accertamento di conformità e sanatoria strutturale

 Oggi un post breve per riflettere attorno alla sentenza CdS n°3096 del 15 aprile 2021 (qui su Lexambiente). La sentenza entra nel merito specifico della legittimità di annullamento di un PdC rilasciato in accertamento di conformità in quanto a posteriori si è riscontrata l'assenza dei prescritti adempimenti per la realizzazione di strutture in zona sismica.

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Il tema è, in senso ampio, il seguente: il permesso di costruire può essere rilasciato solo laddove ne ricorrono i presupposti (definiti all'art. 12 TUE); al di là dei presupposti espressamente indicati dalla Legge, secondo la sentenza citata, devono ritenersi condizioni essenziali per il rilascio del permesso anche gli adempimenti previsti ai sensi dell'art. 5 co. 3, tra i quali risultano elencati anche quelli per la progettazione e realizzazione di strutture in zona sismica.

Nel caso di specie, un permesso in accertamento di conformità è stato annullato in autotutela in quanto carente della prescritta autorizzazione sismica, a fronte di opere difformi eseguite, come sembra dichiarare l'interessato, durante la stessa costruzione del fabbricato, avvenuta negli anni '80. Trattandosi di un comune della Calabria, probabilmente già all'epoca della costruzione la zona era considerata sismica, pertanto la sentenza non entra nel merito degli adempimenti previsti effettivamente all'epoca della realizzazione (anche perché non sono temi oggetto di contenzioso tra le parti).

Dunque contrariamente a quanto forse si poteva pensare (ritenendo cioè che ciascun ambito della normativa faceva riferimento a sé stesso), il permesso di costruire non può ritenersi disgiunto dagli atti di assenso che sono necessari alla realizzazione dell'opera ai sensi dell'art. 5 comma 3 (ma io direi anche art. 12) e, quindi, alla sua corretta e compiuta formazione: secondo la visione prospettata, quindi, il permesso in accertamento di conformità (ma anche ordinario, a questo punto) può considerarsi viziato (e, quindi, annullabile in autotutela) in assenza di uno qualunque dei presupposti o degli adempimenti che devono essere per Legge eseguiti prima del suo rilascio, valutando eventualmente, laddove nel manchi qualcuno, la possibilità di adempiere o verificare i presupposti a posteriori (anche nell'ottica di economicità dell'azione amministrativa, laddove non vi sia dolo). Su questa linea si veda anche cass. III pen sentenza n°29179/2023 che ribadisce il concetto secondo cui la sanatoria urbanistica non può essere disgiunta da quella strutturale, nel senso che solo in presenza dei presupposti di entrambe è possibile conseguire la sanatoria.

Potrebbe a questo punto sollevarsi un dubbio sull'eventuale mancato rispetto degli adempimenti non espressamente evocati dall'art. 5 comma 3: ad esempio il mancato adempimento alle norme sul risparmio energetico, non essendo espressamente evocato in questo passaggio, può essere ininfluente ai fini della definizione del "vizio" di una pratica edilizia? Io non ho la risposta.

Il tema specifico trattato dalla sentenza è, però, in intima correlazione con il fatto che la stessa Giustizia Amministrativa sembra aver iniziato a sostenere una visione della norma secondo cui la sanatoria strutturale non sarebbe ammessa dall'ordinamento (ne ho parlato qui, commentando la sentenza Tar Lazio 376/2020): ciò comporterebbe prospettive assai fosche, in quanto solo chi è tecnico come me sa quanto siano diffuse le non conformità edilizie realizzate dagli stessi costruttori, le quali, a questo punto, laddove abbiano interessato le strutture dell'edificio, comporterebbero la semplice ma radicale impossibilità di una effettiva regolarizzazione. Nel corpo della sentenza 3096/2021 sembra comprendersi che la strada individuata dall'amministrazione sarebbe stata quella di una verifica sismica dell'intero edificio, la quale avrebbe potuto prevedere interventi di adeguamento sismico dell'intero fabbricato: in tale ottica potrebbe vedersi una possibilità di uscita da questo cul de sac interpretativo, e tale procedura sembra peraltro condivisibile (il concetto può essere quello di concedere la sanatoria a fronte di interventi che migliorano la sicurezza). La questione però ritorna nella misura in cui la difformità da gestire riguardi una o solo alcune unità immobiliari in un fabbricato edificato in difformità dagli originari progetti: se per regolarizzare una singola unità devo fare interventi di miglioramento sull'intero edificio, forse non ho la possibilità materiale di procedere con la sanatoria.

