che riguarda anche gli interni del fabbricato: in questo caso potrebbe addirittura essere impossibile sanare.
Rientrano nel livello basso di gravità le modifiche minori che hanno riguardato gli esterni dell'edificio, come per esempio l'aver sostituito uno o più infissi con altri aventi una partizione e/o una coloritura differente dall'originale.

Sono esempi di questo livello di gravità le seguenti difformità e/o abusi:
- distribuzione interna differente; - camera convertita in cucina o vice/versa; - bagno convertito in ripostiglio o vice/versa; - parete rimossa per unificare degli ambienti interni; - sostituiti gli infissi con altri diversi da quelli originali per forme e/o per colori, senza modifica del vano murario.

livello di gravità: MEDIO

in questo caso parliamo di difformità che possono riguardare le pareti di confine verso gli appartamenti limitrofi, che possono contemplare: frazionamenti e fusioni abusive, cessione di vani abusiva tra immobili, o anche semplicemente una diversa forma o una diversa posizione del muro di separazione.
Rientrano in questa categoria anche le opere strutturali fatte in assenza di titolo (anche semplicemente l'aver aperto un vano porta su un muro portante).
In questo caso occorre sanare con una SCIA o DIA in sanatoria, ma qui cominciamo a sconfinare in opere che possono essere più difficili da sanare. Per esempio i frazionamenti, a Roma, in alcuni tessuti non sono ammissibili e soprattutto, in ogni caso ed in ogni tessuto, il frazionamento deve aver portato all'ottenimento di delle unità immobiliari aventi almeno 45mq di SUL. Dunque se vi trovate per le mani un appartamento che è stato originato da un frazionamento abusivo e che ha una SUL inferiore ai 45mq mettetevi l'animo in pace: è abusivo e resterà tale a meno di non rifonderlo con l'altro, per ripristinare la superficie originaria.
Sempre nella stessa categoria di gravità troviamo le modifiche esterne che sono consistite nella modifica della forma e dell'ampiezza di finestrature, la creazione o la rimozione di balconi esterni, insomma tutto ciò che per essere autorizzato necessita di DIA onerosa.
Per rimanere all'interno di questo livello di gravità occorre che il perimetro verso l'esterno dell'immobile o comunque del fabbricato sia conforme a quanto autorizzato: variazioni di volume, di superficie o di sagoma rientrano nella classificazione a più elevata gravità.
Qui consideriamo un dato essenziale: se ci trovassimo all'interno delle mura aureliane di Roma, le modifiche esterne sarebbero comunque NON sanabili, in quanto la sovrintendenza, che deve tutelare tutti gli esterni della città ricompresa in questo perimetro, non rilascerà mai nulla osta in sanatoria, così come non può rilasciare nessun permesso che consenta la modifica esterna di quanto già esistente, a meno che non sia nell'ambito di più ampi progetti di restauro aventi una precisa finalità. Questo ve lo dico per esperienza diretta.

Sono esempi di questo livello di gravità le seguenti difformità:
- fusione abusiva di due appartamenti confinanti; - cambio di destinazione d'uso abusivo; - modifica del perimetro di separazione tra unità immobiliari confinanti (p.e. cessione di vani); - frazionamento abusivo in più unità immobiliari; - modifica abusiva dei vani murari esterni delle finestre; - creazione di balconi in aggetto, loggiati, tettoie o qualunque elemento che NON costituisca superficie utile lorda; - opere strutturali eseguite abusivamente;

livello di gravità: ALTO

Ci troviamo in un alto livello di gravità della difformità quando l'edificio ha dei volumi in più rispetto a quanto autorizzato: possono essere non soltanto i più classici degli abusi, ovvero le verande sui balconi, ma anche veri e proprio ampliamenti fatti dal costruttore stesso in barba al progetto da lui stesso redatto. Qui la sanatoria è assai complessa, perché oggi in molti dei tessuti già urbanizzati non è possibile ottenere aumenti di volumetria, e quindi, di pari passo, non è possibile sanarne di pregressi. Qualche speranza si può ottenere grazie ad un concetto presente nel Testo Unico dell'Edilizia, ovvero quello della difformità parziale dal titolo edilizio. In particolare, si ha difformità parziale quando le opere abusive o non conformi hanno prodotto volumi o superfici che differiscono dimensionalmente entro il 2% da quanto originariamente autorizzato.
Anche il Comune di Roma ha specificato che variazioni di volume contenute in quella percentuale rientrano non nella nuova costruzione ma nella ristrutturazione edilizia, lasciando forse intendere che entro quel due percento si possa fare qualcosa.
Anche in questo caso, se in centro storico dentro le mura aureliane, scordatevi ogni possibilità di sanatoria.
sono esempi di questo livello di gravità le seguenti difformità:
- verande realizzate su balconi o terrazzi e non condonate; - esistenza di volumi e/o pareti spostate che aumentano il volume dell'appartamento rispetto al progetto dell'edificio; - diverso posizionamento, verso l'esterno, di infissi o pareti rispetto al progetto autorizzato.

