Scavi, PRG Roma e Soprintendenza

Il Piano Regolatore vigente di Roma Capitale indica, all'art. 16 comma 8 (dal luglio 2026, art. 9 comma 8-bis), che in caso in cui in un qualunque progetto si prevedano scavi, occorre acquisire il preventivo parere della soprintendenza archeologica: vediamo le procedure e le implicazioni di questa imposizione.

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Anzitutto, premettiamo che qualora sia presente un vincolo archeologico, qualunque operazione da effettuarsi nel sottosuolo deve essere preceduta da una autorizzazione della Soprintendenza Archeologica competente per territorio, la quale probabilmente vorrà imporre o la realizzazione di una campagna di scavo, oppure almeno la presenza di un archeologo al momento di effettuare le operazioni di movimento terra. I vincoli areali archeologici nel Lazio sono riportati, si spera con esaustività, nel Piano Territoriale Paesistico Regionale.

Ma se non c'è vincolo archeologico?

In caso di assenza di vincolo archeologico la normativa nazionale non impone nessun obbligo; tuttavia, il piano regolatore di Roma ha voluto inserire un particolare comma per estendere questo obbligo a tutto il territorio comunale, indistintamente se si tratta di aree centrali o disabitate, con o senza rilevanza archeologica. La finalità dell'imposizione è fatta a fin di bene, cioè quella di valutare eventuali presenze archeologiche in zone in cui non si sospetta possa esserci nulla, vista l'unicità storica del territorio attuale della capitale che in passato ha svelato molte sorprese.

Di fatto però l'imposizione si traduce in ulteriori procedure autorizzative, che vanno ad appesantire il fardello di passaggi da fare prima di poter dare corso ad un opera, magari banale come può essere la realizzazione di un muretto di confine. Va segnalato comunque che, rispetto alla norma che abbiamo avuto dal 2008 al 2026, vi è un notevole passo avanti riguardo alla certezza interpretativa, anche se l'ambito ancora ha qualche dubbio interpretativo.

Prima di addentrarci nella lettura del comma, vorrei sottolineare subito una cosa: come detto, la norma nazionale (quantomeno a quanto risulta a me: segnalatemi omissioni in tal senso) non obbliga all'acquisizione di alcun parere prima dell'esecuzione di scavi in zone che non hanno vincolo archeologico, dunque si tratta di una imposizione di piano regolatore. Il piano regolatore non prevede sanzioni dirette per il non aver adempiuto a questo obbligo, ma l'eventuale inadempimento può essere considerato violazione delle imposizioni del PRG ed essere sanzionato ai sensi dell'art. 44 DPR 380/01, oltre al fatto che può portare a contenzioso amministrativo. In ogni caso, non si tratterebbe di un intervento che il PRG vieta (dunque a mio parere non vi sarebbe nullità del titolo edilizio acquisito in assenza dell'adempimento, ma è solo una mia teoria) e dunque in violazione delle previsioni degli strumenti urbanistici, ma semmai il non aver adempiuto ad una delle procedure da questo richieste: gravità che è da valutarsi caso per caso ma, almeno così a naso, non sufficiente a mio parere per generare la nullità o annullabilità del titolo acquisito. Certamente il comune può inibire il titolo edilizio, in assenza di questo adempimento, nei primi 30 giorni, se trattasi di SCIA. In ogni caso, essendo coinvolto il ministero nella procedura, è sempre bene fare grande attenzione.

Il passaggio del PRG di cui parliamo è il comma 8 dell'art. 16 che, con l'approvazione definitiva della variante al PRG avvenuta con la DAC 122/202, è oggi confluito nel nuovo art. 9 comma 8-bis. Riportiamolo per intero:

