falso nella SCIA e annullabilità

Una sentenza del Consiglio di Stato del 2018 è entrata nello specifico di un argomento molto di dettaglio ma sostanzialmente fondamentale: all'interno dei procedimenti amministrativi, tra i quali rientrano di diritto le SCIA (ed anche quelle edilizie, oltre che quelle commerciali), quando sono contenuti dei falsi, come si deve considerare l'intero procedimento? nullo, annullabile, o "salvo" trascorso un certo termine? la risposta non è semplice ma vorrei cercare di delineare una strada.

post aggiornato a novembre 2022

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Breve antefatto. La norma che regola le procedure amministrative è la legge 241/90 (in calce al post, ho riportato il testo normativo in vigore al momento della redazione di questo testo. l'ultima modifica normativa agli articoli di cui si dirà risalgono alla L. 124/2015). In passato, gli atti amministrativi "viziati" potevano essere annullati praticamente sempre, in quanto il termine "ragionevole" entro cui far partire l'azione amministrativa dell'autotutela era di fatto un parametro soggettivo dell'amministrazione. Nel 2015 però è stata introdotta una importante innovazione alla norma ed oggi il potere di autotutela deve esercitarsi entro 18 mesi dalla data in cui l'atto produce i suoi effetti (anche a livello economico, quindi per esempio per le SCIA alternative al permesso di costruire i 18 mesi partono dallo scadere dei 30 giorni del silenzio-assenso).

Tuttavia, l'innovazione apportata ha ulteriormente specificato che il termine dei 18 mesi può essere superato in caso di presenza di false attestazioni dell'atto di notorietà o false dichiarazioni inerenti i presupposti per la formazione dell'atto (in ciò ricomprendendovi anche le false rappresentazioni dei luoghi), chiudendo la dizione specificando che, in questi casi, il reato di falso deve essere passato in giudicato altrimenti la pratica non è comunque annullabile. Il reato di falso però non è eterno, nel senso che è soggetto a prescrizione (in genere 7 anni e mezzo se con interruzione dei termini), dunque di fatto il combinato disposto delle porzioni di frasi della norma produrrebbe il fatto che il trascorrere del tempo può rendere inannullabili anche le nefandezze (a meno che non sia un atto radicalmente nullo ai sensi dell'art. 21 septies, per esempio una SCIA a cui manca la relazione tecnica).

Questa impostazione ha fatto nascere fin dall'inizio dei dubbi importanti: da un lato è giusto e sacrosanto tutelare l'affidamento del privato, cioè il concetto secondo cui il privato cittadino, trascorso un certo tempo, deve ritenere di essere in regola se l'amministrazione non ha attivato procedure repressive qualora il titolo contenga dei vizi; dall'altro però la falsa rappresentazione dei presupposti, quando è dolosa, crea degli atti amministrativi che producono degli effetti che per legge non potevano consolidarsi, e questo è ingiusto nei confronti di chi invece la legge l'ha rispettata, e ci si è quindi chiesti se possa essere "giusto" che ciò possa accadere solo grazie al trascorrere del tempo.

La lettura della frase dell'art. 21 nonies comma 2 bis sembra comunque potersi leggere che il fatto che la sentenza debba essere passata in giudicato si riferisca sia alla falsa attestazione dell'atto di notorietà, sia alla falsa rappresentazione dei fatti. Tuttavia, una importante sentenza del Consiglio di Stato, la n°3940 del 2018 sez. 5°, ha invece fatto una lettura diversa del passaggio normativo, basandosi sia su una dimostrazione prettamente grammaticale (attraverso dei ragionamenti, va detto, svolti con linguaggio inutilmente complesso), e sia facendo riferimento al più ampio concetto evocato prima, relativo al fatto che non sarebbe giusto che atti basati su false dimostrazioni dei fatti (quindi condotte dolose, e mi sentirei di escludere quindi i falsi incolpevoli o che comunque non producono atti che non sarebbero stati autorizzabili) possano maturare una "inannullabilità" con il trascorrere del tempo.

