la CILA diventa grande e si fa SCIA?

La CILA si evolve verso la SCIA?

Una recente sentenza del Consiglio di Stato (n°1651/2025) sta già facendo molto discutere gli operatori del settore edilizia perché appare cambiare orientamento rispetto alla qualificazione amministrativa che prima si dava alla CILA: da "semplice" oggetto comunicativo il cui contenuto poteva essere attaccato praticamente senza limiti di tempo dalla Pubblica Amministrazione, oggi sembra cresciuto tanto da avvicinarsi alla sorella maggiore SCIA. ma è davvero così?

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CILA e sua collocazione attuale nella norma

Andiamo con ordine. la CILA fin dalla sua introduzione, avvenuta nel 2010 con la conversione in legge del famoso (famigerato?) D.L. 40/2010 non ha avuto una sua collocazione chiara e definita all'interno della L. 241/90, la legge che si occupa del funzionamento dei procedimenti amministrativi e del rapporto tra cittadini ed amministrazione, tanto che nel corso degli anni si era andata delineando l'idea secondo cui la CILA fosse un semplice atto comunicativo con cui la PA veniva messa a conoscenza di un intervento edilizio: tuttavia, se questo intervento risulta in contrasto con la norma o non autorizzabile con CILA (magari perché necessitevole della SCIA o del Permesso di Costruire), l'amministrazione può comunque procedere con gli atti di disciplina anche senza tenere in considerazione il fatto che è stata presentata una CILA, la quale è come se non esistesse proceduralmente. Questa visione ha delineato nel tempo il concetto secondo cui la CILA non dovesse essere necessariamente inibita direttamente, ma si potesse prescindere da essa aggredendo direttamente le opere non conformi.

Tutto ciò a differenza della SCIA la quale, essendo soggetta ai meccanismi della L. 241/90, deve essere necessariamente attaccata dalla PA entro termini ben definiti se vi è necessità di contrastare lavori eseguiti in violazione di legge: entro 30 giorni è possibile contestare qualunque cosa di una SCIA, ed entro 12 mesi il titolo può essere reso inefficace con una più complessa procedura di annullamento in autotutela, da svolgersi secondo determinati paletti procedurali, e solo a valle dell'annullamento del titolo sarà possibile per l'amministrazione sanzionare le opere ritenute illegittime.

Una nuova sentenza può modificare il valore della CILA

Vediamo ora i contenuti della sentenza citata. La vicenda attorno alla quale ruota la decisione è collegata ad un intervento di superbonus relativamente al quale fu depositata una CILA-S entro i termini di legge. A distanza di tre anni dal deposito, il comune emette una comunicazione di inefficacia di questo titolo, adducendo motivi sia di ordine urbanistico (l'elaborato grafico non avrebbe correttamente rappresentato lo stato "ante operam" pur in presenza di un progetto originario il quale sembra essere irreperibile) sia di ordine di titolarità (non era chiaramente espresso l'assenso di uno dei comproprietari). dato che l'annullamento della CILA-S avrebbe portato con sé una serie di problemi molto seri, tra cui tutta la legittimità dell'intervento di superbonus, i proprietari impugnano il provvedimento dinanzi al TAR: in una prima sentenza, i cittadini soccombono perché viene indicata la correttezza dell'azione amministrativa in virtù del concetto secondo cui le CILA possono essere non considerate titoli edilizi soggetti a L. 241/90, ma si appellano anche al Consiglio di Stato il quale invece ribalta la sentenza di primo grado con motivazioni interessanti.

CILA: da irrilevante a titolata

Anzitutto, il Collegio sintetizza le due visioni giurisprudenziali che si sono andate strutturando nei vari anni riguardo alla CILA e che sono:

1. la CILA irrilevante - è la visione che fino ad oggi è stata ritenuta maggioritaria, e considera questo titolo un semplice atto conoscitivo che, da un punto di vista del procedimento amministrativo, pur trovandosi posizionato tra l'attività edilizia totalmente libera e quella soggetta a SCIA, di fatto è più vicina alla prima che non alla seconda. Secondo questa visione, nel caso in cui la PA rilevi problemi relativi alle opere dichiarate (ad esempio contrasto con il PRG), può aggredire direttamente il presunto abuso e dichiarare inefficace la CILA, senza obbligo di inviare lettere di preavviso;
2. la CILA titolata - è una visione che fino ad oggi è stata minoritaria ma che con questa sentenza potrebbe incrementare il proprio appeal: anzitutto, si da atto che la CILA sia un titolo edilizio a tutti gli effetti, e su ciò a mio parere c'era poco da dubitare in quanto l'art. 6-bis che la disciplina si trova nel titolo II del testo unico che è rubricato "titoli abilitativi". Dato che, soprattutto dopo il decreto SCIA 2 (d.lgs. 222/2016), la CILA diventa anche uno strumento autorizzativo residuale rispetto a tutti gli altri titoli, da tempo (almeno dal 2016, appunto) può gestire anche interventi di una certa rilevanza urbanistica: dunque, secondo questo orientamento, non è giusto nei confronti del privato che su opere che possono avere una certa rilevanza il potere inibitorio della PA possa essere esercitato senza limiti di tempo, andando ad annullare il diritto all'affidamento del privato: da qui il principio che, sebbene non sia proprio una SCIA, la CILA titolata possa ereditarne alcuni caratteri.