livello di gravità: MOSTRUOSO

Quando superiamo il 2% di difformità, allora siamo veramente in una zona off-limits. Sanare difformità di questo tipo è praticamente impossibile, a meno di non rivedere completamente l'assetto urbanistico dell'intera zona, ovvero operazioni da farsi a quattro mani con il Comune.
In questi casi, come in ogni caso di difformità, gli immobili sono invendibili e gli atti di rogito già stipulati sono di fatto nulli. In pratica gli immobili dovrebbero tornare tutti al costruttore, il quale nel frattempo magari è pure fallito o ha chiuso l'attività da chissà quanti decenni.
In questo caso gravissimo si possono fare due cose: 1. valutare assieme ai tecnici del Dipartimento PAU se vi sono i termini per presentare un Permesso di Costruire in Sanatoria (art. 36 TUE), magari appellandosi al fatto che l'immobile "è sempre stato così" e che magari pure il Comune qualche peccatuccio di omesso controllo cel'ha, oppure 2. valutando caso per caso, si potrebbe riuscire a dimostrare che la "rimozione della difformità" o dell'abuso è di fatto impossibile, per cause magari strutturali od altro (per esempio un volume aggettante di una palazzina, realizzato spostando i pilastri del fabbricato rispetto a quanto inizialmente autorizzato, rappresenterebbe una modifica che sarebbe , e quindi ci si potrebbe auto-denunciare per difformità urbanistica. In questo caso però si rischia la denuncia penale, che tuttavia sarebbe già prescritta per difformità su edifici con più di cinque anni di età (il reato si prescrive in cinque anni insomma). Una volta conclamato anche assieme ai tecnici municipali ed agli agenti della municipale del settore urbanistica che lo stato dei luoghi non è ripristinabile, FORSE l'immobile potrebbe tornare ad essere vendibile (questo concetto lo devo ancora sviscerare e verificare, non ne sono sicuro) pur se comunque gravato da un vizio, che però quantomeno non sarebbe più "occulto" ma evidente e conclamato.

Costi e procedure per quel che si può fare

Alcune delle difformità che abbiamo sommariamente elencato sopra possono essere sanate, altre probabilmente no.

Diciamo subito una cosa: la cosa più semplice da fare per sanare un abuso è - se possibile - rimuoverlo fisicamente e tornare alla situazione legittima. A volte non è possibile ripristinare lo stato legittimo, oppure semplicemente è più costoso che non sanare la difformità. In questo caso, per essere in regola da un punto di vista procedurale, occorre depositare una SCIA per "risanamento conservativo" ed è - a detta dei tecnici del Dipartimento PAU - una procedura che DEVE essere del tutto gratuita (a parte ovviamente i diritti d'istruttoria). Con questa procedura è possibile autorizzare il ritorno allo stato autorizzato di qualunque tipo di abuso - sempre, ammesso, che sia possibile tornare alla situazione legittima: imaginiamo infatti il caso di un edificio costruito dallo stesso costruttore in modo difforme dal titolo abilitativo e che, per esempio, abbia consistito nel creare un volume di fabbricato più grande con tanto di pilastri spostati: in questo caso occorrerebbe praticamente demolire parte della struttura portante del fabbricato...insomma un opera immensa e rischiosa.

Sanare un abuso con gravità bassa.

Generalmente gli abusi di questo tipo - diverse distribuzioni dei soli spazi interni - possono essere sanati con una CILA o SCIA in sanatoria. La sanzione - essendo queste opere abusive ma non soggette all'obbligo di ottenimento di un titolo abilitativo - è di 258 euro, a cui si aggiungono i circa 250 euro dei diritti d'istruttoria. Vi è tuttavia attualmente quella che secondo me è una stortura di interpretazione nell'applicazione della legge regionale 15/2008 sulle sanzioni edilizie: la Regione ha stabilito all'epoca che per le opere "soggette a DIA" si applica una ulteriore sanzione di 1.000 (se fuori dalla città storica) o 2.000 euro (se dentro la città storica) da sommare alle cifre di cui sopra. Ma dal 2010 le manutenzioni straordinarie non sono più "soggette a DIA" e pertanto la regione stessa ha rilasciato questo parere nel quale dice che non si applica più questa sanzione. Dunque perché i municipi continuano ad applicarla? perché il parere non è del tutto chiaro e perché loro ritengono opportuno tutelarsi contro eventuali problemi di bilancio. Occorrerebbe che la Regione chiarisse in modo definitivo la vicenda. Nel frattempo, sappiate che se sanate opere "ante 2010" vi chiederanno di depositare una SCIA e contestuale pagamento di 1.000 o 2.000 euro oltre i circa 500 citati.

ovviamente, per essere sanate, le nuove distribuzioni degli spazi interni devono essere conformi al regolamento edilizio vigente ed a tutte le varie regolette di cui ho parlato in quest'altro post.