Al di la del come il Consiglio di Stato arriva alla conclusione, il discorso secondo cui l'affidamento del privato non deve consolidarsi in caso di falsi dolosi è comunque coerente con la dottrina: il legittimo affidamento può concretizzarsi solo laddove il cittadino ha agito con l'intenzione di fare le cose secondo norma e, solo laddove il vizio sia dovuto ad imperizia incolpevole senza quindi esserci dolo, può concretizzarsi la non annullabilità dell'atto. Per contro, il falso commesso nella dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà invece trascorso il tempo di prescrizione non può più generare l'annullamento dell'atto, anche se il falso è stato commesso con dolo: e qui a mio parere rimane il controsenso. Il ragionamento dovrebbe valere a prescindere: il legittimo affidamento deve decadere in tutti i casi in cui il cittadino o il suo tecnico hanno volutamente e dolosamente dichiarato il falso, altrimenti il distinguere le due fattispecie potrebbe portare a dei paradossi. Probabilmente la volontà del legislatore voleva essere quella di concedere la "grazia" sia per il falso nella dichiarazione sostitutiva, sia il falso nella rappresentazione, ma è stato scritto in modo tale che alla fine si è arrivati alla conclusione doppia di cui sopra, per cui solo uno dei due falsi in effetti fa decadere la validità della SCIA anche dopo i 18 mesi ed anche dopo che sia trascorso il termine per la prescrizione.

Dunque in estrema sintesi, se la SCIA contiene dei vizi, i quali però non sono scaturiti da condotte dolose (senza dolo non ci può essere falso), la si potrebbe considerare non più annullabile una volta trascorsi i 18 mesi, e quindi gli effetti prodotti da quella SCIA sarebbero considerabili come legittimamente acquisiti (a maggior ragione poi se ci si trova nelle condizioni di cui all'art. 21 octies comma 2). L'ipotesi si rafforza a mio parere nel caso in cui il vizio non incide sulla fattibilità generale dell'operazione edilizia. è pure vero che non è facile per una amministrazione in alcuni casi se il vizio deriva da falso doloso oppure no, ed invero non è neanche la pubblica amministrazione, ma semmai la magistratura, a stabilirlo: dunque è possibile che un comune decida di annullare in autotutela anche delle SCIA che hanno maturato i 18 mesi, ma, in questo caso, occorrerà probabilmente fornire importanti elementi a sostegno della tesi del falso, e sporgere comunque esposto in procura.

Osservando tuttavia la questione sotto un'altra angolazione, si potrebbe comunque ritenere la pratica "perfezionabile" anche a posteriori: secondo l'art. 38 del DPR 380/01 difatti, in caso di annullamento del titolo, è possibile per l'amministrazione valutare la rimozione dei vizi che hanno determinato l'annullamento: solo nel caso in cui i vizi non siano sanabili, e l'edificio non possa essere demolito, allora si applica una sanzione (molto salata). Questo articolo pertanto introduce il concetto di "perfezionamento" dell'istanza a posteriori laddove possibile, anche mediante acquisizione di atti a posteriori, facendo leva su due concetti: 1. il fatto che se un titolo viene annullato dopo che le opere sono state eseguite, è ragionevole pensare che anche l'amministrazione abbia sbagliato nel non annullare il titolo nei tempi canonici e, quindi, sempre in caso di errori in buona fede, debba comunque essere valorizzato l'affidamento del privato; 2. la regola generale del buon andamento della pubblica amministrazione è quello della leale collaborazione tra amministrazioni ma anche e soprattutto leale collaborazione tra cittadino e istituzioni. Dato che l'art. 38 individua lo scaturire della sanzione solo laddove i vizi siano impossibili da sanare o dove le opere non demolibili, se ne deduce che la procedura di evizione è a titolo gratuito o comunque non soggetta ad oblazioni. Anche la Giustizia Amministrativa generalmente indica che la strada maestra in questi casi è quella di cercare di trovare delle soluzioni che consentono l'eliminazione dei vizi.

Laddove invece il falso sia doloso, ma relativo alla dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio (per esempio un soggetto che si dichiara unico proprietario di un bene quando invece non lo è o lo è in quota con altri, lasciati volutamente all'oscuro), trascorso il termine entro cui questi può essere processato e condannato, alla fine produce gli stessi effetti di cui sopra, quindi effetti della SCIA ormai consolidati perché non più annullabili.

Lì dove invece il falso fa senza termine temporale decadere la validità della SCIA è nella rappresentazione dei fatti o nelle dichiarazioni "tecniche", soprattutto laddove il falso serve a "camuffare" un intervento non effettuabile in uno effettuabile (e le fattispecie possono essere molteplici, banalmente per esempio anche il dichiarare che una stanza ha 9mq quando invece non li ha, o laddove non sono rispettati i rapporti aeroilluminanti dichiarando invece che lo sono è di fatto una falsa rappresentazione dei luoghi). Purtroppo, però, l'interpretazione giurisprudenziale che va via via consolidandosi tende a radicalizzare la visione della questione non solo in relazione ai falsi eseguiti con dolo, ma più in generale ad ogni fattispecie in cui, volontariamente o meno, si sia presentato un titolo abilitativo senza che vi fossero i presupposti per realizzare l'intervento progettato.

