lunedì 19 aprile 2021

accertamento di conformità e sanatoria strutturale

 Oggi un post breve per riflettere attorno alla sentenza CdS n°3096 del 15 aprile 2021 (qui su Lexambiente). La sentenza entra nel merito specifico della legittimità di annullamento di un PdC rilasciato in accertamento di conformità in quanto a posteriori si è riscontrata l'assenza dei prescritti adempimenti per la realizzazione di strutture in zona sismica.

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Il tema è, in senso ampio, il seguente: il permesso di costruire può essere rilasciato solo laddove ne ricorrono i presupposti (definiti all'art. 12 TUE); al di là dei presupposti espressamente indicati dalla Legge, secondo la sentenza citata, devono ritenersi condizioni essenziali per il rilascio del permesso anche gli adempimenti previsti ai sensi dell'art. 5 co. 3, tra i quali risultano elencati anche gli adempimenti previsti per la progettazione e realizzazione di strutture in zona sismica.

Nel caso di specie, un permesso in accertamento di conformità è stato annullato in autotutela in quanto carente della prescritta autorizzazione sismica, a fronte di opere difformi eseguite, come sembra dichiarare l'interessato, durante la stessa costruzione del fabbricato, avvenuta negli anni '80. Trattandosi di un comune della Calabria, probabilmente già all'epoca della costruzione la zona era considerata sismica, pertanto la sentenza non entra nel merito degli adempimenti previsti effettivamente all'epoca della realizzazione (anche perché non sono temi oggetto di contenzioso tra le parti).

Dunque contrariamente a quanto forse si poteva pensare (ritenendo cioè che ciascun ambito della normativa faceva riferimento a sé stesso), il permesso di costruire non può ritenersi disgiunto dagli atti di assenso che sono necessari alla realizzazione dell'opera ai sensi dell'art. 5 comma 3 (ma io direi anche art. 12) e, quindi, alla sua corretta e compiuta formazione: secondo la visione prospettata, quindi, il permesso in accertamento di conformità (ma anche ordinario, a questo punto) può considerarsi viziato (e, quindi, annullabile in autotutela) in assenza di uno qualunque dei presupposti o degli adempimenti che devono essere per Legge eseguiti prima del suo rilascio, valutando eventualmente, laddove nel manchi qualcuno, la possibilità di adempiere o verificare i presupposti a posteriori (anche nell'ottica di economicità dell'azione amministrativa, laddove non vi sia dolo).

Potrebbe a questo punto sollevarsi un dubbio sull'eventuale mancato rispetto degli adempimenti non espressamente evocati dall'art. 5 comma 3: ad esempio il mancato adempimento alle norme sul risparmio energetico, non essendo espressamente evocato in questo passaggio, può essere ininfluente ai fini della definizione del "vizio" di una pratica edilizia? Io non ho la risposta.

Il tema specifico trattato dalla sentenza è, però, in intima correlazione con il fatto che la stessa Giustizia Amministrativa sembra aver iniziato a sostenere una visione della norma secondo cui la sanatoria strutturale non sarebbe ammessa dall'ordinamento (ne ho parlato qui, commentando la sentenza Tar Lazio 376/2020): ciò comporterebbe prospettive assai fosche, in quanto solo chi è tecnico come me sa quanto siano diffuse le non conformità edilizie realizzate dagli stessi costruttori, le quali, a questo punto, laddove abbiano interessato le strutture dell'edificio, comporterebbero la semplice ma radicale impossibilità di una effettiva regolarizzazione. Nel corpo della sentenza 3096/2021 sembra comprendersi che la strada individuata dall'amministrazione sarebbe stata quella di una verifica sismica dell'intero edificio, la quale avrebbe potuto prevedere interventi di adeguamento sismico dell'intero fabbricato: in tale ottica potrebbe vedersi una possibilità di uscita da questo cul de sac interpretativo, e tale procedura sembra peraltro condivisibile (il concetto può essere quello di concedere la sanatoria a fronte di interventi che migliorano la sicurezza). La questione però ritorna nella misura in cui la difformità da gestire riguardi una o solo alcune unità immobiliari in un fabbricato edificato in difformità dagli originari progetti: se per regolarizzare una singola unità devo fare interventi di miglioramento sull'intero edificio, forse non ho la possibilità materiale di procedere con la sanatoria.