Le sanzioni che descriverò sono quelle individuate nella delibera 44/2011 di Roma Capitale, delibera applicativa della legge regione lazio n°15/2008.

Sanare un abuso con gravità media.

parliamo di opere più gravi di quelle discusse sopra, ma che NON hanno alterato la sagoma, i volumi o le superfici totali degli immobili. La pratica edilizia da presentarsi è la stessa che servirebbe per autorizzare le opere se non fossero già state fatte, quindi la SCIA in caso di - per esempio -: fusione abusiva di due immobili confinanti; cessione di vani tra immobili confinanti; modifica degli infissi esterni con altri di diverso colore e/o partitura; cambio d'uso in categoria "CDU1"; ovvero la DIA in caso di - per esempio -: frazionamento di una unità immobiliare in due o più; cambio di destinazione d'uso in categoria CDU2 o 3; modifica delle dimensioni esterne dei vani finestra o altro tipo di variazione esterna, escluse opere che abbiano portato all'ampliamento di volumi o superfici.

la SCIA in sanatoria è soggetta alla sanzione di 1.000 euro forfetaria se l'immobile non è nei tessuti della città storica, ovvero euro 2.000 se invece vi ricade. In caso di infissi diversi, che è effettivamente un opera "abusiva" assai diffusa, il deposito di una SCIA può essere molto costoso in relazione alla "gravità" dell'abuso.

La DIA in sanatoria invece prevede un diverso sistema di calcolo delle sanzioni. Generalmente si procede stilando un computo metrico estimativo redatto sulla base del prezzario ufficiale della regione lazio (che Roma ha fatto suo) che descriva le opere abusivamente eseguite (o, in alternativa, le opere che teoricamente avrebbero dovuto essere fatte per modificare l'immobile dallo stato legittimo a quello attuale, anche se l'abuso è stato commesso dallo stesso costruttore). Questo computo metrico verrà usato per due calcoli: 1. il totale verrà usato nelle formule che descrivo in quest'altro post per calcolare gli oneri concessori relativi sia al costo di costruzione che alle urbanizzazioni e 2. il TRIPLO del TOTALE del computo metrico verrà usato per calcolare la sazione.
Nel caso di cambio di destinazione d'uso, invece, occorre calcolare la differenza di valore commerciale del bene tra l'attualità e la situazione precedente, usando come base i valori dell'osservatorio del mercato immobiliare aggiornato semestralmente dall'Agenzia delle Entrate. Tale eventuale differenza, raddoppiata, funge da sanzione per la sanatoria. Tale procedura può giungere a valori totali molto significativi, pertanto in questi casi conviene valutare seriamente se non convenga ripristinare la destinazione originaria e poi chiedere il cambio verso la nuova. Se la differenza viene zero o meno di zero, allora si procede al calcolo da computo metrico. Se nessuna opera è stata fatta per il cambio d'uso (nemmeno una ritinteggiata??), non si applica - secondo me - alcuna sanzione, ma occorre comunque corrispondere per intero gli oneri concessori. Verificare anche che tra post ed ante non ci sia differenza di standard urbanistici, nel qual caso occorre monetizzarli.

Ci sono diversi motivi per cui questo tipo di abuso potrebbe non essere sanabile: i frazionamenti per esempio sono autorizzabili solo se le unità derivate hanno almeno 45mq di SUL, e comuqnue occorre superare il concetto (secondo me desueto ma ancora usato) della "doppia conformità" (concetto sul quale ho in abbozzo un post da un po di tempo) che non consentirebbe di sanare frazionamenti eseguiti quando il vecchio PRG era in vigore (quindi diciamo fino al 2008). Non sono sanabili cambi d'uso verso destinazioni non ammissibili negli attuali tessuti di PRG, così come per le modifiche di prospetto su immobili vincolati o su aree con vincolo paesaggistico occorre preventivamente chiedere il nulla osta paesaggistico in accertamento di conformità (in questo caso occorre presentare richiesta alla Regione, e non al coque). Insomma ci sono una serie di paletti che in alcuni casi possono risultare insuperabili. 