Va però segnalata una recente sentenza che invece cerca di isolare la questione della validità di un titolo per opere che non erano ammissibili dallo strumento urbanistico: ebbene, la sentenza Consiglio di Stato n°2661/2023 entra nel merito della illegittimità dell'annullamento "secco" di una DIA operato da un comune a distanza di 10 mesi dall'ultima documentazione integrata dall'istante e ad oltre due anni dall'originario deposito, avente ad oggetto opere - a detta del Comune - in contrasto con lo strumento urbanistico locale. In questo caso, viene indicato come illegittimo l'annullamento non opportunamente motivato del comune, il quale procede con inibizione formale e generica, senza sviluppare tutti i passaggi invece richiesti dall'art. 21 nonies L. 241/90. In sostanza, con questa sentenza si va a dare maggior spessore al filone interpretativo più tollerante, quello, cioè, di ritenere meritevoli di una trattazione decisamente approfondita gli annullamenti che devono essere operati su istanze che, benché viziate, abbiano però maturato un certo termine di "giacenza" ingenerando comunque un legittimo affidamento.

Nel merito dell'aspetto della falsa rappresentazione dei fatti che sarebbe alla base dell'applicabilità dell'annullamento anche successivamente ai 18 mesi è interessante citare la sentenza TAR Lombardia n°980/2020 nella quale viene sviluppato in modo più organico il concetto del falso. Non sempre, difatti, una inesattezza nell'istanza edilizia è considerabile come un vero e proprio falso: chi fa il professionista come me - e non è per auto-assolvere me o la mia categoria - sa che le norme edilizie, urbanistiche e tecniche nonché i piani regolatori sono strumenti estremamente complessi ma anche a volte improvvisamente imprecisi o contraddittori per cui un errore può oggettivamente scapparci senza che ci sia stata la volontà di delinquere. Senza la volontà di commettere un reato, secondo un certo orientamento, non può esserci un falso e, conseguentemente, il titolo edilizio benché viziato non può più essere annullato (ammesso che il vizio sia "solo" nell'"errore") trascorsi i termini di legge per l'annullamento. Dell'argomento ne ha parlato anche, con la consueta precisione, l'avv. Andrea di Leo in questo suo post nel blog di Legal Team Roma.

Direttamente nel tema della correlazione tra inefficacia del titolo (dunque non si parla più di annullabilità a posteriori, ma proprio di un titolo che non ha mai acquisito il suo potere di autorizzare opere) e false dichiarazioni, di recente è intervenuta la Corte di Cassazione Penale sez. III che, con sentenza n°41814 del 23 novembre 2022 ha confermato la condanna penale di un tecnico che avrebbe dichiarato circostanze poi rivelatesi non rispondenti al vero, nell'ambito di una procedura in accertamento di conformità. Come è ormai pacifico, leggendo solo i dispositivi delle sentenze non si può comprendere la vicenda nei suoi dettagli tecnici, comunque sembra intuirsi che fosse stato dichiarato che le opere oggetto di accertamento non avevano riguardato ampliamenti di volume e superficie quando invece era vero il contrario. Dunque non solo l'istanza depositata avrebbe presentato un grave vizio nelle dichiarazioni, ma era anche implicitamente inefficace in quanto - sempre leggendo quanto riportato nel dispositivo - avrebbe necessitato del Permesso di Costruire: il Comune pertanto aveva avviato la procedura di "annullamento degli effetti" del titolo e tale procedura è stata ritenuta correttamente istruita (anche se trattandosi di procedimento penale, non si parla della regolarità della procedura amministrativa).

altra sentenza, più recente, che è entrata sempre nel tema del concetto di superamento del termine di 18 mesi a fronte di rappresentazioni infedeli dello stato dei luoghi nelle istanze edilizie, è Consiglio di Stato sez. IV n°2329/2021 del 18 marzo 2021, da cui si possono estrarre queste due massime:

La Sezione, ad ogni modo e comunque, osserva, a rigetto del profilo censorio rappresentato dagli appellanti, che il superamento del rigido limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, legge n. 241/1990 deve ritenersi ammissibile, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, tutte le volte in cui il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale.

Viene in rilievo, in questi casi, una fattispecie non corrispondente alla realtà determinata da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all’uopo rese dichiarazioni sostitutive), dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale; se induttiva, invece, di una falsa rappresentazione dei fatti, può essere rilevante al fine di superamento del termine di 18 mesi anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa venga accertata inequivocabilmente dall’Amministrazione con i propri mezzi.