La sentenza in argomento tocca brevemente il concetto del termine entro cui operare l'annullamento in autotutela, ai sensi dell'art. 21-nonies: viene specificato che tale termine non trova applicazione nel caso in cui l'interessato abbia prodotto documentazione fuorviante in modo da indurre la pubblica amministrazione a non valutare correttamente i presupposti. Si è tentato anche di prospettare il fatto che la Pubblica Amministrazione procedente non avrebbe esplicitato l'interesse pubblico violato (cosa che l'art. 21 nonies espressamente prevede che venga fatto), ma il Consiglio ha ritenuto che, quando si tratta di norme la cui pubblica utilità è del tutto evidente (come nel caso della normativa strutturale, finalizzata a tutelare l'interesse della pubblica incolumità) è sufficiente il richiamo alle medesime.

Se, dunque, da un lato la sanatoria strutturale sembra "non esistere" dall'altro va detto che la giustizia amministrativa in passato l'ha ammessa (implicitamente) ma, spesso, subordinando l'acquisizione del titolo edilizio, in presenza di opere strutturali abusive (abusive per l'epoca di realizzazione, perché in passato non tutte le opere che oggi sono soggette ad autorizzazione sismica lo erano anche in passato, in particolare in zone non dichiarate sismiche), anche all'acquisizione della sanatoria strutturale ma applicando anche ad essa il principio della doppia conformità.

La sentenza TAR Molise (Campobasso) n°169/2021 entra nel merito di questa questione, annullando un permesso di costruire in sanatoria perché manchevole della "parallela" "sanatoria" sismica: la sentenza, citando e allacciandosi alla sentenza Corte Costituzionale n°101/2013 (che ha ritenuto incostituzionale un articolo di una legge Regione Toscana che disciplinava in modo diverso le sanatorie), sostanzialmente si esprime indicando che l'art. 36 del TUE, nel richiamare in via generale le norme edilizie, deve intendersi ricomprendente anche le norme strutturali (e, per riflesso, allora anche tutte le altre, ivi comprese quelle sulle distanze tra costruzioni che invece, nella sentenza nello specifico, vengono "date per buone" quelle delle norme inerenti l'originaria edificazione, ma è pure vero che leggendo solo le sentenze non è mai possibile farsi un quadro davvero completo della vicenda). Nel caso di specie, non era stato ritenuto congruo nemmeno il fatto che il titolare del PdC poi annullato avesse successivamente posto in essere un deposito sismico volto ad eseguire opere di messa in sicurezza, perché al momento del rilascio del permesso, tale adempimento non poteva considerarsi "maturato". 

Nel merito della complessa e delicatissima vicenda, dopo l'originaria stesura di questo post, sono intervenute altre importanti sentenze, purtroppo in disaccordo tra loro, contribuendo ad aumentare confusione e dubbi sia nei tecnici che nei cittadini. Una delle più recenti sentenze che indicano una inesistenza o impossibilità di praticare una sanatoria strutturale è quella emessa dalla Cassazione, sez. III Penale n°41872/2023 che in sintesi indica che pure in eventuale presenza dei presupposti richiesti dall'art. 36 dpr 380/01 (con specifico riguardo al principio della "doppia conformità") se l'intervento comporta opere che hanno interessato le strutture, per queste non è ammessa nessuna procedura di sanatoria. Questa sentenza richiama la precedente sentenza sempre cass. III pen. 2357/2023 del 14 dicembre 2022 dove la descrizione del perché non sia possibile ottenere una sanatoria strutturale è più ampia: in estrema sintesi, viene indicato che non esiste alcuna possibilità di sanatoria postuma sia perché la relativa norma non lo esplicita espressamente, sia perché la legge parla solo di comunicazione ed autorizzazione preventive all'esecuzione delle opere. La motivazione, però, convince poco in quanto sono tante e diverse le norme italiane, in vari ambiti, che non prevedono espressamente una possibilità di sanatoria, ma che per prassi consolidata sono ormai possibili, come ad esempio il rilascio postumo di autorizzazioni ai sensi dell'art. 21 del Codice dei Beni Culturali, ed il sol fatto che la sanatoria non sia indicata nella norma non necessariamente significa che sia espressamente esclusa. A ribaltare la tesi, ancora più di recente, ammettendo l'esistenza della sanatoria strutturale è una sentenza del Consiglio di Stato, la n°3645/2024 del 22 aprile 2024 in cui, in modo lineare, viene specificato che la sentenza della consulta (n°2/2021) che annullò la legge della regione toscana che voleva introdurre una sanatoria sismica non cassava l'istituto nel suo complesso, ma solo il fatto che non veniva specificato se la conformità doveva essere "doppia", come previsto dalla norma statale, oppure da verificarsi solo al momento del deposito della domanda; dunque viene ritenuto da questa sentenza che non è in generale il meccanismo della sanatoria sismica ad essere stato ritenuto incostituzionale, ma solo la sua "vaga" modalità di applicazione. Peraltro, comunque, la norma della Toscana forse superava implicitamente queste questioni in quanto le norme sismiche emanate nel tempo sono sempre più restrittive, a favore di sicurezza, rispetto a quelle precedenti, sicché è tecnicamente inutile porsi la questione della doppia conformità in termini strutturali in quanto se una struttura fatta nel passato rispetta le NTC vigenti, automaticamente, salvo casi particolarissimi e rari, rispetterà anche le norme previgenti: è anche per motivi come questo che il concetto di doppia conformià, che trova la sua logica in materia urbanistica, appare non produrre gli stessi effetti inibitori se applicato a norme che hanno natura prettamente tecnica. Tornando alla sentenza del Consiglio di Stato del 2024, essa indica che il fatto che le norme strutturali non indicano espressamente la sanatoria e la doppia conformità è dovuto al fatto che queste sono norme "particolari" che aggiungono delle specifiche alle procedure generali edilizie e non ne costituiscono quindi una "sostituzione": sicché rimane implicito il fatto che la sanatoria strutturale deve ottenersi solo previa verifica della "doppia conformità"; viene indicato inoltre che il non ammettere la sanatoria strutturale di fatto crea una impossibilità di applicazione dell'istituto dell'articolo 36 DPR 380/01 in quanto diventerebbe di difficile applicazione, il che appare in contrasto con la norma stessa. Viene infine ribadito che è pacifica la permanenza del reato penale connesso all'omessa preventiva denuncia delle opere, sicché in estrema sintesi, secondo questa importante sentenza, è ammessa la sanatoria strutturale ma questa non estingue il reato di omessa denuncia preventiva. Data la rilevanza delle riflessioni di questa sentenza, si ritiene doveroso riportarne un cospicuo estratto:

21. Anche sull’esatto perimetro della “doppia conformità” vanno richiamati i principi espressi dalla Corte costituzionale avuto riguardo proprio alla disciplina antisismica, che vi è stata ricompresa.

Ciò in quanto le disposizioni di cui al capo IV della parte II del testo unico di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, recante, appunto, «Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche», contengono prescrizioni aggiuntive, e non alternative, a quelle generali per l’edilizia, come confermato sia dall’utilizzo dell’aggettivo “particolari”, appunto, sia dalla sistematica delle norme, collocate nella Parte II dello stesso Testo unico, che concerne la «Normativa tecnica per l’edilizia». Se pertanto nel sistema delineato dalla normativa statale, tanto gli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire che quelli consentiti a seguito di segnalazione, presuppongono sempre la previa verifica del rispetto delle norme sismiche, non pare possa dubitarsi che la verifica della doppia conformità, alla quale l’art. 36 del testo unico subordina il rilascio dell’accertamento di conformità in sanatoria, debba esso pure riferirsi anche al rispetto delle norme sismiche, da comprendersi in quelle per l’edilizia vigenti al momento della realizzazione dell’intervento e a quello di presentazione della domanda di sanatoria (Corte cost., 5 giugno 2013, n. 101). In sintesi, «la regola della doppia conformità vale anche per la normativa antisismica, [...]

22. D’altro canto, il Collegio ritiene che chiare indicazioni nel senso dell’ammissibilità della sanatoria sismica vengano proprio dalla sentenza della Consulta richiamata da ultimo (n. 2 del 2021). Essa infatti si riferisce ad una novella non sostanziale dell’art. 46 della l.r. Toscana n. 69 del 2019, e ne afferma la illegittimità proprio sul solo rilievo del mancato rispetto del requisito della doppia conformità sismica al momento della realizzazione delle opere e al momento di proposizione della richiesta (la norma regionale richiamava, infatti, il solo rispetto delle N.T.C. vigenti al momento della proposizione dell’istanza). [...] Tenuto conto che nel tempo le regole tecniche funzionali alla tutela di settore hanno subito un comprensibile rafforzamento, il riferimento alle stesse al momento della richiesta di sanatoria non può che risolversi, peraltro, anche in un’elevazione della soglia delle tutele, che rende inutilmente e sproporzionatamente punitiva la demolizione ad ogni costo.

23. Negando in toto l’ammissibilità di un’autorizzazione sismica postuma, infine, essendo considerazione nota l’estensione del territorio soggetto alla relativa tutela in Italia, si rischierebbe di addivenire ad una sorta di interpretatio abrogans dell’art. 36 del T.u.e., in fatto difficilmente utilizzabile.

24. Del resto, la soluzione appare in linea sia con le risultanze della maggior parte della giurisprudenza penale che con la relativa disciplina sanzionatoria.

La questione, anche alla luce di questa ultima importante sentenza, rimane comunque aperta; sarebbe auspicabile una modifica normativa che possa consentire una applicazione chiara e certa della norma, soprattutto per il perseguimento di quello che è l'obiettivo primario, ovvero la tutela della pubblica incolumità. Va detto che nelle bozze ancora in corso di studio del nuovo testo unico delle costruzioni, vi sono ampi paragrafi dedicati proprio alla sanatoria strutturale, sintomo del fatto che la questione è all'attenzione della politica.