La sentenza in argomento tocca brevemente il concetto del termine entro cui operare l'annullamento in autotutela, ai sensi dell'art. 21-nonies: viene specificato che tale termine non trova applicazione nel caso in cui l'interessato abbia prodotto documentazione fuorviante in modo da indurre la pubblica amministrazione a non valutare correttamente i presupposti. Si è tentato anche di prospettare il fatto che la Pubblica Amministrazione procedente non avrebbe esplicitato l'interesse pubblico violato (cosa che l'art. 21 nonies espressamente prevede che venga fatto), ma il Consiglio ha ritenuto che, quando si tratta di norme la cui pubblica utilità è del tutto evidente (come nel caso della normativa strutturale, finalizzata a tutelare l'interesse della pubblica incolumità) è sufficiente il richiamo alle medesime.

Se, dunque, da un lato la sanatoria strutturale sembra "non esistere" dall'altro va detto che la giustizia amministrativa in passato l'ha ammessa (implicitamente) ma, spesso, subordinando l'acquisizione del titolo edilizio, in presenza di opere strutturali abusive (abusive per l'epoca di realizzazione, perché in passato non tutte le opere che oggi sono soggette ad autorizzazione sismica lo erano anche in passato, in particolare in zone non dichiarate sismiche), anche all'acquisizione della sanatoria strutturale ma applicando anche ad essa il principio della doppia conformità.

La sentenza TAR Molise (Campobasso) n°169/2021 entra nel merito di questa questione, annullando un permesso di costruire in sanatoria perché manchevole della "parallela" "sanatoria" sismica: la sentenza, citando e allacciandosi alla sentenza Corte Costituzionale n°101/2013 (che ha ritenuto incostituzionale un articolo di una legge Regione Toscana che disciplinava in modo diverso le sanatorie), sostanzialmente si esprime indicando che l'art. 36 del TUE, nel richiamare in via generale le norme edilizie, deve intendersi ricomprendente anche le norme strutturali (e, per riflesso, allora anche tutte le altre, ivi comprese quelle sulle distanze tra costruzioni che invece, nella sentenza nello specifico, vengono "date per buone" quelle delle norme inerenti l'originaria edificazione, ma è pure vero che leggendo solo le sentenze non è mai possibile farsi un quadro davvero completo della vicenda). Nel caso di specie, non era stato ritenuto congruo nemmeno il fatto che il titolare del PdC poi annullato avesse successivamente posto in essere un deposito sismico volto ad eseguire opere di messa in sicurezza, perché al momento del rilascio del permesso, tale adempimento non poteva considerarsi "maturato". 

Da ciò è evidente una contraddizione della norma, sul tema importantissimo della pubblica sicurezza: il complesso di norme e delle loro interpretazioni ci sta portando verso uno stallo sulle difformità edilizie (che spesso, ma non sempre, ricomprendono modifiche strutturali) che porterà semplicemente le persone a decidere di non sanare, perché l'alternativa sarebbe quella della integrale demolizione dell'abuso, anche se modesto o poco influente. Appare dunque evidente l'inadeguatezza della norma, anche perché, non ammettendo la possibilità di poter eseguire opere appositamente per arrivare ad uno stato di legittimità (sarebbe il principio, legislativamente non ammissibile, della cosiddetta sanatoria condizionata: ti rilascio il permesso se esegui opere che consentono all'opera di essere assentibile, secondo tutte le norme di settore), di fatto si sta creando una trappola da cui non si può uscire.


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