commento a sentenza c.c. 61/2026 sui cambi di destinazione d'uso

Torniamo ancora una volta a parlare di un tema di cui su questo blog si è già discusso in abbondanza, ovvero i cambi di destinazione d'uso. Sappiamo bene come il Decreto "Salva-Casa" (D.L. 69/2024, convertito in L. 105/2024) abbia cercato di dare una spallata ai blocchi storici inserendo nel D.P.R. 380/01 un novellato art. 23-ter molto più permissivo. Ma, come spesso accade nel nostro Paese, le norme statali di semplificazione si scontrano con le resistenze degli enti locali (Regioni e Comuni), gelosi (anche giustamente, sotto certi aspetti) delle proprie prerogative di pianificazione urbanistica.

Oggi commentiamo la recentissima e importantissima Sentenza della Corte Costituzionale n. 61, depositata il 30 aprile 2026. Si tratta di una pronuncia "faro" che risolve il conflitto sollevato dal Governo contro una legge della Regione Toscana (la L.R. 51/2025), ma i cui principi, come vedremo, hanno un impatto devastante e diretto anche sulla nostra operatività qui a Roma.

La Corte ha stabilito in modo netto che l'art. 23-ter del Testo Unico dell'Edilizia, innovato in modo radicale dal salva-casa, rientra a pieno titolo tra i principi fondamentali della materia concorrente del «governo del territorio». E da qui non si scappa. Vediamo i punti salienti che noi tecnici "da trincea" dobbiamo assolutamente assimilare.

Oneri concessori e Standard: si paga solo il differenziale della secondaria

Il primo grande tema affrontato dalla Consulta riguarda il portafoglio. La Regione Toscana aveva tentato di mantenere l'obbligo di far pagare l'urbanizzazione primaria anche per i cambi d'uso "verticali" (tra categorie diverse). La Corte ha bocciato questa pretesa: nei cambi d'uso in attuazione della norma statale è dovuto il solo differenziale degli oneri di urbanizzazione secondaria. Ma la cosa urbanisticamente più rilevante è che la Corte ha ribadito che la norma statale esclude espressamente l'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi o parcheggi (i famosi standard urbanistici - il riferimento è all'art. 23-ter comma 1-quater).

Tale disposizione scaturisce dal fatto che le zone A, B e C a cui si applica il comma 1-ter (cambi d'uso "verticali" cioè tra diverse categorie) si devono intendere già urbanizzate (o in via di urbanizzazione, come ammette la zona C), e dunque sarebbe una illegittima duplicazione di onere quella di far pagare il contributo per le urbanizzazioni primarie e pretendere la dotazione degli standard. Va detto tuttavia che nei cambi d'uso per consolidata prassi si paga in realtà solo il differenziale del contributo (salvo i casi in cui si paga per intero, e qui la norma fornisce proprio una svolta), e non tutto il contributo: su questo dettaglio, la norma non è chiara e questa sentenza non entra in questo specifico ambito, anche se sembra volerlo intendere assorbito.

La digressione romana: Chi opera a Roma sa bene quale calvario sia il reperimento o, molto più spesso, la procedura di monetizzazione degli standard urbanistici governata dagli artt. 7 e 8 delle NTA e dalle famose delibere comunali. Dover monetizzare i parcheggi o il verde pubblico per trasformare un piccolo ufficio in abitazione ha spesso fatto naufragare intere operazioni immobiliari per antieconomicità. Ma vi sono anche implicazioni indirette sulla fattibilità, in quanto Roma Capitale, stabilendo dei tetti massimi alla possibilità di monetizzazione, operando mediante una norma che disobbliga al reperimento degli standard, implicitamente consentirà di superare il blocco indiretto. Posso intravedere benefici radicali anche in quei cambi d'uso inibiti dell'obbligo di reperimento fisico degli standard, laddove il prg non consente la monetizzazione, o la consente in parte.

Questa pronuncia della Corte blinda il principio statale: per i cambi d'uso ex art. 23-ter, le amministrazioni locali non possono pretendere il reperimento (o la monetizzazione) di nuovi standard fisici. Attenzione tuttavia al fatto che tale disposizione vale SOLO se si sta attuando la disposizione dell'art. 23-ter comma 1-ter (e 1-quater) e quindi non per qualunque cambio di destinazione d'uso. 

