salva-casa e la resurrezione delle norme tecniche del passato

 Le norme italiane, si sa, sono complesse ma nella loro complessità, spesso si generano dei controsensi temporali. Un caso particolare di questa complessità è quello che emerge dalla nuovissima versione dell'art. 34 bis comma 3 bis DPR 380/01 che è entrato in vigore proprio oggi, 28 luglio 2024, all'indomani della pubblicazione in gazzetta della L. 105/2024 di conversione del DL 69/24 "salva-casa".

rappresentazione artistica dell'autore ispirata ai nodi delle strutture
in telaio di calcestruzzo armato

Breve preambolo: il salva-casa è intervenuto in modo abbastanza strutturato sull'art. 34 bis DPR 380/01 quello relativo alle tolleranze costruttive: è stato introdotto anzitutto il comma 1-bis che disciplina l'introduzione di un ventaglio di nuove tolleranze costruttive, dal 2 al 6%, in funzione della dimensione della singola unità immobiliare, ma sono stati introdotti anche i commi 3 bis e 3 ter che introducono concetti nuovi. In verità il 3 ter semplicemente specifica che in caso di tolleranze costruttive, sono sempre fatti salvi i diritti di terzi, ma nella sua versione iniziale prevedeva una serie di adempimenti a carico del tecnico progettista che apparivano obiettivamente inapplicabili.

Il comma 3 bis invece prevede un adempimento del tutto nuovo, prima non previsto, e che oggi deve essere tenuto in considerazione in ogni tolleranza costruttiva; a ben vedere, in verità, occorre tenerne conto solo nelle zone sismiche, con esclusione delle zone a rischio basso (la cui definizione è, però, demandata ai decreti regionali i quali a volte non sono del tutto chiari sulla differenziazione - vedi il decreto della regione Lazio ad esempio).

Anzitutto, per più facile lettura, riporto qui appresso il testo dell'art. 34 bis comma 3 bis in vigore dal 28 luglio 2024:

3-bis. Per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche di cui all’articolo 83, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, il tecnico attesta altresì che gli interventi di cui al presente articolo rispettino le prescrizioni di cui alla sezione I del capo IV della parte II. Tale attestazione, riferita al rispetto delle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della realizzazione dell’intervento, fermo restando quanto previsto dall’articolo 36-bis, comma 2, corredata della documentazione tecnica sull’intervento predisposta sulla base del contenuto minimo richiesto dall’articolo 93, comma 3, è trasmessa allo sportello unico per l’acquisizione dell’autorizzazione dell’ufficio tecnico regionale secondo le disposizioni di cui all’articolo 94, ovvero per l’esercizio delle modalità di controllo previste dalle regioni ai sensi dell’articolo 94-bis, comma 5, per le difformità che costituiscono interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza di cui al comma 1, lettere b) e c), del medesimo articolo 94-bis. Il tecnico abilitato allega alla dichiarazione di cui al comma 3 l’autorizzazione di cui all’articolo 94, comma 2, o l’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento rilasciata ai sensi dell’articolo 94, comma 2-bis, ovvero, in caso di difformità che costituiscono interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza, una dichiarazione asseverata circa il decorso del ter- mine del procedimento per i controlli regionali in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di esito negativo dei controlli stessi.

Rispetto alla prima versione di questo comma vi è una novità molto rilevante, che è quella relativa al fatto che l'attestazione riguardo alle strutture deve essere resa con riferimento alle norme tecniche in vigore al momento della realizzazione dell'intervento. Nel testo iniziale mancava questa specifica, e chi scrive aveva ritenuto che la formulazione della norma faceva propendere per la necessità di applicazione delle previsioni dell'art. 8 delle NTC 2018 ed in particolare della procedura della valutazione di sicurezza sismica. La formulazione definitiva della norma invece apre uno scenario differente.