Altra sentenza, sempre del Consiglio di Stato, immediatamente successiva a quella qui riportata, n°2575/2021 sez. VI, va a riconfermare il tema dello "sforamento" dei 18 mesi in caso di infedele rappresentazione dei fatti ma, in questo specifico caso, la falsità è davvero più sfumata: un tecnico sembra dichiarare una altezza veritiera per dei locali oggetto di condono, ma il Comune contesta che tale altezza non è conforme al DM sanità e, quindi, a distanza notevole dai 18 mesi, annulla il provvedimento con cui il cittadino voleva ottenere l'agibilità per silenzio-assenso: soccombendo al primo grado, arrivano dai Giudici di appello i quali confermano la sentenza del TAR indicando che in caso di falsa rappresentazione, si possono superare i 18 mesi: nel caso di specie la falsità sarebbe insita nella dichiarazione generica che il tecnico sottoscrive circa la rispondenza della situazione alle norme sovraordinate, e non nella effettiva rappresentazione dei luoghi, la quale sembra essere invece veritiera. A parere di chi scrive, questa sembra una giustificazione poco circostanziata per poter supportare l'ipotesi di "sforamento" dei 18 mesi perché, così facendo, qualunque dichiarazione può essere annullata sine die anche a fronte di una corretta e fedele prospettazione dei luoghi, solo per il fatto che si è dichiarato che la situazione è conforme alle norme sovraordinate. di seguito, un breve estratto della sentenza 2575:

implicando la dichiarazione di abitabilità/agibilità a norma dell’art. 86, comma 3, l. reg. n. 1/2005 l’attestazione della conformità anche con le norme igienico-sanitarie, nella specie la dichiarazione depositata il [omissis] presso gli uffici comunali si appalesa, in parte qua, non conforme al vero, attesa la sopra rilevata altezza interna dei locali de quibus ampiamente inferiore a quella prescritta dalla normativa richiamata sopra sub 5.2, con la conseguente inconfigurabilità della dedotta violazione del citato art. 21-nonies l. n. 241/1990.

Ancora sul tema di false dichiarazioni e connessione più o meno diretta con la validità degli atti, è interessante citare una ulteriore, più recente sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n°7315/2021, nella quale il tema del falso e del legittimo affidamento è invece ribaltato a favore del cittadino: un comune rilascia inizialmente ad un richiedente un permesso in sanatoria, salvo poi annullarlo in autotutela, oltre il termine di 18 mesi, perché nel procedimento mancava l'autorizzazione paesaggistica. Dal dispositivo non si può comprendere esattamente come sono andati i fatti, ma sembra potersi evocare un problema relativo ad una imprecisa definizione di un vincolo (una fascia di rispetto) che ha portato l'amministrazione inizialmente a ritenere che non fosse sussistente, salvo poi ricredersi dopo delle comunicazioni della Regione: il titolare del permesso, soccombente in primo grado, si appella al Consiglio di Stato che invece gli da ragione: dato che il comune ha svolto una istruttoria, ed ha ritenuto di rilasciare il titolo pure in presenza di una situazione ambigua, non può essere attribuito al privato un presunto falso di rappresentazione e, in tal caso, non può essere giustificato l'annullamento in autotutela oltre i termini di legge. Dunque nel caso di specie è stato ritenuto illegittimo l'annullamento e, dunque, il permesso in sanatoria è stato resuscitato. Possiamo anche in questo caso estrarre un passaggio saliente:

Ciò che in definitiva manca per ritenere che il provvedimento oggetto di autotutela dipenda dalla falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato è la sussistenza di un nesso causale tra l’omissione imputabile a quest’ultimo e la decisione dell’amministrazione di ritenere l’inesistenza del vincolo, che, come chiaramente evincibile dalla motivazione a supporto del provvedimento annullato in autotutela, discende da un errore che prescinde dall’omissione del privato ed è frutto di quanto attestato nella relazione del tecnico incaricato e di quanto autonomamente desunto dall’amministrazione dall’atto di compravendita sopra indicato.

