abusi ante 765/67 non possono essere demoliti?

Il Consiglio di Stato spesso emette sentenze importanti che ribaltano le interpretazioni dei Tribunali Amministrativi (il CdS rappresenta il terzo grado di giudizio nel processo amministrativo, come la Cassazione lo è per quello civile e penale): questa volta, con questa recente sentenza (CdS n°2560/2013) va a specificare che se un abuso edilizio è stato realizzato prima dell'entrata in vigore della legge 765/67 esso non possa essere soggetto a procedura di demolizione, ma che invece bisogna stabilire assieme al proprietario una procedura sanzionatoria. Cerchiamo di capirci qualcosa.



Il fatto su cui si svolge la sentenza è una circostanza che si verifica non di rado: una veranda realizzata laddove inizialmente era previsto un balcone, quindi una veranda "abusiva", ma realizzata contestualmente alla costruzione del fabbricato (occorre che sia dimostrabile, ed in questo caso lo era), in data antecedente alla entrata in vigore della 765/67. Il Consiglio di Stato sostanzialmente afferma che in questo caso non è possibile procedere alla demolizione, ma occorre che il Comune proceda ad una sorta di istruttoria congiunta con il proprietario per capire se effettivamente la costruzione è antecedente al 1967: in questo caso - e qui non si capisce bene il passaggio - occorrerebbe applicare delle sanzioni ma non sarebbe possibile procedere alla rimozione dell'abuso, perché "prima della legge 765/67 tai opere erano realizzabili senza alcun titolo".

In realtà non è proprio così: la legge 1150/42, nella sua originaria stesura, già prevedeva, all'articolo 31 che

Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati e dove esi sta il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune.

e dunque in caso di "ampliamento" degli edifici esistenti o "modifica dell'aspetto" andava comunque richiesto il titolo abilitativo al Comune. Rimane il dubbio sull'ambito di applicabilità, perché la legge originaria specifica che la licenza è necessaria "dove esista il piano regolatore comunale" o, laddove non esista, "nei centri abitati".

Dunque a Roma è inutile cominciare a cantare vittoria: il Piano Regolatore era già in vigore, ed era quello del 1931 (link al R.D. di entrata in vigore). Certo, il vecchio Piano di Roma non riguardava l'intero comune, ma solo le parti più interne (all'epoca non c'era il problema della speculazione edilizia e dell'abusivismo, ma il fatto che questo piano è rimasto in vigore fino alla metà degli anni 60 ha certo favorito questi processi negli anni 50 e nei primi anni 60), e forse qui potrebbe nascere un po di riflessione sul tema: se l'edificio era in area esterna al PRG del 1931, se l'abuso è stato realizzato prima del 1967, e se è possibile dimostrare in modo incontrovertibile che è effettivamente così, c'è possibilità che sia di fatto sanato in quanto in pratica NON abusivo?

Ma torniamo alla sentenza: essa riguarda appunto un edificio costruito nel comune di Napoli, quartiere Vomero, ovvero pieno centro. All'epoca della realizzazione dell'abuso (1951) il Comune aveva già un Piano che riguardava quell'area (il piano del 1939) e dunque in effetti l'"ampliamento" del balconcino avrebbe dovuto essere autorizzato con una specifica licenza edilizia, oppure, se realizzato contestualmente alla costruzione del fabbricato, avrebbe dovuto essere inserito in una variante in corso d'opera al progetto. Difatti, l'opera all'epoca era effettivamente autorizzabile (non c'era la ristrettezza di oggi sugli ampliamenti), ma comunque necessitava di licenza.

La sentenza si incentra sulla legittimità di emanare un ordine di demolizione per abusi effettuati in un epoca in cui era vigente l'originario articolo 26 della L 1150/42, il quale articolo è stato completamente riscritto con la L. 765/67. il testo originario dell'art. 26 così recitava (fonte: normattiva.it):

Quando vengono eseguite opere non rispondenti alle prescrizioni del piano regolatore comunale, il Ministro dei lavori pubblici, ove il Comune non provveda, potra', sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, disporre la sospensione o demolizione delle opere stesse.