art. 9 c. 8bis. Qualsiasi intervento urbanistico-edilizio che comporti escavazioni, perforazioni, rinterri o, comunque, modificazioni del sottosuolo è subordinato al parere della competente Soprintendenza statale. A tal fine, la Soprintendenza può disporre, sotto la propria direzione scientifica, l'esecuzione di attività di sorveglianza archeologica in corso d'opera ovvero lo svolgimento di indagini archeologiche preliminari, complete di documentazione, da effettuarsi a cura e spese del soggetto attuatore. Tali indagini sono volte ad accertare l'eventuale presenza di testimonianze archeologiche prima dell'avvio dei lavori, al fine di evitare interferenze in fase esecutiva e assicurare una corretta pianificazione e realizzazione degli interventi nel rispetto della tutela del patrimonio culturale. Il parere di cui al precedente capoverso, per gli interventi riguardanti immobili o aree esclusi dall'ambito di applicazione del D.Lgs. 42/2004, ove soggetti a procedura edilizia ordinaria, è reso entro il termine di sessanta giorni decorrenti dalla data di ricezione, da parte della Soprintendenza, della documentazione composta dagli elaborati tecnici costituiti da: inquadramento catastale, relazione descrittiva dell'intervento, planimetria e sezioni dell'area di scavo trasmessa dall'Ufficio procedente di Roma Capitale; qualora ricorra la procedura edilizia semplificata, il soggetto attuatore trasmette direttamente alla Soprintendenza, almeno sessanta giorni prima della presentazione della pratica a Roma Capitale, la documentazione di cui sopra. Il parere è reso entro il medesimo termine decorrente dalla data di ricezione della documentazione da parte della Soprintendenza. Qualora la Soprintendenza disponga lo svolgimento di indagini archeologiche preliminari, il termine di cui sopra è sospeso fino alla conclusione delle stesse e alla successiva espressione del parere definitivo il quale, ove negativo, preclude la realizzazione dell'intervento urbanistico-edilizio proposto. Decorso inutilmente il termine di cui al secondo capoverso del presente comma, l'Amministrazione procedente e il soggetto attuatore possono prescindere dall'acquisizione del parere della Soprintendenza ai fini, rispettivamente, del rilascio del titolo abilitativo o della presentazione della pratica edilizia in regime semplificato, fatta salva diversa e motivata determinazione della Soprintendenza. Per la presentazione della pratica edilizia in regime semplificato, il soggetto attuatore è tenuto ad allegare il parere della Soprintendenza, ovvero, nei casi in cui siano state eseguite indagini archeologiche preliminari, il parere definitivo reso all'esito delle attività, ovvero la documentazione comprovante l'inutile decorso del termine di cui al secondo capoverso. Per gli interventi riguardanti immobili o aree assoggettati a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004, restano fermi i termini e le modalità previsti dalla normativa vigente. In caso di ritrovamenti di interesse archeologico, oltre al rispetto di quanto previsto dagli articoli 90 e 91 del D.Lgs. 42/2004, si applicano le misure e gli interventi di tutela e/o valorizzazione, eventualmente disposti dalla Soprintendenza a carico del soggetto attuatore, che devono essere recepiti nel progetto. In tali casi, l'approvazione dell'intervento resta subordinata al parere favorevole della medesima Soprintendenza. Con apposita intesa tra Roma Capitale e la Soprintendenza sono definite le modalità operative dei procedimenti di cui al presente comma, ivi compresa l'individuazione di eventuali casi di esclusione dall'obbligo di acquisizione del parere. Il parere disciplinato dal presente comma ha ad oggetto i soli aspetti archeologici e non sostituisce né esonera dall'acquisizione degli ulteriori pareri e autorizzazioni comunque previsti dalla normativa e dagli strumenti di pianificazione vigenti, con riferimento ai profili architettonici, paesaggistici e agli altri ambiti di tutela di competenza della Soprintendenza.

per memoria storica, lascio qui sotto il testo del previgente comma 8, che prevedeva una disciplina similare anche se proceduralmente più vaga:

art. 16 c 8. La definizione progettuale degli interventi di categoria NC e NIU, o di qualsiasi intervento che comporti escavazioni, perforazioni o rinterri, è subordinata all’effettuazione di indagini archeologiche preventive, a cura e spese del soggetto attuatore, indirizzate e sorvegliate dalla Soprintendenza statale competente. In caso di ritrovamenti di interesse archeologico, oltre al rispetto di quanto previsto dagli articoli 90 e 91 del D.LGT n. 42/2004, si applicano le disposizioni di cui al comma 5, ovvero le misure e gli interventi di tutela e/o valorizzazione, che la Soprintendenza statale dispone a carico del soggetto attuatore, e da recepire nella progettazione o variazione progettuale degli interventi trasformativi, la cui approvazione rimane subordinata al parere favorevole della competente Soprintendenza statale. Se le prescrizioni di tutela applicate vietano la riedificazione di un edificio appena demolito, si applicano gli incentivi urbanistici di cui all’art. 21, comma 8. Per gli interventi ricadenti nella Città storica e soggetti a titolo abilitativo, che interessino i piani cantinati e i piani-terra degli edifici, viene data comunicazione di inizio lavori alla competente Soprintendenza statale.