Se la CILA va intesa come essere un titolo ad ogni effetto, il comune non può annullarla senza contraddittorio, dunque ne consegue che non può essere considerata inesistente, e, quindi, l'annullamento deve essere preceduto da un preavviso e, soprattutto, il comune deve valutare necessariamente la possibilità di attivare il soccorso istruttorio laddove i vizi del titolo siano emendabili. Questi caratteri dell'annullamento sono simili al potere di autotutela che il comune ha facoltà di esercitare per l'inibizione delle SCIA. 

Il principio di "equiparazione" della dignità della CILA e della SCIA mi trova d'accordo soprattutto nei confronti del fatto che il cittadino, così come il tecnico, non ha facoltà di scegliere di operare in SCIA per opere che sono inquadrate nella CILA, ovvero non è possibile opzionare per un titolo che "sicuramente" soggiace alla L. 241/90, con la conseguenza di creare oggettiva disparità di trattamento tra chi deve fare opere "minori" e chi invece ne deve fare di più invasive.

Per queste ragioni si può ritenere che la CILA debba avere gli stessi "diritti" della SCIA: questo concetto è chiaramente espresso in un passaggio della sentenza che può essere utile qui riportare:

Per tale ragione, sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di SCIA o DIA., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019.

Di esse, infatti, la CILA “condivide l'intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell'art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle "condizioni" di cui all'art. 21-novies della medesima normativa.

Tutto ciò per significare che la CILA titolata non può essere annullata direttamente, ma, per farlo, l'amministrazione deve operare all'interno dei confini della L. 241/90 ed in particolare art. 21-nonies dunque operare entro 12 mesi con atto di autotutela, evidenziando le ragioni di interesse pubblico che appaiono violate dalle opere eseguite.

Va comunque evidenziato che questa specifica sentenza opera in un caso specifico in cui l'annullamento della CILA-S avrebbe avuto effetti devastanti per il privato, e ciò potrebbe far emergere una applicabilità differenziata di questo principio di titolarità della CILA, in quanto potrebbe ritenersi agire solo su quelle CILA che autorizzano interventi "maggiori". Ciò comunque appare di concreta difficile applicazione perché le opere ad oggi autorizzabili in CILA (manutenzione straordinaria leggera e risanamento conservativo leggero) sono in concreto abbastanza simili tra loro e in generale non molto impattanti sul territorio: la CILA-S da questo punto di vista effettivamente rappresentava un caso a sé stante perché poteva autorizzare interventi di grande invasività, pur se nell'applicazione di uno specifico ambito normativo peraltro limitato nel tempo. Tuttavia, la sentenza parla chiaramente in termini generali e non fa riferimento ad una differenziazione interpretativa in funzione dell'entità delle opere.

non siamo di fronte ad un salva-CILA liberi tutti

Naturalmente, il discorso vale finché non ci si trova di fronte ad un titolo che contiene false attestazioni o che è depositato per autorizzare opere edilizie che non sono ricomprendibili nell'alveo di competenza: in questi casi l'azione amministrativa può continuare ad essere diretta e senza contraddittorio, anche perché sarebbe venuto meno il principio di reciproco rispetto che deve essere alla base dell'azione amministrativa.

In conclusione, appare necessario evidenziare che con questa sentenza è palese un avvicinamento, quasi una sovrapposizione, tra CILA e SCIA tale per cui oggettivamente ci si chiede se abbia senso mantenere distinti questi due titoli.

Occorre invece pacificamente dedurre che tale "promozione" da CILA irrilevante a CILA titolata vale anche per le CILA tardive, ancorché questa procedura, come ho già avuto modo di scrivere, ha degli ambiti più ristretti rispetto a prima dopo il salva-casa.

in sintesi

la sentenza CdS n°1651/2025 sembra elevare il ruolo amministrativo della CILA da mero atto comunicativo "irrilevante" ai fini della L. 241/90 a vero e proprio titolo edilizio che, per essere inibito in caso di vizi od omissioni, necessita di un vero e proprio procedimento di autotutela, non potendosi ritenere sostenibile l'azione direttamente repressiva di una CILA senza un contraddittorio o senza l'applicazione del principio del soccorso istruttorio.

Si tratta in sostanza di una equiparazione della dignità tra CILA e SCIA e ciò appare congruo in quanto avere due regimi di annullabilità differenziati tra i due titoli, nel caso di CILA irrilevante, finisce per discriminare chi deve porre in essere attività edilizie di minore entità e che rientrano in CILA, rispetto a chi opera in SCIA: si pensi anche e soprattutto alle compravendite immobiliari, dove se le difformità riscontrate sono sanabili con una CILA, questa viene presentata e citata nel rogito, ma poi, rimanendo perennemente annullabile, non potrà tutelare le parti come avrebbe fatto una SCIA: se la CILA invece è titolata, le responsabilità sono garantite in egual misura, indipendentemente dall'entità delle difformità.

Ciò tuttavia non significa che tutte le CILA sono salve se hanno maturato 12 mesi: vale sempre e comunque il principio secondo cui l'intervento deve essere inquadrabile nella sfera di competenza della CILA e che non siano contenute delle false attestazioni o false rappresentazioni.

CILA irrilevante e CILA titolata sono termini inventati dall'autore.

nota di lettura

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Si consideri anche che le singole sentenze, come quella qui commentata, valgono solo per lo specifico caso per cui viene emesso il dispositivo.