Con la 765/67 l'articolo 26 della 1150/42 verrà sostituito dal seguente (fonte: gazzetta ufficiale):

Quando  siano  eseguite,  senza  la  licenza  di  costruzione o in
contrasto  con  questa,  opere  non rispondenti alle prescrizioni del
piano  regolatore,  del  programma di fabbricazione od alle norme del
regolamento edilizio, il Ministro per i lavori pubblici, per i Comuni
capoluoghi  di  Provincia,  o  il  provveditore  regionale alle opere
pubbliche, per gli altri Comuni, possono disporre la sospensione o la
demolizione  delle  opere,  ove  il  Comune  non provveda nel termine
all'uopo  fissato. I provvedimenti di demolizione sono emessi, previo
parere  rispettivamente del Consiglio superiore dei lavori pubblici e
del   Comitato   tecnico  amministrativo,  entro  cinque  anni  dalla
dichiarazione di abitabilita' o di agibilita' e per le opere eseguite
prima  dell'entrata  in vigore della presente legge entro cinque anni
da quest'ultima data.
  I  provvedimenti  di sospensione o di demolizione sono notificati a
mezzo  dell'ufficiale  giudiziario,  nelle  forme  e con le modalita'
previste  dal Codice di procedura civile, al titolare della licenza o
in  mancanza  di questa al proprietario della costruzione, nonche' al
direttore dei lavori ed al titolare dell'impresa che li ha eseguiti o
li sta eseguendo e comunicati all'Amministrazione comunale.
  La sospensione non puo' avere una durata superiore a tre mesi dalla
data  della  notifica.  Entro tale periodo di tempo il Ministro per i
lavori  pubblici,  o  il provveditore regionale alle opere pubbliche,
nel  caso  di  cui  al  primo  comma  del presente articolo, adotta i
provvedimenti  necessari  per  la modifica delle costruzioni o per la
rimessa  in  pristino,  in mancanza dei quali la sospensione cessa di
avere efficacia.
  I  provvedimenti  di sospensione e di demolizione vengono resi noti
al pubblico mediante affissione nell'albo pretorio del Comune.
  Con  il provvedimento che dispone la modifica delle costruzioni, la
rimessa  in  pristino  o  la  demolizione delle opere e' assegnato un
termine  entro il quale il trasgressore deve procedere, a sue spese e
senza   pregiudizio   delle  sanzioni  penali,  alla  esecuzione  del
provvedimento  stesso.  Scaduto inutilmente tale termine, il Ministro
per  i  lavori  pubblici,  o  il  provveditore  regionale  alle opere
pubbliche  nel  caso  di  cui  al  primo comma del presente articolo,
dispone la esecuzione in danno dei lavori.
  Le  spese  relative  all'esecuzione  in  danno sono riscosse con le
norme  stabilite  dal  testo  unico  sulla  riscossione delle entrate
patrimoniali dello Stato, approvato con regio decreto 14 aprile 1910,
n.  639.  Al  pagamento  delle  spese  sono solidalmente obbligati il
committente,  il  titolare dell'impresa che ha eseguito i lavori e il
direttore dei lavori qualora non abbia contestato ai detti soggetti e
comunicato  al  Comune  la  non conformita' delle opere rispetto alla
licenza edilizia"

Dunque il tema sembra essere quello relativo alla procedura in relazione alla vigenza della norma: la sentenza quindi sembra voler indicare che gli abusi commessi quando era in vigore una indicazione meno puntuale riguardo alle procedure demolitive e ripristinatorie devono essere gestiti in modo diverso da quelli commessi quando la norma viene modificata. In effetti, la nuova stesura dell'articolo prevede la definizione di un più articolato e puntuale procedimento amministrativo, che nell'originaria stesura è solo genericamente tratteggiato.

In ogni caso rimane un concetto generale prima tratteggiato: se si verificano le seguenti condizioni:

1. difformità o abuso commesso su un immobile edificato prima del 1967;
2. la data della difformità o dell'abuso è certificabile in modo incontrovertibile (fotografie estratte da archivi che possono emettere certificazione; analisi sul materiali impiegati; analisi della struttura del fabbricato; etc);
3. l'edificio è stato costruito all'esterno delle zonizzazioni del PRG all'epoca in vigore, oppure all'esterno del centro abitato di un comune all'epoca privo di PRG;

allora si può ritenere che l'abuso o la difformità siano legittme, in quanto la legge dell'epoca NON richiedeva un titolo abilitativo per l'edificazione o per le eventuali, successive modifiche. La 765 infatti modifica l'art. 31 della 1150 specificando che la licenza serve per qualunque costruzione o modifica "nell'ambito del territorio comunale", quindi indipendentemente dall'estensione della zoninzzazione del PRG ed indipendentemente dalla sua presenza o meno.

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