Ancora una sentenza, TAR Lazio n°10895/2022, sul tema dell'annullamento a posteriori di atti basati su false dichiarazioni: nel caso in esame il comune di Roma annullava una concessione in sanatoria rilasciata anni addietro per un mutamento d'uso da soffitte ad abitazione. A valle di attività istruttorie del municipio svolte a partire dal 2006, emergeva che le opere denunciate nella domanda di condono risalente al 1985 in verità non erano complete al 1 ottobre 1983 ma invero furono completate successivamente: da quel che si capisce, in sostanza, probabilmente fu allegata alla domanda di condono del 1985 una planimetria rappresentante uno stato dei luoghi ipotetico futuro e non concreto ed attuale, andando così a dichiarare una circostanza non veritiera. Il TAR dichiara legittimo l'operato di Roma Capitale e dunque conferma l'annullamento del condono, giustificando, da un lato, che il tempo trascorso dall'inizio degli atti all'annullamento in autotutela, anche se ampiamente superiore ai 18 (12) mesi, è comunque congruo in quanto l'annullamento e comunque i fatti risalgono a prima del 2014; in secondo luogo, vige comunque il principio secondo cui se una persona acquisisce un beneficio sulla base di una dichiarazione non veritiera, è comunque legittimo l'annullamento dei benefici perché questi sarebbero stati acquisiti sulla base di un comportamento in malafede (viene citata la sentenza Consiglio di Stato n°2885/2017 ed anche sentenza 39/2013), almeno in ipotesi. Purtroppo, peraltro, l'annullamento si abbatte sul proprietario del bene che non è il soggetto che presentò la domanda di condono, rendendo particolarmente amara la conclusione della procedura: attenzione sempre ad acquistare (o vendere) immobili oggetto di condono.

Inizia dunque ad emergere il tema chiave: l'art. 21 nonies, ed i sui attuali 12 mesi di tempo entro cui l'amministrazione può agire in autotutela, può essere violato dall'amministrazione solo laddove vi siano chiari segnali relativi ad una effettiva e volontaria manomissione della rappresentazione dei fatti, finalizzata ad indurre l'amministrazione in errore ed a rilasciare titoli che, altrimenti, non avrebbero potuto essere accolti. Laddove invece il privato si sia comportato diligentemente, ma siano presenti vizi nella procedura, sembra delinearsi e rafforzarsi la tesi secondo cui gli annullamenti diventerebbero illegittimi se operati trascorso il termine di legge.

In ogni caso, la legge impone che all'interno dei 18 mesi, ed a parte i casi specifici visti sopra, l'autotutela può essere esercitata solo laddove la pubblica amministrazione individui chiaramente un interesse pubblico che viene violato dalle opere autorizzate dalla SCIA viziata (e da qui io ho dedotto che se il vizio affligge una procedura per autorizzare delle opere che comunque potevano essere autorizzate - e quindi non vi è violazione di nessun interesse pubblico in quanto le opere comunque potevano essere fatte nel modo in cui sono state in effetti fatte - allora questi atti non possono essere annullati poiché non sarebbe possibile individuare la violazione dell'interesse pubblico) o, comunque, il comune ha anche la facoltà di convalidare l'atto annullabile. Bisogna difatti sempre ricordare che in caso di annullamento in autotutela, il comune non è obbligato a procedere ("il provvedimento illegittimo [...] può essere annullato..." viene usata la parola "può" e non "deve").

importante nel tema è stata anche la Sentenza Consiglio di Stato sez. VI n°6975/2019 del 14 ottobre 2019 nella quale viene utilmente sintetizzata la visione giuridica che si applica sia ai permessi di costruire e sia espressamente estesi anche alla DIA (la controversia di cui si occupa la sentenza è relativa ad un fatto in cui era ancora in vigore tale disciplina: oggi è naturalmente estensibile alla SCIA) riguardo alla maturazione del tempo oltre il quale l'attività repressiva è inibita. i punti fondamentali che emergono dalla sentenza sono:

• il potere di autotutela dell'amministrazione è mutato, rispetto al passato, dalle innovazioni della 241/90, imponendo un coefficiente di discrezionalità che deve essere attribuito ad ogni procedura, e secondo il quale occorre che l'amministrazione valuti non solo la presunta illegittimità dell'atto, ma, in contrapposizione con questa, l'interesse pubblico violato (che può essere superiore), nonché il legittimo affidamento del privato. il tutto può essere controbilanciato dalla presunta malafede operata dal privato o dai tecnici nel rappresentare falsamente i presupposti per l'attuazione dell'intervento ed indurre così in errore l'Amministrazione;
• le condizioni di cui sopra devono sempre essere compiutamente esternate negli atti di annullamento, a pena della nullità degli stessi;
• le innovazioni della 241/90 si applicano espressamente e naturalmente anche al regime della DIA (oggi SCIA);
• operare in autotutela senza rispettare queste garanzie significa violare il principio della semplificazione, che ha spostato verso il privato una maggiore responsabilità delle procedure edilizie proprio al fine di alleggerire il carico di lavoro della PA;
• il trascorrere del tempo, in particolare se oltre i 18 mesi, impegna la PA a produrre motivazioni vieppiù maggiormente efficaci a supporto della decisione di procedere all'annullamento, perché più tempo passa, più l'affidamento del privato deve considerarsi consolidato;
• si ribadisce che i 18 mesi, per titoli edilizi divenuti efficaci prima della L .124/2015, inizia a decorrere dal momento di pubblicazione della legge e non dal momento di efficacia del titolo: ovviamente per i titoli successivi al 2015 non ha senso questa specifica;