Vediamo che questo passaggio specifica due concetti importanti:

1. qualunque intervento di scavo, di perforazione o anche solamente di reinterro, su tutto il territorio del Comune, deve essere eseguito con la supervisione di archeologi coordinati dalla Soprintendenza; a valle di queste attività di scavo preventivo, l'ufficio valuta eventuali prescrizioni al progetto;
2. per bilanciare gli interessi pubblici con quelli privati, viene garantita l'acquisizione del parere per silenzio-assenso. ciò avviene peraltro in allineamento con quanto disposto per la sovrintendenza capitolina;
3. in caso di qualunque forma di intervento che sia soggetto a "titolo abilitativo" (tra i titoli abilitativi è annoverata anche la CILA) ma limitatamente alla città storica, va data comunicazione preventiva alla Soprintendenza Archeologica dell'avvio dei lavori (dunque la forma è quella solo dell'informazione, e non dell'autorizzazione).

Il comune ha anzitutto fatto bene a collocare la disposizione in un articolo diverso da quello in cui originariamente si trovava: l'art. 16, in cui era inserito il comma 8 di cui sopra, è quello relativo alla carta per la qualità, e quindi si poteva presupporre che l'ambito di applicazione fosse in effetti circoscritto ai beni classificati in carta per la qualità. L'aver spostato la posizione di questa disposizione dall'art. 16 all'art. 9 di fatto cancella questa empasse e rende chiaro che la disposizione opera su tutto il territorio comunale, come d'altronde si è sempre ritenuto anche prima.

L'obbligo scatta per qualunque forma di intervento che possa riguardare il sottosuolo: dunque al di là del vero e proprio scavo, possono rientrarvi attività come quella di rifacimento di una pavimentazione controterra, laddove è necessario demolire massetto e vespaio sottostante. Delicato il discorso relativo alle sanatorie di scavi effettuati in precedenza (anche dal costruttore, per esempio nel caso di diversa collocazione del fabbricato nel lotto o di ampliamento del locale cantinato), da valutare sempre con attenzione e sperando di non essere in zone specificamente oggetto di tutela archeologica diretta. Da notare che nella disposizione di prg non sono indicate profondità di scavo al di sotto delle quali non vi sono adempimenti: tuttavia, la norma prevede la stesura di un successivo protocollo d'intesa dove potranno essere stabilite specifiche aree di non operatività, come ad esempio scavi con profondità inferiore ai 30 cm che per prassi per la soprintendenza archeologica in aree non sensibili è quasi sempre considerata una fascia ininfluente.

La Soprintendenza archeologica di piazza delle Finanze attualmente non ha una modulistica predisposta: si produce una richiesta a testo libero (con marca da bollo) con gli allegati necessari per la piena comprensione dell'intervento da parte dei funzionari (anche in funzione di quanto espressamente previsto dal comma 8-bis). Si può trasmettere anche via PEC. La Soprintendenza in precedenza ha gestito queste istanze in modo ambiguo: talvolta esse erano ritenute come una vera e propria richiesta di autorizzazione. La nuova formulazione del comma 8-bis rispetto alle troppo vaghe disposizioni precedenti è sicuramente un grosso passo avanti, in quanto:

• anzitutto, finalmente si specifica che si tratta di un parere, come è giusto che sia essendo disciplinato da norme regolamentari comunali, e non da una legge statale (solo la legge può disporre l'obbligo di autorizzazione con carattere prescrittivo);
• in quanto parere, e non autorizzazione, potrebbe ritenersi avere natura consultiva e non prescrittiva: tuttavia, su questo punto suggerisco di prestare massima attenzione;
• viene espressamente disposto che si tratta di un parere che acquesta efficacia dopo 60 giorni dalla presentazione, anche questo è un aspetto estremamente importante perché aumenta la certezza interpretativa;
• è stabilito che la procedura deve essere esperita prima della presentazione del titolo, se si opera mediante procedura semplificata (CILA; SCIA), dunque il prg stabilisce impliticamenet che l'efficacia del titolo in qualche modo è subordinata a tale adempimento (vedremo al TAR come verranno risolti i primi casi di titoli presentati senza questa procedura: vedrete che non ci vorrà molto);
• in caso di titoli abilitativi che non prevedono l'istituto del silenzio-assenso (PdC e tutti gli strumenti autorizzativi indiretti) l'acquisizione del parere è inteso come atto endoprocedimentale a cura del responsabile del procedimeto;
• è chiarito che tale procedura opera solo nel caso incui l'area non sia soggetta a vincoli imposti ai sensi del d.lgs. 42/04. questa specifica ha il suo senso, ma lascia un vuoto interpretativo importante, che descriverò nel prossimo paragrafo.

