domenica 2 febbraio 2020

ricostruzione edifici non più esistenti: nuovo parere regione lazio

La ricostruzione degli edifici crollati o comunque non più esistenti è stato un tema oggetto di sviluppi normativi negli ultimi anni. In passato, laddove un edificio era non più esistente in parte o completamente, la sua ricostruzione, anche fedele, era quasi sempre da considerarsi come nuova costruzione, anche se la giurisprudenza nel merito non è stata sempre univoca. nel 2013 fu fatta una modifica normativa che ha invece "forzato" l'inserimento della ricostruzione di edifici crollati o loro parti nell'alveo della "ristrutturazione edilizia" sottraendola dunque alla definizione di "nuova costruzione", e questa cosa incide non poco sulle procedure autorizzative anche in sanatoria. un recente parere Regione Lazio nel merito fornisce l'occasione per ripassare il tema.


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Prima delle recenti modifiche normative, iniziate dal 2013 con il "decreto del fare", la ricostruzione di interi edifici o parti di edifici crollati era quasi sempre classificata come nuova costruzione, e quindi soggetta a permesso di costruire, questo perché la vaghezza della definizione normativa aveva portato la giurisprudenza a dare una lettura del tutto stretta della definizione, intendendo indicare che laddove non esistesse un edificio, o una sua cospicua parte, nel senso che questo sia privo delle murature perimetrali, dei solai e/o del tetto per diverse porzioni, era impossibile configurare un intervento di "ristrutturazione" su un edificio esistente. La nozione di "ristrutturazione edilizia" ante 2013 contemplava il fatto che era ammissibile la "demolizione e ricostruzione con rispetto di volume e sagoma" ma questo comportava necessariamente l'esistenza di un edificio da demolire e da ricostruire contestualmente, escludendo la possibilità che la ricostruzione potesse avvenire con edifici demoliti anni o decenni prima, mancando la condizione essenziale della "preesistenza" da demolire.

Era però contemplato, sempre nella fattispecie della ristrutturazione edilizia, come lo è oggi il "ripristino" di "alcuni elementi costitutivi" e su questa definizione, decisamente vaga, a volte ci si è spinti abbastanza in là. La qualificazione dell'intervento tra ristrutturazione edilizia o nuova costruzione è essenziale, in quanto nel primo caso si può (e si poteva anche prima del 2013) operare con un titolo edilizio acquisito per silenzio-assenso (SCIA o all'epoca DIA), mentre nel secondo occorre ottenere un permesso di costruire, cioè seguire una procedura generalmente più lunga (dipende poi dal singolo comune), ma non diversamente costosa in termini di oneri concessori.

Nel 2013, dicevamo, la norma, rispetto al passato, è cambiata: la definizione di "ristrutturazione edilizia", cioè quel livello di interventi che ricomprende quelli anche molto invasivi ma che comunque non sfociano nella "nuova costruzione", è stata estesa anche agli edifici non più esistenti ma purché sia possibile ricostruirne l'originaria consistenza.

Ancora più di recente, nel 2016 con il decreto SCIA 2 e la pubblicazione della connessa tabella A, è stato ulteriormente affinata la definizione e quindi oggi possiamo tratteggiare delle casistiche abbastanza lineari e circostanziate:
  • rientra nella definizione di "ristrutturazione edilizia leggera" la ricostruzione di edifici crollati o parti di essi purché si rispetti il volume originario, ma non necessariamente la sagoma;
  • se si rientra nella casistica di immobili vincolati ai sensi del codice dei beni culturali (dunque rientranti in una qualsiasi delle tipologie di vincolo ivi contemplate dunque sia beni culturali - parte II del Codice - sia beni paesaggistici - parte III) o, nell'attesa di specifiche indicazioni comunali, anche nel "centro storico*" anche laddove non espressamente vincolato, la ricostruzione è legata al rispetto anche della sagoma, oltre che del volume;
*la definizione è così inserita nella tabella A del decreto scia 2 ma manca evidentemente di rigore: esiste un DM che ha stabilito che i "centri storici" sono zone territoriali omogenee di tipo A, e si immagina che il riferimento corretto avrebbe dovuto essere questo.

In tutti i casi in cui non sia rispettato il volume esistente, o questo non possa essere ricostruito con esattezza, oppure nei casi in cui non si rispetta la sagoma in ambiti vincolati, si esce dalla definizione di ristrutturazione edilizia per approdare nelle definizioni della "nuova costruzione".

Si badi che la ricostruzione di edifici crollati nelle casistiche sopra descritte è soggetta ad oggi a SCIA "semplice" o SCIA in art. 22, quindi non è neanche soggetta a SCIA alternativa al permesso di costruire (art. 23), che potrebbe apparire un titolo più congruo trattandosi comunque di un intervento di una notevole invasività, e anche osservando che in SCIA alternativa vi ricadono invece interventi decisamente meno impattanti come le mere modifiche di prospetto. Ciò comporta evidentemente che gli interventi descritti effettuati abusivamente possono essere sanati con le procedure dell'art. 37, e quindi essere anche sottratte alla disciplina dell'art. 44 (sanzioni penali), ma prevedono una sanzione pari al "doppio dell'aumento del valore venale" dell'opera compiuta abusivamente.