In dettaglio, la norma chiede di verificare la struttura con riguardo alle norme in vigore al momento della costruzione o della specifica esecuzione delle opere difformi o "da tollerare", il che è cosa diversa dalla procedura della valutazione di sicurezza sismica del paragrafo 8.3 delle NTC, che prevede sì delle verifiche semplificate (agli stati limite ultimi SLU, come si faceva una volta con le vecchie norme tecniche, e non agli stati limite di esercizio, se non per le classi d'uso più delicate). Dunque ad oggi ad ogni attestazione inerente le tolleranze costruttive che sia eseguita su immobili ricadenti in zone sismiche escluse quelle a bassa sismicità, di fatto occorre rispolverare le vecchie norme tecniche, ma non pescandole a caso ma recuperando quella esattamente in vigore al momento in cui è stata eseguita l'opera.

Anzitutto appare fondamentale nell'ambito delle tolleranze costruttive - ma anche nell'applicazione dell'art. 36 bis che sempre da oggi fa espresso riferimento al comma 3 bis richiamandone l'obbligatorietà quindi anche negli accertamenti di conformità - ricostruire l'esatto momento di esecuzione delle opere per poterne rilasciare opportuna e veritiera attestazione. In caso di incertezza sul momento dell'esecuzione, suggerisco di porsi in modo più cautelativo possibile, dunque ad esempio se un intervento è stato fatto in prossimità del momento in cui è stata pubblicata una nuova e più restrittiva norma tecnica, e non si riesce a dimostrare con assoluta certezza che l'opera fu fatta prima, ha senso eseguire le verifiche rispetto alle norme tecniche temporalmente successive. Attenzione al fatto che tale verifica è responsabilità del tecnico progettista quindi è opportuno che sia fatta con scrupolo onde evitare possibili accuse di aver commesso reato di falso in atto pubblico.

Nei fatti, questa nuova norma fa resuscitare la validità delle norme tecniche del passato, in quanto oggi occorre riferirsi a queste per poter eseguire l'attestazione come previsto dalla legge. A tal fine, sarebbe opportuno che vi fosse un database pubblico a cui fare riferimento, perché se è vero, come è vero, che risalire alle norme tecniche fino a quelle degli anni ottanta e novanta non è difficile, più complesso e soprattutto più incerto inizia ad essere l'andare più indietro nel tempo, considerando il fatto che molti degli edifici ad oggi esistenti nelle città sono stati realizzati in parte anche prima dell'emanazione della prima norma "strutturata" riguardo alle costruzioni ovvero il R.D. 2229/1939, in un epoca in cui le norme tecniche di calcolo del calcestruzzo armato riguardavano più l'accettazione del legante che i calcoli strutturali veri e propri.

All'atto pratico, sembra potersi dire che l'attuale obbligo normativo debba rispettare i seguenti due punti-cardine: 1. il deposito di un progetto che contenga gli elementi indicati all'art. 93 comma 3 e 2. che la verifica sia compiuta nel rispetto delle norme tecniche in vigore al momento dell'esecuzione delle opere.

Gli elementi richiesti dall'art. 93 comma 3 sono essenzialmente:

• un elaborato grafico, completo di rappresentazione in pianta, sezione e prospetto, che rappresenti sia architettonicamente che strutturalmente l'elemento oggetto di valutazione. nella redazione di questo disegno il progettista dovrà per quanto possibile ricostruire le consistenze e le fattezze strutturali, eseguendo anche dei saggi se lo ritiene opportuno (probabilmente in molti casi sarà necessario);
• una relazione tecnica che contiene la descrizione dell'opera;
• gli "elaborati previsti dalle norme tecniche", e qui rientrano in gioco le norme tecniche in vigore al momento dell'esecuzione della difformità.

A valle del deposito dell'attestazione di cui all'art. 3 bis, l'ufficio del Genio Civile dovrà rilasciare apposita attestazione o autorizzazione; in alcuni casi il tecnico stesso potrà dichiarare la maturazione dei termini entro cui l'ufficio poteva emettere comunicazioni inibitorie o chiedere integrazioni.

Una ultima nota dedicata alla città di Roma: questa è divisa più o meno a metà in verticale tra due zone sismiche, la 2 per i municipi di Roma Est e la 3 per quelli di Roma Ovest e Roma Nord. Tuttavia, la Regione Lazio ha introdotto delle sotto-zone ulteriori secondo le quali i municipi Est ricadono in sotto-zona 2A mentre gli altri in zona 3B: appare comunque chiaro che i municipi che si trovano in zona 2A sono comunque soggetti agli adempimenti qui descritti, mentre i municipi che si trovano nella zona 3B definita dalla regione a rischio "medio basso" non è chiaro se siano soggetti o meno, in quanto non è chiaramente zona a rischio "basso" ma non è nemmeno certamente in zona a rischio "medio" né "alto". Tendenzialmente, ritengo che possa classificarsi comunque zona a rischio basso, ma sul punto occorrerà attendere un chiarimento dalla Regione. Le definizioni di sismicità si trovano in parte nell'art. 94 bis DPR 380/01 il quale chiama espressamente come a "bassa sismicità" le zone 3 e 4.