in quest'ultima sentenza peraltro appare invece sfumato il concetto espresso invece chiaramente dalla sent. 3940/18 di cui sopra: in questa successiva difatti l'eventuale reato di falso appare riferibile sia al committente che al tecnico perché in generale ci si riferisce ad una falsa dichiarazione sui presupposti per il consolidamento del titolo. In tal caso si ribadisce che il reato di falso deve essere acclarato e passato in giudicato (sempre senza distinguere se commesso dal privato o dal tecnico) e si introduce un secondo concetto, parallelo: l'amministrazione non deve essere corresponsabile nel reato di falso, anche inteso come colpa concorrente.

Si sottolinea comunque che il falso in sè non è un motivo di radicale nullità dell'istanza: va come già detto sempre distinta la nullità radicale (art. 21 septies) dall'annullabilità (art. 21 octies e 21 nonies). Ad esempio nel merito di nullità e annullabilità, è interessante l'affermazione contenuta nella sentenza Consiglio di Stato n°6835/2022 in cui, di fronte a delle opere autorizzate con titoli edilizi e paesaggistici, ma in ipotesi privi dell'autorizzazione sismica, viene indicato che la mancanza di quest'ultima è più affine al concetto di annullabilità/illegittimità piuttosto che alla nullità ex art. 21 septies, lasciando dunque intendere che l'assenza di tale documento potrebbe non riverberare sulla efficacia del titolo trascorsi i fatidici 18 (12) mesi (ed aprendo potenzialmente alla possibilità di sanare "ex post" siffatta mancanza). si evidenzia la seguente massima della sentenza:

La denunciata mancanza dell’autorizzazione sismica, pur a volerla ritenere necessaria, non si riverbera sulla vicenda in maniera da svilirne la dimensione attizia, traducendosi tale pretesa mancanza in una fattispecie attratta al novero delle illegittimità/annullabilità dei titoli rilasciati invece che a quello delle nullità ex art. 21 septies della l.n. 241/90 e tantomeno all’ambito residuale dell’inesistenza.

l'autorizzazione sismica deriva da norme tecniche atte a tutelare interessi pubblici importanti, al pari delle norme a tutela dei beni culturali o delle aree naturali protette: potrebbe dunque aprirsi (finalmente) un fronte interpretativo che possa portare a rendere effettivamente integrabili a posteriori le istanze edilizie viziate dalla mancanza delle prescritte autorizzazioni, senza quindi produrre danni gravissimi, ma almeno riparabili.

Laddove invece il falso o l'errore materiale sia consistito nel non acquisire la preventiva autorizzazione paesaggistica, non sembra esserci molto scampo in quanto le norme applicabili al caso di specie sono piuttosto chiare: l'autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto rispetto al titolo abilitativo edilizio e, quindi, in assenza della prima, quando richiesta, il titolo abilitativo non ha mai prodotto i suoi effetti, con la conseguenza che le opere anche se correttamente rappresentate, sono da considerarsi abusive. Su questo delicato tema, tra le ultime in ordine di tempo, segnalo la sentenza Consiglio di Stato sez. IV n°8607/2022. Tuttavia, sul medesimo tema si legga anche la sentenza 7286/2021 commentata più sotto, che arriva a conclusioni simili ma con spiragli differenti. Ovviamente, le sentenze affrontano i temi nel loro specifico contesto e si orientano anche in base a quelli che sono i concreti motivi di impugnativa.

Il problema di questi contesti più che altro è il come si deve porre il tecnico privato che si trova a dover intervenire su immobili sui quali in passato sono state depositate delle istanze contenenti dei vizi: il privato, anche quando svolge un ruolo di pubblica necessità, non ha il potere di effettuare autonomamente le valutazioni di cui sopra, ma dovrebbe sempre appoggiarsi alla pubblica amministrazione, la quale spesso se non sempre non ha il tempo, la forza o la struttura per potersi occupare di ogni singolo caso. Dunque purtroppo il problema per ora rimane e si supera praticamente assumendosi delle ulteriori responsabilità.