Il rapporto tra il parere della soprintendenza archeologica e la presenza di vincoli del codice dei beni culturali (d.lgs. 42/04) ha un suo chiaro significato: il comune non può disciplinare disposizioni di tipo archeologico-culturale dove esiste la vigenza di una legge statale che impone regole in materia. Dall'altro lato, ciò crea una zona di ampia inapplicabilità della disposizione, che finisce con il lasciare fuori giurisdizione paradossalmente aree a potenziale presenza archeologica. vediamo una serie di pro e contro per punti di questa nuova disposizione, in funzione della presenza o meno di vincoli paesaggistici:

• nelle zone senza vincolo paesaggistico secondo il PTPR Lazio, si applca in pieno la procedura del parere dell'art. 9 comma 8-bis;
• nelle zone con vincolo di natura archeologica (art. 142 comma 1 lett. m) o zone ricadenti nell'art 41 del PTPR) i progetti che prevedono esecuzione di scavi sono comunque soggetti alla specifica procedura di scavo preventivo, dunque non si applica la disposizione comunale ma si applica quella statale /regionale;
• nelle zone di vincolo paesaggistico non archeologico (cioè l'ampia ulteriore casistica di vincoli) nei fatti non si applica alcuna specifica disposizione di scavo preventivo, perché la norma statale e la legge regionale non prevedono specifiche azioni preventive. In questi casi è comunque necessario acquisire l'autorizzazione paesaggistica in caso di scavi per realizzazione di nuovi edifici  e in ogni caso di intervento di una certa invasività. nell'ambito della valutazione del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica la soprintendenza può comunque dettare prescrizioni laddove ritenga che possano esserci resti archeologici. tuttavia, laddove si operi in un edificio esistente e non si effetuino modifiche con rilevanza esterna, oppure si eseguano opere descritte al punto A.15 dell'allegato A al dpr 31/17 nei fatti non occorrerà chiedere alcun parere, per via dell'inviluppo delle varie disposizioni normative.
• per quanto riguarda i vincoli della parte II del Codice (i beni culturali propriamente detti ed i beni monumentali) di fatto non cambia nulla rispetto a prima: l'autorizzazione serve sempre per qualunque tipo di opera, sia fuori terra, sia entro terra: in tal caso, la disposizione comunale non avrebbe comunque trovato efficacia.

Il presente post è stato (ri)scritto i primi giorni di agosto 2026, quando la nuova norma comunale è appena entrata in vigore. La stessa norma prevede che Comune e Soprintendenza dovranno stipulare un nuovo protocollo d'intesa per stabilire:

• le modalità operative per il deposito della richiesta di parere (immagino, indicando a chi va inviata l'istanza e il relativo modulo);
• gli eventuali ambiti di esclusione dalla necessità del parere. Questo può comportare il fatto che in sede di stesura dell'intesa potranno essere indicati specifici lavori o specifici ambiti dove il parere non sarà richiesto: nel testo, ipotizzavo che ciò potrebbe ricomprendere scavi da eseguirsi in superficie, per profondità modeste ed in zone urbanizzate, dove è matematicamente impossibile trovare reperti archeologici. Auspico che al tavolo tecnico che verrà istituito tra Roma Capitale e Soprintendenza potranno partecipare i rappresentanti degli Ordini e Collegi professionali per offrire un proficuo dialogo per bilanciare le necessità di tutela con l'efficacia amministrativa.

Il nuovo comma introduce anche la specifica di cosa devono contenere gli elaborati che corredano la richeista di parere:

inquadramento catastale, relazione descrittiva dell'intervento, planimetria e sezioni dell'area di scavo

Dalla descrizione, appare necessario produrre questi dettagli grafici a pena di inefficacia della domanda di rilascio di parere. Se state eseguendo una progettazione che prevede detti scavi, potete far si che tali disegni corredino fin dall'origine questi elaborati, così da sviluppare un unico grafico.

nota di lettura

il presente post, come tutti in questo blog, contiene delle valutazioni e delle riflessioni che sono frutto dello studio e della diligente applicazione dell'autore, che vi garantisce di aver impegato nello scrivere la massima attenzione. Tuttavia, non ci si assume alcuna responsabilità circa la veridicità ed affidabilità di quanto riportato, dunque ogni valutazione o scelta che si doevsse fare in funzione di quanto qui scritto sarà ad esclusiva respnsabilità di chi intendesse avvalersene. In ogni caso è gradito il confronto ed anche la critica. Per la stesura del presente post non è stato fatto impiego di strumenti di intelligenza artificiale.