In caso di vincolo paesaggistico, peraltro, occorre porre attenzione, tra i tanti, anche a questi due aspetti: 1. da un lato, una serie di opere sono adesso considerate libere dall'autorizzazione paesaggistica, anche in sanatoria, a valle della pubblicazione del DPR 31/2017, e ciò ha sicuramente introdotto una importante novità; 2. dall'altro lato, le maglie dell'art. 167 d.lgs. 42/04, l'articolo che consente l'accertamento di compatibilità paesaggistica (sanatoria paesaggistica) sono più strette rispetto alle opere autorizzabili in via ordinaria ed impediscono che possa essere condotto in regolarizzazione postuma un qualunque aumento di volume. Per aumento di volume in termini paesaggistici si intende, secondo giurisprudenza più o meno unanime (ad esempio, tra le ultime, sentenza TAR Basilicata n°210/2020) qualunque incremento di dimensioni del manufatto, a prescindere se si tratti di volumi tecnici, volumi abitabili, volumi interrati.

sanare abusi con gravità alta.

Qui cominciamo a sconfinare in un campo in cui l'abuso è quasi sempre NON sanabile. Il PRG di Roma non ammette ampliamenti in alcuni tessuti, se non all'interno del volume già esistente dei fabbricati e solo in casi particolari. Qualcosa si potrebbe ottenere se, come dicevamo, le difformità sono contenute all'interno del 2% del volume del fabbricato (condizione per non sconfinare negli abusi a grvità mostruosa). Se parliamo di sagoma difforme, ma a parità di volume autorizzato, allora stiamo parlando di un qualcosa che molto probabilmente si può sanare, ma negli altri casi la vedo duretta.
In questi casi è quasi sempre necessario procedere al ripristino dello stato legittimo: se non è possibile, perchè appunto magari l'abuso o la difformità consiste in qualcosa che comporterebbe una alterazione strutturale del fabbricato, allora si potrebbe pensare di sottrarre un altra superficie utile all'immobile o al fabbricato, in modo tale da rientrare in una "modifica di sagoma a parità di volume": per esempio arretrare una parete esterna creando un balconcino, significa sottrarre superficie utile all'immobile: dunque se l'abuso è localizzato sulla facciata principale dell'edificio, si potrebbe pensare di sottrarre una superficie magari dalla facciata secondaria.
In ogni caso, in centro storico questa procedura non è attuabile (a meno che non toglieste superficie utile agendo dall'interno del fabbricato, senza modificare gli esterni), mentre nella città storica esterna alle mura aureliane è necessario preventivamente ottenere il parere favorevole del coque. Al di fuori della città storica ed in aree senza vincolo paesaggistico è possibile risolvere l'intera vicenda solo al municipio.

Se la situazione è sanabile, la sanzione si calcola come per le DIA del paragrafo precedente.

sanare abusi con gravità mostruosa.

Beh qui avete una speranza davvero minuscola che l'abuso sia sanabile: occorre in questi casi quasi sempre tentare la via del ripristino dello stato originario, o almeno il discorso della "rinuncia" ad alcune superfici utili - se possibile - per tornare all'interno del volume originariamente autorizzato, e quindi effettuare una sanatoria per cambio di sagoma in DIA.

note finali

Negli abusi con gravità alta e mostruosa occorre una collaborazione da parte del Municipio, perché a volte occorre "appoggiarsi" su istanze un po "zoppe" prima di procedere alla vera e propria sanatoria, soprattutto per "saltare" il problema della doppia conformità.

Quando non si può fare davvero davvero niente, si può tentare la strada, come accennavo, dell'auto-denuncia dell'abuso o della difformità (facendo attenzione alla contestuale denuncia penale), per arrivare ad un certificato prodotto dalla pubblica amministrazione in cui si attesta che la difformità c'è ma non è rimovibile. In questo caso, non ho capito se l'immobile riacquista la sua commerciabilità - citando ovviamente il provvedimento amministrativo nel rogito - in quanto il vizio non sarebbe più occulto ma palese. Qualcuno più esperto di me in materia giuridica mi saprebbe illuminare?

Scrivo in calce questo paragrafo aggiunto a febbraio 2017, per condividere un testo secondo me molto ben argomentato (con citazione di importanti sentenze CdS) nel quale si trattano i seguenti temi: perché una agibilità rilasciata su un fabbricato difforme dal titolo edilizio non può essere considerata come "sanatoria"; perché un fabbricato realizzato senza il dovuto parere paesaggistico è da considerarsi illegittimo e passibile di intimazione al ripristino, anche se la licenza edilizia in sè si può considerare legittima.