Altre sentenze che entrano nel merito di questioni vicine:
TAR Campania - Salerno sez. II n°199/2019 - le istanze edilizie non possono essere annullate se contengono vizi di legittimità e sono trascorsi più di 18 mesi dal momento del consolidamento degli interessi o dal rilascio del permesso. In questa sentenza viene richiamata la sentenza CdS 3940 citata sopra.

TAR Campania - Napoli sez. II n°4903/2020 - il Comune non può annullare titoli edilizi senza evocare le ragioni di pubblico interesse che, prevalendo sugli interessi del privato, creano il presupposto per procedere. In questo caso, i vizi del permesso annullato, da come viene riportato nella sentenza, appaiono come abbastanza importanti, come violazione delle distanze stradali, errato computo delle volumetrie edificabili, problemi con la destinazione d'uso: eppure, il tribunale da comunque ragione al cittadino in quanto l'amministrazione aveva evocato, nell'atto di annullamento, solo generiche indicazioni circa gli interessi pubblici che in ipotesi risulterebbero violati. Si va consolidando quindi il solco delle sentenze che confermano una visione radicale dell'art. 21 nonies L. 241/90 e della tutela dell'affidamento del privato, e, quindi, parallelamente si va consolidando il principio che se c'è qualcosa da dire su una SCIA, questa va annullata entro i 30 giorni dal suo deposito. Nella sentenza non si parla espressamente di falso.

TAR Toscana - Firenze sez. III n°738/2021 - in caso in cui siano state artatamente o volutamente omesse delle indicazioni essenziali per la corretta interpretazione di una intenzione progettuale, il Comune può annullare il titolo conseguito senza limitazioni di tempo. Nel caso di specie, in una lite tra confinanti, era stato evidenziato che in una richiesta di sanatoria era stata omessa l'indicazione della distanza tra costruzioni, inferiore ai 10 metri prescritti dal DM 1444/68: ciò, incidendo sull'ammissibilità generale dell'operazione e rappresentando una omessa rappresentazione di dati necessari alla completa analisi del progetto, fanno scaturire la possibilità per il Comune di annullare in autotutela il titolo edilizio anche ad una distanza di tempo notevolmente maggiore di quella indicata all'art. 21 nonies L. 241/90. Anche se non riguarda direttamente l'argomento del post, è interessante notare che questa sentenza pone molto l'accento sulla inderogabilità della norma delle distanze prevista dal DM 1444/68.

CdS sez. VI n°7286/2021 - l'annullamento in autotutela di una DIA deve seguire in modo rigido le indicazioni dell'art. 21 nonies, dunque è illegittimo l'annullamento se non contiene tutti gli elementi propri di questa azione, ovvero: evidenziazione precisa dei vizi dell'istanza; individuazione dell'interesse pubblico violato; valutazione del danno cagionato al privato per l'annullamento, da relazionare al danno dell'interesse pubblico violato. Inoltre, quando l'amministrazione evidenzia un vizio, deve prima valutare se esso sia emendabile e, se sì, procedere ad emendarlo o proporre al cittadino di avviare le procedure che consentano la sanatoria: nel caso di specie, era assente l'autorizzazione paesaggistica, ma la stessa, secondo i Giudici, è ottenibile in accertamento di compatibilità secondo l'art. 167 del Codice dei Beni Culturali, dunque l'amministrazione avrebbe dovuto prima indicare questa strada, e solo dopo ed in caso di inerzia procedere all'annullamento. Per i detti motivi, l'annullamento è stato dichiarato illegittimo, in riforma della sentenza di primo grado.