Dicevamo dunque che un elemento essenziale per l'applicazione della norma nello specifico è che sia possibile "accertare la preesistente consistenza" anche e soprattutto alla luce del fatto che l'intervento ricade nella casistica solo se è rispettato il "volume" della originaria costruzione. Va quindi da sé che laddove non si è in grado di ricostruire con esattezza la consistenza del volume, appare difficile poter attuare la procedura in modo sereno.

Laddove l'edificio crollato è stato all'origine edificato con un regolare permesso di costruire (a Roma come ho avuto modo di evidenziare la licenza edilizia è di fatto obbligatoria fin dal lontano 1864) correlato ad un progetto, il modo migliore, anzi direi l'unico, per verificare le consistenze è fare riferimento a questo documento, senza bisogno di preoccuparsi d'altro. Nella ricostruzione potremmo quindi accertare il volume sulla base del progetto ma, come abbiamo visto, non sarà necessario rispettare la sagoma.

Laddove invece si ricada in uno di quei casi in cui l'originario edificio poteva ritenersi legittimo anche laddove edificato senza un titolo edilizio, tutto diventa più difficile perché, a meno che detto fabbricato non sia stato oggetto di successive trasformazioni o di perizie, basarsi esclusivamente su dati incompleti (foto aeree, catastali) o indiretti (fare riferimento alla "tipologia edilizia prevalente") può ritenersi generalmente insufficiente.

La ricostruzione di edifici crollati è una operazione sotto certi aspetti potenzialmente allettante, soprattutto se attuata in zone in cui la nuova costruzione è impossibile o fortemente limitata (pensiamo a zone che sono diventate agricole o vincolate o pianificate in modo diverso): dimostrando una certa preesistenza, in termini di volume e destinazione d'uso, tale preesistenza in linea generale deve considerarsi sempre "riproducibile" anche laddove la realizzazione ex novo di quello stesso fabbricato, qualora non fosse preesistito, non sarebbe possibile (casi complessi possono presentarsi in zone in cui il piano regolatore prevede delle opere pubbliche mediante espropri ma, in ogni caso, deve a mio modesto parere escludersi la possibilità di ricostruire fabbricati su suoli che sono stati oggetto di successiva trasformazione urbanistica con nuove edificazioni, anche laddove la nuova pianificazione ha ignorato le originarie consistenze anche scomparse, il che comunque sarebbe strano). Si noti poi che la norma parla di ricostruzione del volume, svincolando la sagoma ma quindi implicitamente anche la collocazione del fabbricato nel lotto.

Attenzione comunque perché andare al di fuori della legittima ed originaria sagoma significa dover necessariamente rispettare tutte le regole che, ad oggi, vanno rispettate per le nuove costruzioni in termini di distanze, altezze, densità edilizie: ne consegue, a mio modesto parere, che in contesti urbani già densamente edificati, andare fuori sagoma è una sfida al destino, soprattutto se si interviene in zona territoriale A dove la norma specifica che "le distanze preesistenti non possono essere ridotte", imponendo un implicito vincolo alla sagoma (cosa peraltro indicata nella stessa definizione di ristrutturazione della tabella A dello SCIA 2 come sopra richiamata). Nelle zone B invece potrebbe essere meno restrittiva la cosa, dovendosi rispettare di fatto "solo" la distanza di 10 metri, ma questo è un tema talmente complesso che meriterebbe un post apposito, e, per non andare troppo per altre vie, mi fermo qui.

Dicevamo che questo post è ispirato ad un recente parere Regione Lazio, il parere prot. 62118 del 23 gennaio 2020. Detto documento è in risposta al dubbio di un Comune laziale il quale chiede se è sufficiente l'inviluppo dei dati ottenibili da foto aeree storiche e planimetrie catastali per poter consentire la ricostruzione in ristrutturazione edilizia, chiedendo quindi se è possibile, di fatto, ricostruire le consistenze in modo fittizio (probabilmente non essendo presente nelle planimetrie catastali neanche il dato dell'altezza).

La Regione, dopo un utile preambolo in cui vengono citate sentenze che già si sono espresse sul tema, dispone che la ricostruzione della originaria consistenza debba essere fatta in modo assolutamente rigoroso, proprio appunto perché tale dato è essenziale per essere certi di rientrare nelle previsioni di legge: una valutazione non rigorosa di tale valore può comportare, un domani, nel caso in cui si riscontrino errori gravi nella determinazione delle consistenze, la nullità del titolo edilizio per assenza dei presupposti.

Utilmente, la Regione specifica anche che non sono solo le consistenze generali che devono essere rigorosamente ricostruite, ma anche e soprattutto le destinazioni d'uso, in quanto le stesse afferiscono al concetto del "carico urbanistico" che è connesso alla volumetria che viene reimmessa sul territorio.

Conseguentemente a tutte le riflessioni, la Regione risponde negativamente al quesito del comune.

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