Prendendo spunto dal caso specifico di Roma, occorre fare una ulteriore riflessione. Appare chiaro che la procedura che abbiamo qui descritto debba essere eseguita se la zona su cui si opera è dichiarata sismica al momento in cui si deposita l'istanza o si effettua la dichiarazione: tuttavia, in questo caso, come ci si comporta se le opere risalgono ad epoche realizzate quando la zona non era sismica? ad esempio Roma è diventata sismica nel 2009 perché è a quell'anno che risale il primo decreto regionale  che ricomprende delle porzioni della città nelle zone interessate da possibili fenomeni sismici (prima era considerata zona a rischio nullo, ma le regole alla base della classificazione erano differenti da oggi) classificandole come a rischio sismico medio, dunque se occorre rendere una dichiarazione su immobili realizzati prima di tale data o per singoli interventi edilizi comunque precedenti, come fare? La formulazione vigente del comma 3-bis fa chiaramente riferimento alle norme di progettazione delle zone sismiche, tanto è che il riferimento è diretto al "sezione I del capo IV della parte II" cioè gli articoli dall'82 al 93 compresi. La sezione stessa si intitola "norme per le costruzioni in zone sismiche" dal che si inizia a comprendere che, forse, nelle zone che non erano sismiche al momento dell'esecuzione delle opere non può adempiersi a nessuna verifica in quanto mancherebbe il principio applicativo della regola, cioè la sismicità e le relative regole tecniche che all'epoca prevedevano calcoli solo statici senza azioni sismiche.

Per costruire meglio la storia della classificazione sismica di Roma si può fare riferimento a questo documento di Roma Capitale che si può sintetizzare nei seguenti passaggi:

• pubblicazione da parte del Governo dell'OPCM 3274 del 20 marzo 2003 a valle del quale la Regione Lazio adottò la nuova classificazione sismica in cui Roma fu omogeneamente classificata in zona 3 dunque a sismicità bassa (per quel che rileva nell'applicazione del comma 3-bis, dovrebbe considerarsi dunque esclusa), con DGR n°766 del 1 agosto 2003;
• pubblicazione da parte del Governo dell'OPCM 3519 del 28 aprile 2006 che introduce diverse modalità per la valutazione del rischio sismico, a valle del quale la Regione Lazio adotta la nuova classificazione con DGR 387 del 22 maggio 2009 con la quale vengono introdotte due sottoclassi per le zone 2 e 3, e Roma viene divisa "in due" mantenendo in zona 3 alcuni municipi ma elevandone a zona 2 altri.

Il "punto zero" per l'applicazione del comma 3-bis a Roma dunque appare essere il maggio del 2009.

Per contro va detto che recenti orientamenti giurisprudenziali tendono a ritenere che in generale non possa esistere una progettazione "non sismica" perché ormai tutte le zone sono da considerare a rischio, anche se alcune con una probabilità ridottissima di eventi, il che tenderebbe a far ritenere che qualunque opera di qualunque tempo debba essere verificata secondo i criteri sismici, con evidenti incongruenze. Rimane però l'impossibilità pratica di eseguire delle verifiche seguendo delle norme tecniche che, se in vigore ad un epoca in cui non era presente la classificazione sismica, le stesse non potevano essere norme sismiche, dunque appare potersi dedurre cautamente che nelle zone attualmente sismiche, ma che non erano sismiche all'epoca della realizzazione del fabbricato o comunque dell'intervento a cui si riferisce la verifica del rispetto delle tolleranze, l'adempimento del comma 3-bis non sia dovuto in quanto astrattamente inapplicabile. L'ipotesi sembra sostenersi per via del fatto che nelle zone non sismiche prima delle NTC 2008 le verifiche strutturali potevano essere svolte solo con carichi statici, senza considerare le azioni sismiche. In questa ottica risulterebbe essenziale una dichiarazione del tecnico relativa all'epoca di realizzazione della difformità ed una espressa dichiarazione relativa alla classificazione sismica all'epoca della realizzazione delle opere.