TAR Sicilia, Palermo sez. II n°19/2022 - un privato deposita una SCIA per eseguire opere di ristrutturazione edilizia, in una zona in cui, però, il piano regolatore assoggettava la realizzazione di opere (di qualunque genere) alla preventiva redazione di un piano quadro di iniziativa pubblica, evidentemente non ancora redatto al momento del deposito della SCIA e, inoltre, sempre il PRG prevedeva l'obbligo di ottenere un preventivo parere della soprintendenza. la SCIA viene annullata, successivamente ai 30 giorni ma, da come sembra potersi ricostruire, ampiamente all'interno dei 18 mesi (oggi 12) indicati dall'art. 21 nonies L. 241/90 come termine ultimo per l'annullamento in autotutela. Il cittadino impugna l'atto di annullamento cercando di argomentare che: 1. l'assenza di piano quadro non può bloccare l'edificazione della zona; 2. la legge regionale 22/19 (evidentemente attuativa, sul territorio siciliano, del DPR 31/17) stabilirebbe delle condizioni di esenzione dall'obbligo di ottenimento di preventiva autorizzazione per talune categorie di opere. il TAR rigetta tutte le doglianze e convalida l'atto comunale di annullamento, indicando che, ai sensi dell'art. 19 L. 241/90, una SCIA in cui siano riportate indicazioni non veritiere non produce effetti, e, per il secondo punto, che la norma regionale non prevale su quella comunale in quanto non espressamente in contrasto. Il comune riceve comunque una stoccata dal TAR, laddove viene indicato che la mancata redazione di questo piano quadro (ancora non realizzato a distanza di oltre 10 anni dalla pubblicazione del Piano) è in contrasto con il principio costituzionale del buon andamento della Pubblica Amministrazione. In verità su questa sentenza personalmente ravvedo delle criticità, soprattutto nella misura in cui sostiene che le norme regionali non incidono su quelle comunali previgenti (ma andrebbe studiato il caso di specie: potrebbe trattarsi di un meccanismo locale di accordo tra comune e soprintendenza, un po' come si è fatto a Roma per la tutela del patrimonio UNESCO, ovvero un qualcosa che trascende dalle norme sulla tutela del paesaggio): sarei molto curioso di vedere cosa ne pensa il Consiglio di Stato, laddove venisse impugnata.

anche se riguarda non una SCIA ma l'annullamento di un Permesso di Costruire, mi sembra inerente al tema la sentenza Consiglio di Stato 9879/2023 (qui commentata su Lavoripubblici.it) che tratta un caso che in estrema sintesi può così delinearsi: un comune rilascia un PdC per la costruzione di un piccolo volume in area però gravata da vincolo di rispetto autostradale. Negli elaborati e nell'istanza sembra che tale vincolo non fosse stato rappresentato, e ciò potrebbe configurarsi come omissione colposa della parte privata che ha rappresentato al Comune uno stato dei luoghi parzialmente non veritiero; per altro verso, i vincoli sono elementi oggettivi e di pubblico dominio, quindi il Comune, a fronte comunque di una rappresentazione graficamente corretta, avrebbe potuto accorgersi da solo della presenza del vincolo e quindi non rilasciare il Permesso. Il Collegio, a parziale riforma della sentenza di primo grado, indica che ai sensi dell'art. 29 DPR 380/01 tra parte privata interessata all'intervento ed il proprio tecnico professionista esiste comunque un concorso di responsabilità, e questo è in linea con quanto rappresentato in questo post nelle parti di cui sopra; inoltre, viene statuito nel caso di specie che anche il Comune non è esente da colpe in quanto appunto essendo i vincoli delle fattispecie oggettive e soprattutto di pubblico dominio, avrebbe dovuto valutarne la presenza già in sede istruttoria. In conclusione, anche l'amministrazione viene condannata a risarcire i proprietari per metà del danno subito. Questa sentenza si inserisce anche in un più ampio filone di pronunce che riguardano quelle fattispecie di problemi che vengono innescati anche da degli strumenti urbanistici non chiari, ragion per cui le amministrazioni nello sviluppo ed aggiornamento dei propri strumenti dovrebbero avere massima cura nel rappresentare in modo chiaro ed inequivocabile le prescrizioni imposte.

P.S. io sono solo un tecnico e non un legale esperto di urbanistica: le considerazioni che qui faccio sono viste dal lato del tecnico che cerca di capire come comportarsi di fronte ad immobili che hanno un trascorso travagliato o che cerca di capire come affrontare le infinite trappole che possono essere contenute in una SCIA. Non posso pertanto garantire la correttezza di quanto affermato: vi chiedo però, laddove foste esperti nella materia, di indicarmi eventuali errori, omissioni o controsensi - anche con commenti pubblici -, così da correggere il post al fine di una più corretta diffusione delle informazioni al fine di perseguire l'interesse pubblico della comune corretta comprensione di argomenti così complessi. Grazie.

Dato che la normativa fluttua in continuazione, trascrivo qui appresso il testo normativo attualmente vigente (estratto da www.normattiva.it) a cui si deve ritenersi faccia riferimento quanto sopra scritto. Sono gli articoli 21 septies, 21 octies e 21 nonies della L. 241/90, in vigore al 09 aprile 2019:

Art. 21-septies (Nullita' del provvedimento). 1. E' nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che e' viziato da difetto assoluto di attribuzione, che e' stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonche' negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

Art. 21-octies (( (Annullabilita' del provvedimento).)) ((1. E' annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non e' annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non e' comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato)).

Art. 21-nonies (Annullamento d'ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, puo' essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilita' connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.((39)) 2. E' fatta salva la possibilita' di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorieta' false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonche' delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.