Il divieto di "mediazione pianificatoria" e lo stop ai regimi transitori

Il secondo punto è forse quello giuridicamente più dirompente. La Toscana aveva introdotto una norma transitoria: l'applicazione delle semplificazioni statali era sospesa per due anni, in attesa che i Comuni adeguassero i propri Piani Regolatori tramite apposite varianti.

La Corte Costituzionale ha detto un secco NO. I giudici hanno sancito il principio del divieto di "mediazione pianificatoria": la disciplina statale sui cambi d'uso è di applicazione diretta e immediata e si rivolge a tutti i cittadini senza necessità che il Comune faccia da filtro. Le Regioni non possono introdurre meccanismi dilatori. I Comuni mantengono i loro poteri, certo, ma agendo pro futuro: nel frattempo le SCIA depositate dai cittadini seguono la norma nazionale e non possono essere paralizzate.

"Condizioni" SI, "Limitazioni o Divieti" NO

Infine, la sentenza entra nel merito di cosa i Comuni possano effettivamente prescrivere per limitare i cambi d'uso. La Corte ha bocciato la dicitura "limitazioni", precisando che i Comuni possono porre esclusivamente delle "condizioni".

La differenza non è solo lessicale, ma di incisività sul diritto di proprietà. Cosa può fare il Comune? Può imporre condizioni oggettive e non discriminatorie, come ad esempio:

• Principio di prevalenza: consentire il cambio d'uso solo verso la destinazione già prevalente nell'edificio.
• Misure di contingentamento: fissare tetti massimi o quote per non mandare in tilt i servizi di un quartiere.
• Decoro e sicurezza: imporre specifiche regole per le facciate o vincoli acustici.

Cosa NON può fare il Comune (ovvero i divieti/limitazioni cassati):

• Vietare a priori i cambi d'uso su intere frazioni di territorio.
• Vincolare il cambio d'uso al solo "ripristino dell'uso originario" (una vecchia conoscenza delle norme romane).
• Lasciare un'eccessiva discrezionalità agli uffici nell'assentire l'operazione.

La digressione romana sulla Città Consolidata: Questo passaggio è la chiave di volta per uno dei temi su cui ho scritto fiumi di parole: i cambi d'uso nella Città Consolidata (ex art. 45 comma 6 delle NTA vigenti). Nelle nuove NTA adottate a novembre 2024, Roma Capitale ha aperto alla liberalizzazione di questi mutamenti d'uso, ma subordinandoli all'obbligo di eseguire contestualmente interventi di "Ristrutturazione Edilizia". Alla luce di questa sentenza della Consulta (e delle linee guida del MIT), imporre una "Ristrutturazione Edilizia" obbligatoria solo per poter cambiare destinazione d'uso (quando magari basterebbero opere di Manutenzione Straordinaria) sembra configurarsi esattamente come una "limitazione" preclusiva mascherata, ben oltre il concetto di "specifica condizione" ammessa dallo Stato. Rimane comunque il fatto che l'art. 23-ter comma 1-ter disciplina un settore specifico di mutamenti d'uso e non qualunque caso di cambio d'uso: per applicarlo, occorre trovarsi in zona territoriale omogenea di tipo A, B o C e non deve avere ad oggetto immobili posti ai piani seminterrati e terra, nei quali senza una specifica norma regionale il comma 1-ter non trova applicazione (siamo in attesa di un chiarimento da parte della Regione se il nuovo art. 25 della L.R. 12/2025 si deve intendere attuativo di questa disposizione di legge, perché non è esplicitato se lo sia). In assenza dei presupposti per attuare la norma entro i suoi confini naturali, deve intendersi valida ogni restrizione imposta dalla regolamentazione locale.

il tema della disapplicazione di norme che non siano di mera "condizione" o, in generale, sul fatto che le norme preesistenti regolamentarie devono ritenersi implicitamente superate, era già stato affrontato recentissimamente dal TAR Lazio in questa sentenza commentata poche settimane fa.

Appare dunque che la giurisprudenza stia sottolineando la portata innovativa della norma del salva-casa sui cambi d'uso: ciò anche in quanto ci si sta rendendo conto che la velocità con cui cambiano le esigenze strutturanti delle città è molto maggiore di quella con cui i comuni riescono ad adeguare la propria strumentazione, creando un collo di bottiglia evoluzionistico che può creare problemi allo scorrimento naturale dell'economia urbana.

nota di lettura 

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