Per conseguenza, ammesso che possa essere ritenuto corretto il ragionamento fatto nei precedenti capoversi, la norma è chiaramente applicabile in tutti quei casi in cui la tolleranza o l'accertamento di conformità si riferisce ad edifici costruiti in epoca in cui era già in vigore la disciplina sismica, eseguendo le verifiche secondo le regole tecniche in vigore al momento della costruzione o della progettazione. 

Dunque può schematizzarsi il seguente procedimento di verifica, partendo dal porsi la seguente, prima domanda: Il comune o il municipio in cui si trova l'immobile è attualmente classificato come zona sismica almeno 1 o 2?

1. risposta: NO -> non bisogna eseguire adempimento di cui al comma 3-bis;
2. risposta: SI porsi allora la seguente ulteriore domanda -> all'epoca in cui è stato edificato il fabbricato o nella quale è stata eseguita l'opera di cui occorre dichiarare la tolleranza o presentare accertamento ai sensi dell'art. 36-bis, il comune o il municipio era già classificato sismico?
1. risposta: NO -> teoricamente non si può adempiere alla richiesta della norma contenuta nel comma 3-bis, perché non esistevano norme sismiche per la progettazione strutturale o comunque non esistevano norme tecniche per la progettazione in zona sismica in vigore all'epoca della realizzazione. potrebbe essere dovuta comunque una specifica dichiarazione in tal senso anche riferita all'epoca di realizzazione;
2. risposta: SI -> l'adempimento del comma 3-bis è pienamente applicabile.

Per Roma dunque appare che tutti i municipi classificati in zona 3B (tutti quelli del settore Nord e del settore Ovest, compresi i municipi I, II e III) non sono da sottoporre all'adempimento del comma 3-bis, mentre nei rimanenti municipi del settore sud-est (tutti quelli dal IV al IX compresi) devono sottostare all'adempimento se le opere o il fabbricato è stato realizzato successivamente al maggio del 2009.

classificazione sismica di Roma definita dalla DGR 2009
fonte: piano di Protezione Civile di Roma Capitale - fascicolo 7 del 2024 già sopra linkato

Sul medesimo tema segnalo che la Regione Umbria nel suo Allegato I alle linee guida di applicazione del salva-casa va anche oltre e specifica, al punto b), che se l'immobile si trovava all'epoca della sua realizzazione o della realizzazione dell'abuso in zona a bassa sismicità (viene espressamente indicata la zona 3) l'adempimento non è dovuto a prescindere. Dunque in tal caso l'interpretazione della regione Umbria va anche oltre la ricostruzione fatta sopra, in quanto se la zona non era sismica all'epoca della realizzazione, allora si ritiene disapplicato completamente il comma 3-bis, il che appare forse eccessivo vista la finalità della legge. Appare più logico ritenere che la verifica dell'adempimento vada comunque fatta se la zona è classificata sismica ad oggi, salvo poi in subordine verificare il livello di sismicità all'epoca della realizzazione dell'intervento, fornendo specifica dichiarazione in tal senso.

Per come è scritta la norma, vi è il concreto rischio che venga interpretata in senso restrittivo secondo cui le verifiche progettuali vanno fatte sempre e comunque in zona sismica, indipendentemente dall'epoca di realizzazione dell'abuso e dell'allora vigente zonizzazione sismica: nell'attesa di tale interpretazione non ci resta che firmare e poi aspettare, pregare e sperare.

Attenzione: le presenti considerazioni sono basate sul testo definitivo della norma ma sono frutto dell'interpretazione della stessa da parte del sottoscritto, il quale non può garantire che gli uffici o il Ministero decidano di interpretare in questo esatto modo i contenuti della norma. Dunque l'autore non può assumere alcuna responsabilità rispetto a quanto detto in questo post: chiunque decida di avvalersi delle considerazioni contenute in questo post, lo deve fare a proprio rischio e pericolo. buon lavoro a tutti!